兩種代表制理論之再評價一

1、兩種代表制理論之再評價 （一）代表（或議員、代議士）在代議機構中如何代表選舉人或選民的意志， 是代議制理論中長期爭論不休的一個問題。圍繞這個問題，各國學界 的意見可歸納為兩種：一種意見認為，代表必須按照選舉人或選民的 意見行事，代表是選民派駐代議機關的 “大使 ”；另一種意見認為 ,代表 有權判斷自己的行為是否符合選民的意志，并依據(jù)這種判斷行事。前 一種意見通常被稱為委托說，相應的制度可叫做強制委托制，其最重 要的特點是允許選舉人或選民以隨時罷免當選代表的方式對代表實行 監(jiān)督；后一種意見一般被稱為獨立代表說，相應的制度可稱為獨立代 表制，其最重要的特點是不允許選舉人或選民罷免代表，以鼓勵代表

2、在代議機關根據(jù)自己的判斷行事，避免受制于原選區(qū)選民或原選舉單 位。1不論從學理論著看，還是從憲法、法律的有關條款看，我國近幾 十年來都一直明顯地傾向于贊同委托說及其相應的制度措施，而對獨 立說及其相應的制度措施則持否定的態(tài)度。這種做法在過去并無明顯 不妥，但今天當我們按照在市場經濟條件下建設社會主義法治國家的 要求來考慮人大制度建設時，情況就不盡相同了。筆者認為，對上述 兩種代表學說及其相應制度措施的意義，有必要結合我國當前的實際 重新予以評說。一、兩說的基本觀點及相應的制度形式自代議制度形 成以來，國家權力所有權與國家權力行使權的關系問題便應運而生了， 2這種關系在國家制度中的一種重要表現(xiàn)形

3、式， 是處于國家權力所有者 地位的選民與處于國家權力行使者地位的代表之間的關系。這種關系 主要涉及兩個具體問題：第一，代表在行使職權過程中應當受本選區(qū) 選民的特殊指令的約束還是有權自由決斷？第二，代表在所在代議機 關中是應當代表所有選區(qū)的整體利益還是代表自己所由選出的選區(qū)的 利益？這兩個問題成為委托說和獨立說爭論的焦點，不同的回答構成 雙方理論以及實踐模式上的根本差異。委托說的基本主張，是在代表 與選民之間建立嚴格的 “私權委托 ”關系。按這種主張，代表通過選舉獲 得選民的合法授權與委托， 并因此在法律上負有執(zhí)行選民意志的義務， 代表只能根據(jù)委托或準許行事，而其本人不享有未明確授予的權利； 同

4、時，這種授權是 “每一個人都以個人的身分對共同的代表授權 ”， 3 所以代表無須也無權代表原選區(qū)以外的意志和利益。從實際情況看， 依委托說形成的強制委托制； 通常具有或必然具有如下基本特征： （1） 命令委托特征。 代表是選民派駐議會的 “傳聲筒 ”，對于選民以訓令方式 所授的指令必須無條件地遵照執(zhí)行， 在選民的經常監(jiān)督下行使職權。 （ 2） 地域責任特征。代表必須完全忠實于原選區(qū)的利益，其任務是促使原 選區(qū)的意志和利益得以實現(xiàn)。 （3）直接罷免特征。為保證代表對選民 的義務得以忠實履行，選民享有直接罷免本選區(qū)代表的權利。與委托 說不同，獨立說基于社會分工原則，主張在代表與選民之間建立 “信任

5、 關系”，代表在政治原則上忠實于選民，在具體政治事務方面則有權自 由決斷。按照此說，由于不具備實行直接民主制的條件， “人民必須通 過他們的代表來做一切他們自己所不能做的事情 ”。4所以代表與選民 的信任關系應當 “是對一種事物，對一個人的原則，或一般地對他的行誼、具體智能的信任，基于這種原則上的信任，人民應推選能比選 舉者更好的理解普遍事務的個人 ”，5使人民的普遍利益得以實現(xiàn)。按 獨立說建立的代表制度 （獨立代表制），其基本特征是：（ 1）自由決斷。 按代表 “應該堅持按照他根據(jù)自己的判斷認為是最好的那樣去行動的 充分自由，而不應該同意按照任何其他條件服務 ”6的 原則，代表有權 憑個人的

6、學識、經驗、才能代表選民作出決斷。 （ 2）集中代表所有選 區(qū)選民。在此制下，選區(qū)僅僅只是選舉單位而非主權單位，代表不是 特定選區(qū)選民的受托人，而是超越原選區(qū)局部利益，集中代表全體選 民整體意志和利益的人。 （ 3）集體負責。代表一旦當選就成為代議機 關的組成部分，個人行為不直接對選民負責，而是由全體代表共同對 選民負責。二、兩說優(yōu)劣之比較在代表和選民之間建立適當?shù)臋嗬x 務關系，通常主要有兩個目標：一是使選民的意志得以忠實表達。由 此必須強調選民參與，提高代表的民意基礎和代表性，將代議機關當 作聽取和反映民意的機構；二是使選民的意志得到反映，由此就必須 將選民參與控制在適當?shù)姆秶鷥?，強調代議

7、機關和代表的獨立性、完 整性、統(tǒng)一性，以充分發(fā)揮集中民意、實現(xiàn)民意的國家機關的職能。 上述兩個目標具有此消彼長的性質，但實踐中卻不應有任何偏廢，因 此是否能在提高選民參與程度和加強代議機關職能之間尋得最佳平衡， 是衡量委托說、獨立說及其制度形態(tài)之優(yōu)劣短長的重要尺度。根據(jù)這 個標準，我們可對兩說及其實踐模式作如下評價。 從理論的層面上著， 委托說側重選民參與程度，體現(xiàn)了較高的民主發(fā)展要求。第一，委托 說的思想基礎，是直接民主觀念最合理的觀念。盡管代表與選民的關 系問題是間接民主制度下國家權力所有權與行使權分離的產物，但是 委托說在提供解決方案時，卻建立在由人民親自、直接地參與和決定 國家事務最理

8、想的直接民主觀念的基礎之上。這在主張直接民主制的 盧梭那里，從兩方面得到了表述：其一是強調選民享有直接管理國家 事務的普遍權利，認為 “人民的議員就不是，也不可能是人民的代表， 他們只不過是人民的辦事員罷了 ”，代表只能作為 “傳聲筒 ”傳達人民的 意志，“他們并不能作出任何肯定的決定 ”；其二則是由于不信任間接民 主制，從而產生出對代表僭越人民委托的權利的擔憂， 認為 “不管怎樣， 只要一個民族舉出了自己的代表，他們就不再是自由的了；他們就不 復存在了 ”，7因而強調通過直接罷免制度保證代表忠實于選民。由此 可見，委托說實際上是直接民主觀念在代表制理論方面的反映。 第二， 委托說是爭取民主的

9、政治斗爭的產物。歷史上，委托說是資產階級進 行民主斗爭的一種理論武器，它關于代表須受選民指令約束的主張， 是新興資產階級在爭取民主的斗爭中，為約束其代表忠實于本階級意 志，保證其已獲得的權利不至流于形式或根本喪失而提出來的。代表 須代表原選區(qū)的要求，既是上述主張在理論上的必然結果，又是當年 的北美殖民地人民反抗宗主國在未經他們及其代表同意的情況下直接 征稅的斗爭實踐的產物， “無代議士不納稅 ”的口號表達的是對自身政治 權利的要求，但也暗含著對某種代表與選民關系類型的選擇。正是基 于委托說形式上的民主性和革命性，使它得以被直接運用于巴黎公社 的斗爭實踐中，成為無產階級反抗資產階級專政，爭取實質

10、民主的手 段，并得到馬克思主義創(chuàng)始人的高度褒揚，此后在東歐、蘇聯(lián)等前社 會主義國家中廣泛采用。第三，委托說的價值指向，是實現(xiàn)純粹的民 主代表制。委托說形式上體現(xiàn)的較高民主性必須通過相應的制度形態(tài) 才能成為現(xiàn)實。強制委托制作為委托說從理論到實踐的轉化機制，希 望造就具備這樣一些特點的民主代表制。首先，每個選民的意志均能 得以平等表達。各個選區(qū)下達給代表的指令建立在每個選民意志的基 礎上，是通過民主程序剔除了不符合 “公意 ”的成份，因而可稱作是各個 選區(qū)選民的共同意志。其次，每個選區(qū)的意志均能得以平等表達。各 個選區(qū)在代議機關擁有平等數(shù)量的代表，每個代表均忠實于各自的選 區(qū)，因而代議機關形成的決

11、議可稱作是該機關所代表的全體選民的共 同意志。第三，選區(qū)選民對違背其意志的代表享有直接的罷免權，因 而公眾意志均得以忠實體現(xiàn)，不可能被歪曲、篡改或僭越。由于民主 最本原的涵義是實現(xiàn)多數(shù)人的統(tǒng)治，而且這種統(tǒng)治并非僅僅根據(jù)某種 程序的規(guī)則進行決策，而是要在決策中必須執(zhí)行多數(shù)人的意見，因而 強制委托制試圖實現(xiàn)的由選民在一定程度上直接干預國家權力行使情 況的代表制體現(xiàn)了較高的民主發(fā)展水平。從實踐的層面上看，委托說 轉化為強制委托制后產生了許多弊端。委托說邏輯上的合理性并不等 同于制度實踐的適宜性，委托說一旦轉化為強制委托制，從理論觀念 進入到政治實踐的領域，就顯現(xiàn)出了較嚴重的問題，其中主要表現(xiàn)在 以下

12、兩個方面。首先，過度的選民參與造成社會生活的結構失衡。例 如，在歷史上某些國家的某些地區(qū)為了實現(xiàn)委托說所刻意追求的純粹 民主狀態(tài)， 規(guī)定選區(qū)給代表下達的指令只能由全體選民協(xié)商表決形成， 而如果每個選民均須全心全意、不間斷地致力于政治事務，又勢必造 成薩托利所稱的 “政治肥大癥 ”。8于是，民主的完美帶來的是政治的無 孔不入和經濟生活的萎縮貧困，高度情感化的集體政治行為往往會占 據(jù)社會生活的方方面面。從技術的角度來看，大范圍的民主政治中， 對具體公共事務廣泛、直接的參與迄今為止還不可能具有制度的持續(xù) 性，甚至連盧梭當年也認識到 “不能想象人民無休止地開大會來討論公 共事務 ”，9這一事實至今尚無

13、法改變。因此，各選區(qū)選民全體議決事 務然后給代表下指令的方式，其結果必然是流于形式而最終為個別人 或個別集團所操縱。其次，過高的決策成本削弱了代議機關的權力和 地位。所謂決策成本，是指在進行決策的協(xié)商過程中，為獲得必需的 贊成票數(shù)而耗費的包括時間在內的各種資源的總稱。強制委托制的地 域責任制和直接罷免制特征往往造成代議機關呈現(xiàn)出 “被分割的狀態(tài) ”， “每個代表只能消極地反映本選區(qū)、本等級的個別意志，而不能積極地 為全民族的整體利益說話 ”。10由于代表缺乏共同的利益基礎， 各自偏 執(zhí)于本選區(qū)的特定利益，難免使代議機關在利益抉擇過程中不得不面 對過于分散且難以調和的利益關系。為形成一項決議，需

14、要不斷地來 回協(xié)商，以求滿足各方面的利益需求。不斷增大的決策成本，往往阻 礙代議機關職能的正常發(fā)揮。第三，國家政治生活缺乏整體意識和共 同目標，必定滋長地方主義，危及國家統(tǒng)一。由于代議機關陷于各種 地方利益的糾葛之中，從而造成國家的共同意志根本無法形成，直接 影響中央其他國家機關職能的正常行使，久而久之將如法國大革命初 期西耶土所言，造成整個國家被 “切割、肢解、撕碎使之變成無限多個 小民主國家 ”11的 事實分裂的局面。 北美邦聯(lián)時期各州 （state）議會與 它們在邦聯(lián)國會中的代表的強制委托關系，給國會的議事進程和利益 抉擇帶來莫大困難，很難形成統(tǒng)一決策，就是一個實例。當年政治上 各自為政

15、，經濟上互設壁壘的分裂局面嚴重阻礙了美利堅民族的政治 獨立和經濟發(fā)展，正如歷史學家事后總結的那樣： “邦聯(lián)國會這個 新的中央政府甚至比大英帝國當初還在和諧地發(fā)揮作用時的倫敦政府 還要虛弱。 ”12在 這一以州權為中心的分裂局面中， 強制委托制無疑起 到了推波助瀾的作用。繼委托說之后興起的獨立說反映了經濟政治生 活對代議機關的客觀要求，是對委托說的修正。獨立說基于社會分工 原理理解代表制度，認為社會分工加深是生產日益復雜化、多樣化和 專門化的必然產物，而代表與選民的不同政治身分及其相互之間的關 系，本質上就被看作是運用分工原則的結果。獨立說有兩個基本思想 基礎：其一是堅持主權在民，認為 “主權或

16、作為最高手段的支配權力屬 于社會整個集體 ”，“每個公民不僅對該最終的主權的行使有發(fā)言權， 至 少是有時，被要求實際上參加政府，親自擔任某種地方的或一般的公 共職務 ”；13其二是主張代表與選民之間形成分工合作關系， 認為為了 在履行政府職能的過程中最大程度上獲得高超智力的好處，必須使那 些經過長期的深思熟慮和對該特殊業(yè)務有實際鍛煉和訓練的人，代表 選民行使國家權力。而選民的職責則著重于代議機關的創(chuàng)造和監(jiān)督。 獨立說將社會分工原則貫徹于對代表與選民關系的理解，希望形成國 家權力在社會中的合理配置，在以下幾個方面保證代議機關的職能正 常發(fā)揮：將具有較高學識、能力和參政經驗的公民選人代議機關，有

17、利于作出更加合理的判斷，形成高質量的決策；促使代表獨立履行職 權，保證代議機關正常、 有序地進行工作， 避免法國大革命期間那種 “透 明議會”造成部分公民直接監(jiān)控議會，干擾和壓制議會正常工作，甚至 部分有組織的民眾凌駕于議會之上的混亂局面； 地位獨立、人員干練、 組織完整、職權統(tǒng)一的代議機關， 有利于就各種利益進行協(xié)商和調整， 易于實現(xiàn)各項工作的程序化、制度化和高效化；代表與選民之間的分 工有助于國家權力各部分間的制約與平衡，形成代表提煉、篩選選民 意見，代議機關的決議既源于選民同時又對選民有約束力的制衡關系。 與委托說不同，獨立說產生于資產階級已經建立了政權，統(tǒng)治相對穩(wěn) 固的和平建設時期。此

18、時的代議機關已不再是敵對階級政治斗爭的角 斗場，社會主要矛盾的轉變要求統(tǒng)治階級從以奪取政權為中心展開活 動改變?yōu)槔脟艺鄬崿F(xiàn)自己的社會經濟利益，由片面強調特殊歷 史時期單一的 “根本利益 ”轉變?yōu)橐髮φr期多元的利益關系加以 協(xié)調。因而，如何使選民、代表、代議機關及其相互之間的關系更加 符合代議制度的要求，以加強代議機關職能，實現(xiàn)國家統(tǒng)治的穩(wěn)定、 持久和社會發(fā)展的協(xié)調進步，就成為這一時期代表制度建設的目標。正是歷史時期的轉換和社會主要矛盾的轉變，要求選民與代表的關系作相應調整，即由片面強調人民參與的程度調整為在民主參與和代議 機關有效發(fā)揮職能之間尋得平衡。所以，許多原本奉行委托說并在奪 取政權后一段時期內實行強制委托制的國家，先后在憲法中明文禁止 強制委托制，如意大利憲法第 67 條規(guī)定： “議會的每個議員均代 表國家，并在履行其職務時不受強制性命令之拘束 ”。冰島、德國、比 利時等國也作了類似規(guī)定。其中法國基于對三級會議強制委托制弊端 的歷史經驗的總結，早在 1791 年憲法中就規(guī)定，不應給代表指示，因 為代表不應是任何特殊地區(qū)而應是全國的代表。在當代，獨立代表制 看來是代表制度發(fā)展的必然趨勢。委托說、獨立說及其相應的制度形 態(tài)分別適宜于不同的歷史時期和不同國情