深化中心城交通行政管理體制改革研究

1、1行政執(zhí)法機構(gòu)主要在城市和區(qū)、深化中心城市交通行政管理體制改革研究引言中心城市（指 4個直轄市、 27 個省會城市和大連、青島、寧波、廈門、深圳等 5個沿 海城市）是全國或區(qū)域政治、經(jīng)濟、文化、科技和商貿(mào)中心，是人流、物流、信息流的聚集 地，在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展， 培育新的經(jīng)濟增長極等方面具有特殊的地位和作用。 根據(jù)黨的十 七大關(guān)于加快行政管理體制改革的精神和 中共中央國務院關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見 ， 中心城市新一輪的行政管理體制改革已經(jīng)全面啟動。中心城市的交通行政管理體制改革， 與省、自治區(qū)一級交通行政管理體制改革有明顯不 同，其主要特點是：第一， 中心城市往往具有地區(qū)最大的航空港、 鐵路

2、樞紐、 港口和高等級道路網(wǎng)絡等豐富 的交通資源， 是全國綜合運輸大通道的重要樞紐， 是區(qū)域交通一體化的中心節(jié)點， 是不同運 輸方式換乘銜接的集散中心，對加快形成便捷、通暢、高效、 安全的現(xiàn)代綜合運輸體系和形 成有較大輻射作用的城市群至關(guān)重要。第二，在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，我國城市形成了城市公交和道路客運兩種體系。 交通運輸部決定著手研究城鄉(xiāng)公交資源整合的問題， 通過加強資源的銜接、 升級，建設(shè)便捷、 暢通、安全、綠色、普惠的客運網(wǎng)絡，提高公交服務水平。中心城市是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)， 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展的有力推動者。第三， 根據(jù)國務院機構(gòu)改革的要求， 新組建的交通運輸部負責指導城市客運的職

3、能， 城 市客運管理職能實施的主體是城市交通行政主管部門。 為破解城市交通發(fā)展的難題， 促進城 市交通運輸科學發(fā)展， 中心城市有條件、 也有責任繼續(xù)發(fā)揮交通行政管理體制改革的表率和 示范引導作用。第四，根據(jù)國家關(guān)于實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見， 縣設(shè)置， 省、自治區(qū)政府各部門不再單獨設(shè)置行政執(zhí)法機構(gòu)， 中心城市交通行政執(zhí)法體制實 行綜合行政執(zhí)法改革具有明確的要求。2第五， 中心城市交通管理機構(gòu)處于承上啟下的地位， 相對于省級和其他等級城市的交通 管理機構(gòu)而言， 中心城市的交通管理機構(gòu)面臨的問題更為復雜， 要求構(gòu)建綜合交通運輸管理 體制的愿望也更為迫切。交通運輸部歷來十分重視中心城市交通行政管

4、理體制的改革工作。 當前，各中心城市對 交通行政管理體制改革的認識基本趨同， 已奠定了建立適合綜合交通運輸體系要求的交通行 政管理體制的思想認識基礎(chǔ)。 考慮到其重要性和特殊性， 交通運輸部組織開展了 “深化中心 城市交通行政管理體制改革研究” 課題， 旨在研究提出深化中心城市交通行政管理體制改革 的總體思路、 基本原則和推薦模式， 為深化中心城市交通行政管理體制改革提供啟示和參考。一、中心城市交通行政管理體制現(xiàn)狀（一）中心城市交通行政管理體制的現(xiàn)狀改革開放以來， 按照建立社會主義市場經(jīng)濟體系的總體要求， 中心城市不斷推進交通行 政管理體制改革，積極推行政企分開、政事分開， 部分中心城市還初步建

5、立了“城鄉(xiāng)道路運 輸一體化” 或“一城一交” 的綜合交通行政管理體制，在一定程度上解決了交通管理部門交 叉和職責關(guān)系不順的問題， 交通行政管理的職能轉(zhuǎn)變邁出了重要步伐， 交通運輸?shù)恼w服務 水平得到明顯提高。目前總體上形成了三種管理模式。模式一：傳統(tǒng)的多部門交叉管理模式，由交通、城建、市政、城管、公安等部門對交通 運輸實施“多部門交叉”管理，如南京、昆明、福州、南寧、杭州等，共有 18 個城市。模式二： 城鄉(xiāng)道路運輸一體化管理模式， 由交通部門對公路和水路客貨運輸、 城市公交和市域范圍內(nèi)的道路客運進行統(tǒng)一管理，如沈陽、哈爾濱、烏魯木齊、西寧等，共有8 個城市。模式三： “一城一交”綜合管理模式

6、，即由交通部門對交通運輸規(guī)劃、道路（城市道路 和公路）和水路運輸、城市公交、出租汽車的行業(yè)管理，及市域內(nèi)的鐵路、民航等其他交通 3方式的協(xié)調(diào)等進行統(tǒng)一管理，如北京、廣州、重慶、成都、深圳、武漢等，共有 10 個城市。（二）中心城市行政管理體制改革探索近年來， 部分中心城市積極探索綜合的交通行政管理體制， 初步實現(xiàn)了統(tǒng)一管理、 資源 整合、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督規(guī)范；按照“精簡、效能、統(tǒng)一”的原則，部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)朝著“精簡、 效能、統(tǒng)一”的方向發(fā)展；在交通規(guī)劃、建設(shè)、運營、管理過程中，不斷加強與其他行業(yè)管 理部門之間的溝通與協(xié)調(diào)； 部分中心城市先后開展了交通綜合執(zhí)法制度改革， 成立了交通綜 合執(zhí)法機構(gòu)；

7、交通行業(yè)“政企分開、 政事分開” 穩(wěn)步推進。 通過改革， 提高了科學決策水平， 加快了交通法制化建設(shè)， 提高了交通投融資能力， 促進了城鄉(xiāng)客運一體化進程和現(xiàn)代物流業(yè) 的發(fā)展，提高了交通效率和服務水平，交通行政管理體制改革初見成效。2003年 2 月，北京市調(diào)整組建了市交通委員會，負責綜合管理全市道路（含公路）和 交通運輸（含公共交通、軌道交通、長途客運、貨運、水路交通等），其行政管理體制分為 決策層和執(zhí)行層兩個層級，見圖1。4人 J* 址交通用全部職廃nr經(jīng)委政公用扃公共交通 nw出m r-n 理海規(guī)I理2006年1月，成都市撤銷主管城鄉(xiāng)公路運輸?shù)氖薪煌ň趾椭鞴苁袃?nèi)公交系統(tǒng)的市政公用局，成立了

8、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)運輸管理的成都市交通委員會，實現(xiàn)了對全市交通運輸?shù)慕y(tǒng)籌協(xié)調(diào)管 理，見圖2。成部市交通逶員會成都F|J城帀公共交通管理局）圖2 成都交通管理機構(gòu)的職責劃分圖1北京市交通行政管理體制示意圖內(nèi)設(shè)機構(gòu)（包括機關(guān)黨委） 和政外設(shè)機構(gòu) JNk成稲弗公雲(yún)鉄路、公 路f骯空 鑄聯(lián)合運 輸綜舎協(xié) 調(diào)略 政 Tf52001年，深圳市撤銷市運輸局和港務管理局，組建深圳市交通局，加掛港務管理局牌子，職能范圍涵蓋了公路、城市公交、水路、港口、鐵路、軌道交通、民航、物流和郵政等19項行政管理及協(xié)調(diào)，實現(xiàn)了“決策一執(zhí)行一服務”三個層次相分離和“決策一執(zhí)行”、“決策一服務”兩級管理的組織機構(gòu)試點，見圖3。圖3深圳市交

9、通局組織結(jié)構(gòu)圖二、中心城市交通發(fā)展的新要求和制約中心城市交通發(fā)展的主要體制性問題（一）新時期對中心城市交通運輸發(fā)展的新要求當前，我國正處于全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟社會快速發(fā)展， 對外開放日益擴大，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、機動化進程逐步加快，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)加速調(diào)整，消費結(jié)構(gòu)逐步升級，對中心城市交通系統(tǒng)的服務能力和服務質(zhì)量提出了新的更高的要求。另一方面，中心城市交通運 輸面臨的資源、環(huán)境等方面的約束日益突顯，交通擁堵、交通污染、能源緊缺日益嚴重。新 時期我國中心城市交通運輸發(fā)展面臨著許多新要求，集中體現(xiàn)在以下方面：1促進不同運輸方式協(xié)調(diào)發(fā)展，提高交通系統(tǒng)的總體效率6一是要加快完善綜合運輸網(wǎng)絡。 要充分發(fā)

10、揮各種運輸方式的比較優(yōu)勢， 統(tǒng)籌、 優(yōu)化利用 各種交通資源， 科學規(guī)劃和建設(shè)各種運輸方式的運輸網(wǎng)絡， 加強各種運輸方式間的有效銜接， 避免重復建設(shè)、重復投資。要充分發(fā)揮網(wǎng)絡的綜合優(yōu)勢，形成既有分工，又緊密聯(lián)系，相互 協(xié)調(diào)的現(xiàn)代綜合交通網(wǎng)絡，提高綜合運輸?shù)目傮w效率。二是加快綜合運輸樞紐的建設(shè)。 運輸樞紐是綜合運輸網(wǎng)絡的重要節(jié)點， 是各種運輸方式 之間、城市交通與城際交通之間相互聯(lián)系的橋梁與紐帶。 要加快建設(shè)對全國交通有重大影響 的特大城市、大城市、大型海港城市的綜合交通樞紐，實現(xiàn)貨物運輸無縫銜接與協(xié)調(diào)發(fā)展。三是建設(shè)綜合交通信息服務系統(tǒng)。 完整、 及時的信息服務是保證客流和物流在不同樞紐 間、不同

11、運輸方式間順暢流通的基本要素。 要加快綜合交通運輸管理信息系統(tǒng)的建設(shè)， 完善 綜合交通信息網(wǎng)絡， 加強各類運輸管理信息系統(tǒng)的綜合集成和有效銜接， 實現(xiàn)信息資源的共 享。2加快區(qū)域和城鄉(xiāng)交通一體化建設(shè)，促進城鄉(xiāng)和區(qū)域交通統(tǒng)籌發(fā)展隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的加快， 我國形成了環(huán)渤海、 長三角、 珠三角等圍繞中心城市 的若干經(jīng)濟圈和城市群， 經(jīng)濟圈之間及其內(nèi)部各個城市之間的交通往來日益頻繁。為此， 需要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟特點及運輸需求， 加快綜合運輸大通道的布局調(diào)整和經(jīng)濟圈內(nèi)快速交通系統(tǒng) 的建設(shè)。隨著城市化進程的加快， 城市規(guī)模不斷擴大， 城鄉(xiāng)邊界日漸模糊， 城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化趨勢 日益明顯， 城區(qū)與郊區(qū)的交通聯(lián)

12、系更加緊密。 為此，中心城市的交通運輸必須加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)交通一體化發(fā)展， 使城鄉(xiāng)居民享受相同或類似的交通服務， 為城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化提供 支撐。3加快發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)，提供高質(zhì)量的貨物運輸服務隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級， 我國的貨物運輸業(yè)發(fā)生了顯著的變化。 一 方面，貨物運輸?shù)目偭吭诔掷m(xù)快速增長，另一方面，重量輕、體積小、頻率高的高附加值貨 7物運輸需求日益旺盛， 對運輸效率和服務質(zhì)量的要求不斷提高。 中心城市要適應貨物運輸發(fā) 展的新需求， 利用自身優(yōu)勢， 搶先占領(lǐng)物流制高點， 加快發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)， 實現(xiàn)連續(xù)、 準時、 高效和門到門的貨物聯(lián)運。4落實“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略，緩解交通擁堵

13、和資源、環(huán)境壓力 隨著我國城市化和機動化的快速發(fā)展， 城市交通發(fā)展產(chǎn)生的交通擁堵、 交通事故、 環(huán)境 污染和能源消耗等問題日益突顯， 給人們的生活造成了嚴重影響。 一些特大城市干道平均車 速比10年前降低了約50%干道網(wǎng)的平均飽和度達到 0。80。9。同時，機動車產(chǎn)生的環(huán) 境污染日益嚴重，為交通系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。國內(nèi)外城市交通發(fā)展的實踐表明， 對于大型或特大型城市， 優(yōu)先發(fā)展公共交通是緩解城 市交通供需矛盾， 是實現(xiàn)城市交通可持續(xù)發(fā)展的必由之路。 近年來， 各中心城市結(jié)合當?shù)貙?際，制定了優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的各項政策措施， 不斷加大了對公共交通的關(guān)注程度和投 入力度，輕軌（LR

14、T、快速公交線路（BRT等新的公共交通方式迅速發(fā)展。但是，總體上 講，我國城市公共交通發(fā)展滯后的局面并沒有得到根本的改變， 在我國城市的交通出行結(jié)構(gòu) 中，公交出行比例約為 10 35，遠遠低于類似規(guī)模的發(fā)達國家城市的平均水平（3070左右）。（二）中心城市交通行政管理體制存在的主要問題面對經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢、 新要求， 中心城市現(xiàn)行的交通行政管理體制還有諸多不適 應之處，當前制約中心城市交通運輸發(fā)展的體制性問題主要有：1城市交通管理主體分散，矛盾突出各種運輸方式管理主體不統(tǒng)一。目前，我國不同城市對公路、鐵路、民航、管道、城市 軌道交通、 公共電汽車、 出租車等不同運輸方式的管理主體分散在不同

15、部門， 形成了不同類 型的管理模式，包括“垂直管理模式”、“塊塊管理模式”和“條塊并行模式”等，造成區(qū) 8域分割、部門分割、各自為政、銜接不暢，嚴重影響了綜合運輸總體效益的發(fā)揮。2交通行政管理部門的職能配置不合理，行政效率較低一是政府職能設(shè)置不合理、 職能界定不清晰。 目前， 中心城市交通行政主管部門一方面 承擔了過多的建設(shè)、 經(jīng)營管理等具體事務， 行使了很多本應由行業(yè)協(xié)會或社會自行管理的職 責，而另一方面，市場監(jiān)管和公共服務等重要的政府職能則未能有效行使。此外， 交通行政主管部門和專業(yè)管理機構(gòu)之間職能分配不明確， 職能界定不清晰， 影響了交通主管部門的宏 觀決策等職能的發(fā)揮。二是管理層次過多

16、， 行政效率較低。 許多中心城市的交通行政管理體制仍屬計劃經(jīng)濟體 制模式的延續(xù)，管理部門眾多，分工過細，機構(gòu)重復，導致效率低下，人浮于事，以及人、 財、物等資源的浪費， 并在一定程度上割裂了交通行政管理體系各組成部分之間的內(nèi)在聯(lián)系。3交通與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)機制不健全多數(shù)中心城市的城市規(guī)劃、 交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護、 客貨運輸、 道路交通管理等職能 分屬建設(shè)、公安、交通、規(guī)劃等不同政府部門，相互之間協(xié)調(diào)不足。突出表現(xiàn)在以下方面：一是交通規(guī)劃不協(xié)調(diào)。由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，各類規(guī)劃很難銜接。 如，重慶市軌道 交通站場與公共汽車站場之間的連接性很差，群眾換乘很不方便。二是交通建設(shè)不協(xié)調(diào)。 主要體現(xiàn)

17、在交通部門負責的公路與建設(shè)部門負責的城市道路和軌 道交通建設(shè)之間由于技術(shù)標準不同矛盾突出， 經(jīng)常出現(xiàn)功能脫節(jié)現(xiàn)象， 不能形成高效暢通的 道路體系。 隨著城市化進程的加快， 城市建成區(qū)不斷向外擴張，造成同一路段多頭管理，標 準不一，銜接不暢等問題。另外，鐵路與城市內(nèi)部交通網(wǎng)絡不銜接的現(xiàn)象也普遍存在。三是運輸管理不協(xié)調(diào)。 體現(xiàn)在交通部門的客運班線管理與建設(shè)部門 （有的地方是市政或 城管部門） 負責的城市公交， 以及與公安交管部門的交通秩序、 停車管理和安全管理之間的 矛盾，嚴重影響了公交系統(tǒng)運營效率的提升。4監(jiān)督機制不健全9一是交通系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)管機制不完善。 主要表現(xiàn)在交通管理部門既是政策的執(zhí)行者

18、， 又 是政策執(zhí)行效果的監(jiān)督者， 無法保證其自身的執(zhí)法公正， 監(jiān)督不透明， 行政管理的公平性無 法保證。二是缺乏對公交企業(yè)服務質(zhì)量的監(jiān)管機制。 目前， 我國還沒有建立起對公交企業(yè)運營服 務質(zhì)量的考核機制和評價標準， 政府對公交企業(yè)的監(jiān)管不力， 公眾參與的程度也很低， 公交 服務質(zhì)量難以保證。三是出租車的市場監(jiān)管不到位，市場經(jīng)營混亂。目前，中心城市的“黑車”呈現(xiàn)加速蔓 延趨勢， 出租車的掛靠行為較為普遍且長期存在， 出租車市場秩序很不規(guī)范， 造成經(jīng)營者利 益無法保障，供求關(guān)系脫節(jié)、群眾出行不便，影響了出租車行業(yè)的穩(wěn)定。5行業(yè)發(fā)展相關(guān)的政策、法規(guī)、標準不完善（1）城市公交發(fā)展的法律法規(guī)不完善，行業(yè)

19、發(fā)展缺乏制度保障目前， 我國還沒有建立起保障公交優(yōu)先發(fā)展的統(tǒng)一的法律法規(guī)體系， 公交行業(yè)的發(fā)展政策很不穩(wěn)定，政策的隨意性較強，造成城市公交在用地、 資金、路權(quán)和運營補貼等方面的需 求無法落實， 公交優(yōu)先戰(zhàn)略難以落到實處。 公交投入嚴重不足， 公交車輛更新和場站建設(shè)受 到嚴重影響。（ 2）城市公交發(fā)展的行業(yè)標準不健全 一是尚未建立政府對公交補貼的核定標準。政府對公交企業(yè)的補貼范圍不能清晰地界 定，補貼額度經(jīng)?？款I(lǐng)導之間協(xié)商解決， 一些非經(jīng)營性的虧損項目沒有被納入補貼范圍 （例 如：公交冷線、 通鄉(xiāng)、 通村公交線路、 政府強制要求的車輛更新、 特殊群體的票價優(yōu)惠等） ， 導致企業(yè)負擔過重，生存壓力

20、十分嚴峻。二是缺乏科學合理的公交定價機制和標準。 不同公交方式之間票制比價不科學， 缺乏系 統(tǒng)化的定價機制， 不利于乘客在不同運輸方式之間的一體化換乘， 影響了城市公交系統(tǒng)總體 效益的發(fā)揮。（3）城市公交與道路客運發(fā)展政策不統(tǒng)一，矛盾突出 城市公交和道路客運經(jīng)營者在市場準入、 10從業(yè)資格、 車輛技術(shù)條件、經(jīng)營范圍、經(jīng)營行 為要求等方面各不相同， 享受國家優(yōu)惠政策、 承擔賦稅也不同。 導致城市公交和道路客運資 源不能共享，經(jīng)營矛盾突出。（4）道路貨運發(fā)展的政策和標準有待完善 一是貨運行業(yè)政策不適應行業(yè)的發(fā)展需要。早期的政策偏重于扭轉(zhuǎn)供不應求的緊缺狀 況，而忽略了產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展規(guī)劃， 低準入條件

21、和供給短缺下的高利潤吸引了大批的運輸業(yè) 主投身于道路貨運產(chǎn)業(yè)，造成道路貨物運輸行業(yè)“散、弱、小”現(xiàn)象嚴重，行業(yè)基礎(chǔ)十分薄 弱。二是相關(guān)部門的標準規(guī)定不統(tǒng)一， 矛盾較多。 交通系統(tǒng)和公安系統(tǒng)對貨運車輛超限的認 定標準和口徑不一致， 同時， 各地對貨運車輛的噸位核定與規(guī)費征收標準不一致， 影響了行11步行和自行車業(yè)的規(guī)范、統(tǒng)一管理。另外，各地對貨運車輛進入城市中心區(qū)的時間和載貨狀況等限制標準 不一致，限制了貨物運輸?shù)囊惑w化組織管理。目前中心城市交通行政管理體制還不能很好的適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，面對中央深化行政管理體制改革的新形勢和中心城市經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求，中心城市需要進一步加快改革步伐，不斷

22、理順交通管理體制與運行機制，為交通運輸?shù)目茖W發(fā)展提供體制保障。（三）國際城市交通行政管理體制經(jīng)驗國外城市交通行政管理的典型經(jīng)驗主要有：實現(xiàn)了交通管理綜合化、規(guī)劃決策科學化、 職責分工明確化、管理職能法制化、調(diào)節(jié)手段市場化、監(jiān)督機制完善化，保障了機構(gòu)設(shè)置的規(guī)范化和權(quán)責一致， 以及交通規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)，同時，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用得到充分發(fā)揮，政府決策實現(xiàn)了公開化與民主化，政府行政行為相對規(guī)范和高效。2000年，為了適應城市交通發(fā)展的需要，倫敦成立了大倫敦交通局，全面負責城市交通運輸?shù)墓芾?，實施全市交通發(fā)展戰(zhàn)略，機構(gòu)設(shè)置見圖4:圖4倫敦市交通管理組織結(jié)構(gòu)圖新加坡陸上交通管理機構(gòu)為陸路交通管理局，

23、全權(quán)負責綜合管理所有陸路交通事務，業(yè)務范圍包括私人與公共交通、公路與地鐵系統(tǒng)等，職責范圍包括制定政策、規(guī)劃、實施建設(shè)12和維修養(yǎng)護管理等。其中公共交通理事會（PTC負責對全市公交運營和服務質(zhì)量監(jiān)督，定期審核公交公司服務，確保運營商能遵守服務標準，對不符合服務標準的公司，PTC有權(quán)進行處罰，機構(gòu)設(shè)置見圖5：- ttaness (LTA)T1ZBSrSssswissfcsiai5fc7J!,isZkTraB智能交通申心圖5新加坡陸路交通管理組織結(jié)構(gòu)圖三、中心城市交通行政管理體制改革的總體思路（一）指導思想深入貫徹落實科學發(fā)展觀，以中央關(guān)于深化行政管理體制改革的精神為指導，按照建設(shè)服務型、法制型、責

24、任型、 廉潔型政府和發(fā)展現(xiàn)代交通運輸業(yè)的要求，根據(jù)中心城市經(jīng)濟社 會發(fā)展和區(qū)域一體化、 城鄉(xiāng)一體化的趨勢，以構(gòu)建綜合交通運輸體系為目標，轉(zhuǎn)變政府職能，理順權(quán)責關(guān)系，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，完善體制機制，推進依法行政，提高行政效能，建立權(quán)責一 致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的綜合交通行政管理體制，為推進現(xiàn)代交通 運輸業(yè)發(fā)展提供體制保障。（二）基本原則是堅持政府主導，加快改革。 在中心城市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，結(jié)合中心城市經(jīng)濟社13會發(fā)展和交通行業(yè)發(fā)展的實際需要， 抓住新一輪國家和地方行政管理體制改革的機遇， 制定 科學的改革方案，加快推進城市交通行政管理體制改革。二是堅持精簡高效，權(quán)責一致。 把不

25、該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把應該由政府管 理的事項切實管好，精簡機構(gòu)設(shè)置，簡化辦事程序，減少管理層次，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，提高行 政效率； 確保執(zhí)法有保障、 有權(quán)必有責、 用權(quán)受監(jiān)督、 違法受追究， 實現(xiàn)權(quán)力和責任的統(tǒng)一。三是堅持探索創(chuàng)新，穩(wěn)步推進。 繼續(xù)發(fā)揮中心城市在改革與發(fā)展中的先導、示范作用， 不斷改革創(chuàng)新， 同時處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系， 扎實有序推進， 建立和完善適合中心城市 發(fā)展需要的交通行政管理體制和機制。（三）改革目標深化中心城市交通行政管理體制改革的總體目標是： 每個中心城市建立起比較完善的綜 合交通行政管理體制與機制，基本滿足城鄉(xiāng)居民便捷、高效、安全、普惠的交通需求。通過 理順

26、管理體制，完善運行機制，實現(xiàn)“四個根本轉(zhuǎn)變”。理順管理體制。 緊緊圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這一核心， 規(guī)范機構(gòu)設(shè)置， 理順職責關(guān)系，建立 體系完整、機構(gòu)精干、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、公正透明的現(xiàn)代綜合交通行政管理體制。完善運行機制。 全面有效的履行政府職能， 明確和強化責任， 形成權(quán)責一致、 分工合理、 決策科學、管理順暢、監(jiān)督有力的交通行政管理運行機制。實現(xiàn)四個根本轉(zhuǎn)變。 實現(xiàn)政府管理職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求、 提供優(yōu)質(zhì)交通運輸服務的根本轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)機構(gòu)設(shè)置及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化、 精干化的根本轉(zhuǎn)變； 實現(xiàn)行政運行機制和管理方式向規(guī)范有序、 便民高效的根本轉(zhuǎn)變； 實現(xiàn) 交通

27、管理從分散向集中、從分割向整合、從城鄉(xiāng)二元化向城鄉(xiāng)一體化的根本轉(zhuǎn)變。四、中心城市交通行政管理體制改革的推薦模式根據(jù)中央關(guān)于行政管理體制改革中，機構(gòu)設(shè)置要堅持一件事情原則上由一個部門負責、 簡化辦事程序、 減少管理層次、 優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)、提高行政效率的精神， 建議每個中心城市整 合成立一個綜合的交通行政管理機構(gòu)， 全面履行市域內(nèi)的交通運輸管理職能， 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合 14運輸體系的構(gòu)建和協(xié)調(diào)發(fā)展。（一）主管范圍根據(jù)法律、 法規(guī)和中央深化行政管理體制改革的精神， 結(jié)合中心城市交通管理的實際情 況，中心城市交通行政主管部門的主管范圍應當確定為中央和省級交通主管部門事權(quán)以外的 下列事項：1公路和城市道路管理

28、。具體包括公路和城市道路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、路政管理、規(guī) 費征收和收費道路的管理。2城市交通和道路運輸管理。具體包括城市公交（含城市渡口）、出租車經(jīng)營、軌道交 通和車輛停放、交通影響評價等的管理；道路客貨運和道路客貨運相關(guān)業(yè)務（機動車維修、 機動車駕駛員培訓和站場）管理；非機動車運輸經(jīng)營管理；道路交通安全的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。3水路交通管理： 具體包括航道的規(guī)劃、 建設(shè)、養(yǎng)護、 保護的管理； 港口的規(guī)劃、 建設(shè)、 養(yǎng)護、 經(jīng)營、安全生產(chǎn)監(jiān)督的管理； 水上客貨運和水上客貨運相關(guān)業(yè)務管理；水上交通安全 管理。4航空、鐵路、 郵政、 物流管理。 具體包括國務院和省級人民政府已經(jīng)確定的中心城市 人民政府負責的航

29、空、鐵路、郵政、 物流的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及運營管理職責；中心城市人民 政府確定的物流管理職責。（二）職能定位根據(jù)職能轉(zhuǎn)變的要求， 結(jié)合中心城市交通管理的實際情況， 中心城市交通行政主管部門 的職能應主要包括：1宏觀決策：具體包括中心城市交通發(fā)展的戰(zhàn)略和規(guī)劃的制訂與調(diào)整；地方交通法規(guī)、 規(guī)章和政策的起草或者制訂；交通地方標準的起草或者制訂。2公共服務： 具體包括中心城市交通的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施、 公共運輸服務產(chǎn)品、 公共信 息、公共安全的供給和管理；交通應急和交通戰(zhàn)備的保障。3市場監(jiān)管： 具體包括交通建設(shè)和交通運輸市場準入， 交通建設(shè)和交通運輸市場行為的 監(jiān)督檢查。4綜合協(xié)調(diào)： 具體包括各種交通運輸

30、方式的綜合協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展； 交通運輸財政、 融 資和票制票價的協(xié)調(diào)和管理； 交通安全以及交通環(huán)保的協(xié)調(diào)； 交通建設(shè)和運輸企業(yè)國有資產(chǎn) 15管理的協(xié)調(diào)；突出交通事件應急處理的協(xié)調(diào)。對現(xiàn)有交通事業(yè)單位， 要按照政企分開、 政事分開、 政府與社會中介組織分開和管辦分 離的原則分類進行改革。 經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)具有公共管理職能、 執(zhí)行具體行政行為的事業(yè)單位， 包括專門從事交通行政執(zhí)法、 監(jiān)督檢查等行政職能的事業(yè)單位， 應逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)， 由財 政保障其行政經(jīng)費。同時， 中心城市交通行政主管部門要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、 社會公眾和中介組織的作用， 充分 發(fā)揮交通相關(guān)行業(yè)協(xié)會和中介組織在行業(yè)服務、 行業(yè)自律、 維

31、護市場秩序等方面的作用。 應 當建立交通發(fā)展重大事項的專業(yè)研究論證、專家咨詢和公眾參與的制度。（三）機構(gòu)設(shè)置 根據(jù)探索實行“大部門體制”，轉(zhuǎn)變政府職能，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又 相互協(xié)調(diào)和綜合執(zhí)法改革的要求，建議中心城市交通行政管理體制的機構(gòu)設(shè)置模式為：1組建“大部門體制”的交通行政主管部門建立職能有機統(tǒng)一的 “大部門體制” 的交通行政主管部門，統(tǒng)一對公路和城市道路、道 路運輸和城市交通、水路交通、航空、鐵路、郵政、物流進行管理，主要負責宏觀決策、市 場監(jiān)管、公共服務和綜合協(xié)調(diào)職能。2組建專業(yè)化的交通管理機構(gòu)建立專業(yè)化的交通管理機構(gòu)，主要負責決策、 綜合協(xié)調(diào)、 監(jiān)督之外的執(zhí)行職能，具

32、體包 括；公共運輸管理機構(gòu)、 基礎(chǔ)設(shè)施管理機構(gòu)、 港航管理機構(gòu)、 建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督管理機構(gòu)、 綜合執(zhí)法機構(gòu)等五個執(zhí)行機構(gòu)。（ 1）公共運輸管理機構(gòu)：負責城市公共汽電車（含城市渡口）、軌道交通、出租車經(jīng) 營、車輛停放和交通影響評價等的管理； 非機動車運輸?shù)慕?jīng)營管理； 道路客貨運及其相關(guān)輔 助業(yè)務（機動車維修、機動車駕駛員培訓和站場）管理。16（2）基礎(chǔ)設(shè)施管理機構(gòu)。負責交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、養(yǎng)護、管理，路政、規(guī)費征收等 職能。對于城市道路和軌道的建設(shè)管理職能，由中心城市政府根據(jù)具體情況自行決定。（3）港航管理機構(gòu)：對于有大型港口的中心城市，設(shè)立港航管理機構(gòu)，負責航道的建 設(shè)法人、養(yǎng)護、保護的管理

33、；港口建設(shè)法人、養(yǎng)護、經(jīng)營、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理；水上客貨運 和水上客貨運相關(guān)輔助業(yè)務管理；水上交通安全管理。（4）建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督管理機構(gòu)：負責交通建設(shè)市場監(jiān)督管理、交通工程安全生產(chǎn) 監(jiān)督管理、建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督、交通工程造價管理等職能。（5）交通綜合執(zhí)法機構(gòu)：負責公路和城市道路路政管理、陸路運輸管理、水路交通管 理中的行政處罰、行政執(zhí)法、行政強制等執(zhí)法職能。3組建非常設(shè)的監(jiān)督組織17社會各界參加的行風評議和執(zhí)公共服務市場監(jiān)管I統(tǒng)籌協(xié)調(diào)執(zhí)行層監(jiān)督層基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)運輸管理機構(gòu)運輸管理機構(gòu)港航管理機構(gòu)港航管理機構(gòu)綜合執(zhí)法機構(gòu)綜合執(zhí)法機構(gòu)質(zhì)量安全監(jiān)督機構(gòu)社會公介監(jiān)督專門監(jiān)督機構(gòu)交通運輸主管部門應

34、當設(shè)立各類專家組成的咨詢委員會、法評議委員會等非常設(shè)的監(jiān)督組織，定期對本市的交通管理和服務質(zhì)量進行咨詢和評議。非常設(shè)的監(jiān)督組織負責社會監(jiān)督和咨詢職能，保障決策的民主性和科學性。中心城市交通行政管理體制的組織結(jié)構(gòu)見圖6。決策層交通運輸局（委）圖6中心城市交通管理組織結(jié)構(gòu)圖五、重點處理好三個方面的關(guān)系中心城市交通行政管理體制改革過程中，應當理順中心城市交通行政管理部門與省一級交通行政主管部門、其他同級行政管理部門以及中心城市交通行政管理部門內(nèi)部的關(guān)系。（一）妥善處理與省級交通行政管理部門的關(guān)系對于直轄市以外的中心城市， 省級交通行政主管部門要充分發(fā)揮中心城市交通行政主管 部門在本地區(qū)交通運輸管理中的重要作用， 根據(jù)建設(shè)綜合運輸體系的需要， 在規(guī)劃計劃、 投 18資建設(shè)、行政審批、政策支持等方面向中心城市適當傾斜，賦予中心城市政府在區(qū)域統(tǒng)籌、 社會管理、 市場監(jiān)管等方面更多的自主權(quán)。 省級交通行政管理部門重點應通過科學完善的行 業(yè)規(guī)劃、行業(yè)政策和標準規(guī)范等形式，加強對中心城市交通運輸發(fā)展的行業(yè)指導。（二）妥善處理與同級其他政府行政管理部門的關(guān)系。 中心城市交通行政管理部門應根據(jù)城市政府的職能分配， 積極做好與同級政府發(fā)展和改 革、財政、 規(guī)劃等相關(guān)部門的溝通與協(xié)調(diào)，為構(gòu)建和發(fā)展綜