高等院校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制體系的構(gòu)建

1、高等院校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制體系的構(gòu)建 一、高等院校基本建設(shè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式及成因分析 （一）高?；ㄘ?cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)形式 1.投資風(fēng)險(xiǎn) 高校基建項(xiàng)目由于受到學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政狀況、技術(shù)等因素的影響，再加上主觀決策存在失誤的可能性，導(dǎo)致基建項(xiàng)目反而拖累了高校自身的發(fā)展。高校基建作為公益性的教育事業(yè)工作之一，社會(huì)效益是其主要目標(biāo)。國家對(duì)高校的硬件條件，例如生均面積等指標(biāo)有著嚴(yán)格的要求，所以高?；ǖ氖找嬖u(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)以是否為科研教育、后勤服務(wù)提供硬件保障、是否促進(jìn)了校園環(huán)境和文化建設(shè)等為軟性標(biāo)準(zhǔn)。然而目前我國高?；?xiàng)目的投資收益指標(biāo)，側(cè)重于經(jīng)濟(jì)效益，而忽視公益效益，沒有設(shè)置量化的公益指標(biāo)，導(dǎo)致很多項(xiàng)目存在

2、重復(fù)建設(shè)等不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。 2.預(yù)算風(fēng)險(xiǎn) 目前我國高?；ㄍ顿Y項(xiàng)目在立案階段中，工程部門提供的資金預(yù)算，多為參照自身工作經(jīng)驗(yàn)而提供的估算數(shù)，而在估算書的編制工作中，高校財(cái)務(wù)部門極少參與。高校領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)這個(gè)估算數(shù)作為籌集資金額的依據(jù)，當(dāng)估算數(shù)往往低于實(shí)際資金需求量，這對(duì)日后的籌資工作帶來了難題?；?xiàng)目立項(xiàng)后，在工程概算階段，高校聘請(qǐng)的建筑設(shè)計(jì)單位為了自身利益，主觀刻意抬高設(shè)計(jì)概算，而高校對(duì)此卻沒有相應(yīng)的限制與復(fù)審，這導(dǎo)致項(xiàng)目工程編制的概算，一開始就不切合實(shí)際。還有一些高校為了使基建項(xiàng)目獲批，或處于降低稅費(fèi)考慮，概算編制盡可能地壓縮，等項(xiàng)目審批通過，就把基建項(xiàng)目攤子鋪大。另外有些高校審批部門在批復(fù)概

3、算時(shí)，做不到正確核實(shí)項(xiàng)目成本，盲目削減概算，結(jié)果在后續(xù)建設(shè)中發(fā)現(xiàn)資金滿足不了項(xiàng)目需要，概算缺口較大。施工預(yù)算專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)，一般都是由高校基建部門負(fù)責(zé)編制施工預(yù)算，在編制過程中財(cái)務(wù)部門基本沒有參與編制，內(nèi)部審計(jì)部門是否介入并沒有硬性制度的規(guī)定，而是由高校領(lǐng)導(dǎo)主觀拍板決定，使得施工預(yù)算編制缺乏制約。審批部門對(duì)施工預(yù)算的審核也不夠嚴(yán)格，最后往往導(dǎo)致實(shí)際施工決算數(shù)額要超過施工預(yù)算金額。 3.負(fù)債風(fēng)險(xiǎn) 對(duì)擴(kuò)招所帶來的擴(kuò)建校區(qū)、教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)需求，高校一般通過銀行信貸的形式獲得基建所需的資金，但對(duì)承擔(dān)債務(wù)的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)各種債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，缺乏科學(xué)的財(cái)務(wù)規(guī)劃。貸款前，大多數(shù)高校并未對(duì)未來的

4、資金流運(yùn)轉(zhuǎn)情況進(jìn)行認(rèn)真的計(jì)算，對(duì)歸還貸款的資金保障也未認(rèn)真考慮，使得貸款規(guī)模過大，超出高校承受能力，加上貸款結(jié)構(gòu)過度集中，在還貸高峰到來時(shí)，高校將面對(duì)巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，至2010年，全國共有1164所地方所屬的普通高校負(fù)債金額約為2634.98億元（2011年底省屬高校尚有130多億的貸款余額）。例如有的高校貸10個(gè)億蓋了學(xué)生公寓，公寓的收費(fèi)還不夠還貸款利息的，更別提本金了，因?yàn)橹袊鴮W(xué)生公寓收費(fèi)有標(biāo)準(zhǔn)，一年不能超過1500元。據(jù)招商銀行一位人士的透露：內(nèi)地的大學(xué)城項(xiàng)目已經(jīng)被排在“鋼材、水泥、電解鋁”之后，成為又一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)貸款項(xiàng)目。高?；〝U(kuò)張導(dǎo)致的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后果是非常嚴(yán)重的，例如東南沿

5、海有一所高校，伴隨著還貸高峰的到來，由于貸款額度太高，已沒有還貸能力，在地方政府的調(diào)解下，以“置換”的方式，轉(zhuǎn)到另外一所大學(xué)門下，改換了門庭。很多高校在基建規(guī)劃、設(shè)計(jì)時(shí)，盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致資金浪費(fèi)，向銀行舉債不計(jì)成本，對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)沒有仔細(xì)考慮，導(dǎo)致貸款規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過自身的償債能力。所以教育部從2005年起，建立直屬高校銀行貸款審批制度和相關(guān)資金監(jiān)控系統(tǒng)。 4.項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn) 很多高校在基建項(xiàng)目實(shí)施中的內(nèi)部控制執(zhí)行力度薄弱，由于內(nèi)部控制實(shí)施主體機(jī)構(gòu)為高校的審計(jì)、財(cái)務(wù)、紀(jì)檢等部門，這些部門缺乏獨(dú)立性，互相為平級(jí)機(jī)構(gòu)，所以難以形成合力，高校內(nèi)部控制的約束力不強(qiáng)。甚至存在高校領(lǐng)導(dǎo)意志凌駕于內(nèi)部控制制度之上

6、的現(xiàn)象。高校內(nèi)部信息失衡也是內(nèi)控機(jī)制失效的原因，例如資金管理信息由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，審計(jì)監(jiān)督信息由審計(jì)部門負(fù)責(zé)，基建信息由基建部門負(fù)責(zé)，彼此間很難獲取其他部門信息。尤其是對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的具體操作中，無法核實(shí)施工單位上報(bào)的信息是否真實(shí)合規(guī)。有些高校還存在內(nèi)部部門間的推諉扯皮現(xiàn)象，導(dǎo)致內(nèi)控執(zhí)行失效。有些高校為了完成政績(jī)，對(duì)基建盲目加快速度，提高成本；有的高校隨意調(diào)整基建規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容，結(jié)果完工時(shí)跟項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)的預(yù)算有較大出入；很多高校基建內(nèi)控體制不夠規(guī)范，導(dǎo)致難以詳盡審核項(xiàng)目款項(xiàng)的每一筆支出，財(cái)務(wù)部門僅就經(jīng)濟(jì)單據(jù)、會(huì)計(jì)憑證角度進(jìn)行量化審核，對(duì)具體工程造價(jià)、用料核算、工作量計(jì)算等建筑領(lǐng)域的審核就無能為力

7、，審計(jì)部門跟蹤審計(jì)模式也沒有在基建審核環(huán)節(jié)加以應(yīng)用，這導(dǎo)致施工單位與建工單位易出現(xiàn)串通形成不當(dāng)?shù)睦婀餐w，進(jìn)行吃回扣、虛報(bào)支出、甚至腐敗等不法行為，增加了高?；ǖ馁Y金管理風(fēng)險(xiǎn)。 （二）高校基建財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因 1.對(duì)基建財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不足 目前我國高校擴(kuò)招導(dǎo)致規(guī)模不斷擴(kuò)大，但由于絕大部分高校為國家辦學(xué)，所以很多高校領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為高校盈虧應(yīng)當(dāng)由國家財(cái)政負(fù)責(zé)。社會(huì)環(huán)境對(duì)高校發(fā)展也抱有支持態(tài)度，銀行對(duì)高校的信貸風(fēng)險(xiǎn)分析不夠重視，對(duì)高校信貸審核也比較寬松，這使得高校對(duì)基建財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持盲目樂觀的態(tài)度，過度舉債的行為時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致籌資風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生。 2.高校基建相關(guān)崗位的權(quán)責(zé)界定不夠明確 目前我國高?；ü芾?/p>

8、體制是由高校領(lǐng)導(dǎo)班子和部門負(fù)責(zé)人組成的建設(shè)委員會(huì)，總指揮由校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，項(xiàng)目主要執(zhí)行部門為財(cái)務(wù)處、基建處。在該體制中，參與高?；▍f(xié)同的人員和部門很多，高校內(nèi)部管理機(jī)制如果不夠健全，崗位權(quán)責(zé)如果界定不清楚，就會(huì)產(chǎn)生不協(xié)調(diào)的問題，遇到問題容易導(dǎo)致各部門相互推諉。然而高?；ㄊ切枰咝８鞑块T合作完成的，相關(guān)責(zé)任與績(jī)效考評(píng)制度，也需要高校在各層級(jí)的統(tǒng)一管理角度下制定，所以在高校各崗位權(quán)責(zé)不清楚，內(nèi)部管理不統(tǒng)一的局面下，基建項(xiàng)目必然會(huì)存在管理漏洞，造成財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 3.內(nèi)部控制機(jī)制還存在不夠完善的地方 高?；▋?nèi)部控制機(jī)制不夠完善，首先體現(xiàn)在財(cái)務(wù)、紀(jì)檢等部門對(duì)基建的監(jiān)督無法過多的介入，控制機(jī)制不完善；另一

9、方面我國高?？傮w上內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)，有的高校將內(nèi)審部門并入紀(jì)委監(jiān)察部門，有的甚至列入財(cái)務(wù)部門中，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督效果流于形式。 4.外部監(jiān)管機(jī)制不健全 高?；?xiàng)目雖然有財(cái)政資金的支持，但是政府財(cái)政部門與高校存在信息不對(duì)稱的問題，使得政府對(duì)高校無法深入了解負(fù)債狀況，監(jiān)管機(jī)制存在一定的漏洞，在加上擴(kuò)招政策對(duì)高?；〝U(kuò)張的支持，也導(dǎo)致相關(guān)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的增加。 二、高?；ㄘ?cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及評(píng)價(jià)指標(biāo)分析 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是高?；?xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控中最基本也是最首要的程序，不僅要對(duì)基建風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定性判斷，而且還要采取各式各樣的指標(biāo)進(jìn)行定量判斷；不僅要判斷顯而易見的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還要仔細(xì)分析隱蔽性強(qiáng)的、難以防控的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

10、例如施工單位私自更改施工設(shè)計(jì)方案以增加施工成本，甚至有高?；ú块T與施工單位私下串通吃回扣等腐敗行為。所以風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別階段一定要應(yīng)用切實(shí)有效的手段、科學(xué)深入的方法對(duì)基建財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行收集、分類、匯總和識(shí)別，并對(duì)對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展趨勢(shì)加以監(jiān)測(cè)。高?；ㄘ?cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)不僅要包括企業(yè)財(cái)務(wù)分析領(lǐng)域的資產(chǎn)負(fù)債率、流動(dòng)負(fù)債比率、當(dāng)期借款占當(dāng)期貨幣資金的比率；還有事業(yè)單位財(cái)務(wù)分析體系中的投資基金占事業(yè)基金的比率（數(shù)值越大風(fēng)險(xiǎn)越大）、基建負(fù)債占自有資金凈結(jié)余（數(shù)值越大風(fēng)險(xiǎn)越大）等等，還要結(jié)合高校自身狀況和經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)設(shè)置科學(xué)的基建投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)。 三、高?；ㄘ?cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的具體方案建議 （一）進(jìn)一步強(qiáng)化高校內(nèi)部預(yù)算管

11、理體系 高?；A(yù)算管理體系應(yīng)納入到高校整個(gè)預(yù)算體系中，與現(xiàn)有財(cái)務(wù)管理體制向結(jié)合，提高對(duì)基建預(yù)算管理的監(jiān)督水平。改變以往粗放式預(yù)算編制模式，將單個(gè)基建項(xiàng)目單獨(dú)作為一項(xiàng)預(yù)算進(jìn)行審核與監(jiān)管?；A(yù)算編制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加以改革，由財(cái)政部門主導(dǎo)，基建部門以技術(shù)、信息等提供輔助支持，設(shè)置獨(dú)立的基建預(yù)算審計(jì)部門對(duì)基建預(yù)算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，也可考慮外聘審計(jì)機(jī)構(gòu)來完成。 （二）對(duì)貸款規(guī)模加以控制 高校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，科學(xué)測(cè)算貸款規(guī)模，規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)要擴(kuò)展辦學(xué)融資渠道，減緩銀行貸款的償還壓力。高校應(yīng)當(dāng)將自身視為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)單位，將年度預(yù)算與中長(zhǎng)期預(yù)算相結(jié)合，引入貸款預(yù)算，將信貸融資計(jì)劃與自身中長(zhǎng)期規(guī)

12、劃相結(jié)合，在預(yù)算編制上應(yīng)綜合考慮政府財(cái)政補(bǔ)助、盈利能力、負(fù)債規(guī)模、?？顚Ｓ玫纫貋碇贫A(yù)算，并將貸款資金績(jī)效考核納入預(yù)算管理中，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，以確保貸款資金用到實(shí)處，獲得預(yù)期使用效益。高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身收入水平來制定貸款規(guī)模和信貸資金預(yù)警指標(biāo)，尤其要分析財(cái)政撥款收入與學(xué)費(fèi)收入這兩項(xiàng)收入。財(cái)政撥款收入基本用于高校工作人員的開支，結(jié)余甚少。所以高校償還貸款的主要資金來源渠道還是學(xué)費(fèi)收入，所以在分析信貸風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要分析其與學(xué)費(fèi)收入構(gòu)成要素（例如學(xué)生人數(shù)）等的對(duì)應(yīng)關(guān)系。 （三）對(duì)內(nèi)部控制機(jī)制進(jìn)一步完善 高校應(yīng)高度重視基建工作中的內(nèi)部控制建設(shè)問題，要根據(jù)自身特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，制定切實(shí)可行適度超前的內(nèi)部控制

13、監(jiān)管制度與措施，加強(qiáng)基建工作中的全程監(jiān)管，防止違規(guī)違紀(jì)問題發(fā)生。高校審計(jì)部門對(duì)高?；?xiàng)目要實(shí)施經(jīng)常性地審計(jì)，不僅要對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行審計(jì)，還要對(duì)相關(guān)手續(xù)、支出理由是否合理進(jìn)行審計(jì)，也可以根據(jù)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的跟蹤審成果進(jìn)行復(fù)核，以判斷是否出現(xiàn)舞弊行為。而且在內(nèi)控體系建設(shè)中，要引入第三方（獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)），甚至外部監(jiān)管系統(tǒng)（政府部門），建立外部控制體系參與下的獨(dú)立保證機(jī)制，外部監(jiān)管可以在內(nèi)控機(jī)制失效時(shí)起到預(yù)警和控制作用。 （四）建立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)全流程控制方案 高?；ㄘ?cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制體系中，應(yīng)當(dāng)在基建工作的各個(gè)環(huán)節(jié)明確風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和責(zé)任，界定責(zé)任部門和責(zé)任人，切實(shí)建立一套高校基建財(cái)務(wù)全流程控制方案，應(yīng)當(dāng)由基建部門、財(cái)

14、務(wù)部門、審計(jì)部門、高?；?xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組等共同參與，本文建議財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施主體設(shè)置為：在工程造價(jià)管理階段項(xiàng)目建議書編制（交由發(fā)改委部門審批通過）中，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)施主體應(yīng)為高?；?xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組、基建部門；立項(xiàng)投資估算階段項(xiàng)目立項(xiàng)中，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)施主體應(yīng)為基建部門、財(cái)務(wù)部門；可研投資估算階段，可研報(bào)告審查中，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)施主體應(yīng)為基建部門、審計(jì)部門。成立項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)中，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)施主體應(yīng)為高校基建項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組、基建部門、財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門；限額設(shè)計(jì)階段，基建部門、審計(jì)部門都應(yīng)當(dāng)參與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制，財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)在詳細(xì)設(shè)計(jì)審查中參與風(fēng)控工作。在確定合同價(jià)格階段，紀(jì)檢部門與審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)共同參與各項(xiàng)工

15、作的風(fēng)控工作，其中計(jì)劃審查工作中，合同價(jià)格應(yīng)由審計(jì)部門審核后交由政府動(dòng)態(tài)監(jiān)督，由高?；?xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組、審計(jì)部門參與計(jì)劃批準(zhǔn)工作。在投資控制階段，限額采購、限額施工、工程結(jié)算工作都應(yīng)由基建部門、財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門共同參與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制；竣工結(jié)算階段，基建部門、財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門應(yīng)共同參與四方驗(yàn)收，在批準(zhǔn)決算工作中，由高?；?xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組和審計(jì)部門負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)防控工作。在總決算階段，高?；?xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組、基建部門、財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門應(yīng)共同參與竣工驗(yàn)收工作的風(fēng)險(xiǎn)防控；項(xiàng)目完工后評(píng)估則應(yīng)由高?；?xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組、審計(jì)部門負(fù)責(zé)。在基建項(xiàng)目實(shí)施過程中每個(gè)環(huán)節(jié)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)依據(jù)其職責(zé)要求，構(gòu)建詳細(xì)完整

16、的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范文檔。按照財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性劃分為若干等級(jí)，并將等級(jí)指數(shù)化，以便于量化分析，綜合匯總后進(jìn)行是否一般風(fēng)險(xiǎn)或重要風(fēng)險(xiǎn)類的評(píng)估。值得注意的是，施工單位采購的建設(shè)材料進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)前，高校應(yīng)當(dāng)建立材料數(shù)據(jù)庫，并在系統(tǒng)中模擬出庫及領(lǐng)料制度的運(yùn)行，所有計(jì)入高校基建項(xiàng)目成本的材料，先盤點(diǎn)登記入材料數(shù)據(jù)庫中，出庫時(shí)虛擬登記領(lǐng)用數(shù)目金額。在建設(shè)材料實(shí)際被使用時(shí)，高校工作人員應(yīng)現(xiàn)場(chǎng)盤點(diǎn)進(jìn)場(chǎng)材料，并和數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)相核對(duì)，這樣可以使高校在事前掌握項(xiàng)目建設(shè)成本和季度，解決施工單位與高校自身間的信息不對(duì)稱問題。另外從確定合同價(jià)到竣工結(jié)算這些項(xiàng)目環(huán)節(jié)中，高校應(yīng)當(dāng)與政府監(jiān)管部門建立網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)鏈接，這可以保證政府監(jiān)管部門對(duì)基建項(xiàng)目實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)管，也能一定程度上解決