我國扶貧資金投向及效果分析

1、我國扶貧資金投向及效果分析汪三貴 李文 李蕓按照中國官方的貧困標(biāo)準(zhǔn)，我國農(nóng)村貧困人口已經(jīng)減少到3000萬以下，但按一天一美元的國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)來衡量，農(nóng)村貧困人口仍然還有8600多萬。因此，中央政府將繼續(xù)加大扶貧資金的投入，以便進一步改善 貧困地區(qū)的狀況和使更多的貧困人口脫貧。但隨著近年來扶貧資金的不斷 增加，貧困人口減少速度卻不斷下降，扶貧效率不高已成為社會普遍關(guān)注 的問題。因此，要使我國的農(nóng)村扶貧工作取得進一步的進展，我們不僅需 要關(guān)注資金的總量，更要關(guān)注扶貧資金的投向和扶貧效果，以及貧困地區(qū) 和貧困人口對扶貧資金投向的實際需要。并據(jù)此適當(dāng)調(diào)整扶貧資金在部門間的投向，以獲得更好的扶貧效果。、

2、扶貧資金的部門投向根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村貧困監(jiān)測資料，1998-2001年間貧困縣每年人均獲得扶貧資金138.58元（表1）,其中投入農(nóng)業(yè)的扶貧資金占比例最大為46.27%,其次是基礎(chǔ)設(shè)施19.81%,后面依次是工業(yè)13.53%、交通運輸6.09%、文教衛(wèi)生3.35%、商業(yè)服務(wù)業(yè)1.37%技術(shù)培訓(xùn)0.88%。表1人均扶貧資金投向構(gòu)成年貧困 縣個 數(shù)人均扶 貧投資 （元）其中農(nóng) 業(yè)（為基礎(chǔ)設(shè) 施（%工業(yè)（%交通運 輸（為商業(yè) 服務(wù) 業(yè)（為文教衛(wèi) 生（為培訓(xùn)（為其他 （%1998519124.7445.2220.0313.616.452.163.910.797.841999519151.0048.83

3、18.9113.635.881.123.150.738.012000519146.0448.0319.7510.816.001.043.011.009.572001519132.5342.9520.5716.086.041.163.360.998.86平均519138.5846.2719.8113.536.091.373.350.888.70注：以1997年為不變價進一步的分析還發(fā)現(xiàn)， 在農(nóng)業(yè)扶貧投資中， 種植業(yè)投入占比例最大 46.23%，其次是畜牧業(yè)34.20%、林業(yè)10.35%和漁業(yè)9.22%。在基礎(chǔ)設(shè)施中，基本農(nóng)田建設(shè)投資占55.72%，人畜飲水24.09%，道路修建 23.82%從

4、4 年的變動來看，基本農(nóng)田建設(shè)投資所占比例逐漸減少，人畜飲水和道路修建都呈現(xiàn)出波動式增加。、扶貧投資的效果1、扶貧投資產(chǎn)出成果根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村貧困監(jiān)測資料， 1998-2001 年間，貧困縣每萬元扶貧資金扶持貧困人口 1.34 人， 項目吸收貧困戶勞動力 0.7 人，向其它地區(qū)輸出勞動力 6.65 人， 其中向外省輸出勞動力 3.65 人， 新增基本農(nóng)田 0.27 畝， 新增公路里程0.005 公里， 新增經(jīng)濟林面積0.27畝，解決飲水困難人數(shù)3.05 人（表 2）。從 4 年變化來看，貧困縣每萬元扶貧資金扶持貧困人口 1999 年比 1998年有較多下降，由 1.64 人減少到 1.18

5、人。這可能是1999年中央扶貧專項貸款大幅度增加，當(dāng)年并沒有馬上顯現(xiàn)出效果所致，也可能與投資結(jié)構(gòu)的變化有關(guān)， 因為越來越多的扶貧專項貸款投向基礎(chǔ)設(shè)施和龍頭企業(yè)。 2000-2001 年間，扶持的貧困人口數(shù)量逐年有所增加，分別 1.22 人和 1.36 人。但總的來看， 1999年以后扶貧資金對貧困人口的扶持人口顯然低于 1998 年。每萬元扶貧資金新增產(chǎn)出表表2每力兀 扶貧投 資當(dāng)年 扶持貧 困人口每力兀 扶貧投 資當(dāng)年 項目吸 收貧困 戶勞動 力每力兀 扶貧投 資向其 他地區(qū) 輸出勞 動力人 數(shù)其中向外省輸每力元 出勞動新增基 力人數(shù)本農(nóng)田每力兀 新增公 路里程每力兀 新增經(jīng) 濟林面 積當(dāng)年

6、每 萬元中 解決飲 水困難 人數(shù)（人）（人）（人）（人）（山）（公里）（山）（人）19981.640.716.163.390.320.0050.284.0719991.180.685.933.060.310.0090.302.5020001.220.747.194.110.260.0040.262.5520011.360.697.384.100.170.0030.223.05平均每 年1.340.706.653.650.270.0050.273.02注：“人均”的分母為縣鄉(xiāng)村總?cè)丝谪毨Эh為519個2、扶貧投資的效果我們利用貧困縣1998-2001年間的縣級扶貧投資資料和 olsu歸模型進一步分

7、析扶貧投資對收入增長和減貧的影響?；貧w結(jié)果表明，在控制初始條件（1998年期初的人均收入、人均糧食產(chǎn)量和工業(yè)比重）以及地理、民族和政治地位的影響并加入省虛變量后發(fā)現(xiàn)，對農(nóng)戶的直接生產(chǎn)和創(chuàng)收性扶貧投資在短期內(nèi)對農(nóng)戶收入的增加有明顯的作用，人均農(nóng)業(yè)投資增加1元，人均純收入可以增加0.17元，回報率為17%而人均1元的商業(yè)、餐飲業(yè)和服務(wù)業(yè)投資可以增加 0.76元的人均純收入，回報率高達(dá)76%這也是以非農(nóng)創(chuàng)收活動為主要投資對象的小額信貸項目為什么能夠在較高的利率條件下獲得成功的原因。基礎(chǔ)設(shè)施投資在短期內(nèi)對收入增長沒有顯著的影響或者是負(fù)的影響（人畜飲水投資），這一方面可能是因為基礎(chǔ)設(shè)施投資的效果在短期內(nèi)

8、難以表現(xiàn)出來，具有滯后性；另一方面也可能因為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要農(nóng)戶無償投入勞動力，從而影響短期的創(chuàng)收活動。止匕外，所有扶貧投資在短期內(nèi)對貧困人口的減少在統(tǒng)計上都沒有顯著的影響，這在定程度上表明扶貧投資所帶來的收入增長的好處可能并沒有平等地為貧困人口分享支。三、貧困農(nóng)戶對扶貧資金投向的實際需求農(nóng)戶需求分析數(shù)據(jù)來自于我們在河北省平山縣、 甘肅省會寧縣和 云南省巍山縣的農(nóng)戶抽樣調(diào)查。我們在每個縣選擇4個比較貧困的鄉(xiāng) 鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選3個自然條件和資源條件盡可能不同的扶貧工作重點 村回，每個村選2個不同的自然村（村民小組），每個自然村選 10 戶農(nóng)戶。要求這10戶農(nóng)戶一是經(jīng)濟條件好、中、差相搭配，二是經(jīng)

9、濟活動和收入來源盡可能不同。三個縣總共抽取720個樣本農(nóng)戶。我們采用快速評估法對農(nóng)戶的需求進行排序。我們總共提供了15類投資項目供農(nóng)戶選擇，假定15個項目重要性的總分為100分， 如果將100分平均分給15個項目，則每個項目為6.67分。按照這種 方法，得分高的項目表示重要程度高， 反之亦然。圖1為719戶被訪 問者對15個扶貧項目的排序結(jié)果。農(nóng)戶認(rèn)為對他們最為重要的前 5 個扶貧項目依次是修建道路和橋梁（13.5分）、減少子女上學(xué)費用（12.93分）、開展農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)（11.57分）、解決人畜飲水問題（9.15分）、減輕看病費用（9.12分）?？梢?，盡管國家在貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中已經(jīng)投入了

10、大量資金，但仍然不能滿足農(nóng)民的需求。而減少子女上學(xué)費用、減輕看病費用、開展農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等人力資本開發(fā)方面的投資已經(jīng)成為農(nóng)戶關(guān)注的主要問題。我們對被訪問者的性別、受教育程度、家庭收入來源及其經(jīng) 濟條件等不同類型進行分類統(tǒng)計。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，性別、受教育程度、收 入來源和家庭經(jīng)濟條件的不同并沒有使他們的排序產(chǎn)生什么明顯的 差異，但不同地區(qū)的農(nóng)戶在需求排序上略有不同。 如河北平山縣的農(nóng) 戶前5位的需求分別是：修建道路、減少子女上學(xué)費用、減輕看病費 用、解決農(nóng)業(yè)灌溉和開展農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)； 甘肅會寧縣的農(nóng)戶前5位的 需求分別是：減少子女上學(xué)費用、修建道路、擴大退耕還林規(guī)模、開 展農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和減輕看病費用；云南

11、魏山縣的農(nóng)戶前5位的需求分 別是：開展農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、解決人畜飲水、減少子女上學(xué)費用、解決農(nóng)業(yè)灌溉和修建道路。這說明被訪問者的排序基本上是以當(dāng)?shù)刈匀毁Y源條件為依據(jù)的，并且都對人力資源方面的投資比較重視。圖1農(nóng)戶需求排序圖d少 減模 資枇規(guī) 旃投 / 他加 阱超 增.加 增外出打消夕卜 、小通 j解決，話 建 解由溫 看電解決爐 巧訓(xùn) 亦 期 心費 小 愛 ef 技木人畜看后 解記減輕企注：圖中橫線代表平均水平四、政策建議根據(jù)上述的分析結(jié)果，我們認(rèn)為今后一段時期應(yīng)該對扶貧資金的 重點投向和資金的管理進行一些必要的調(diào)整：一是繼續(xù)加強道路、人畜飲水和灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并將重 點放在提高基礎(chǔ)設(shè)施的等

12、級和質(zhì)量上，同時要通過明晰產(chǎn)權(quán)和其他合 理的制度安排來加強各類基礎(chǔ)設(shè)施的維護，徹底改變因只建不養(yǎng)而導(dǎo) 致的基礎(chǔ)設(shè)施投資效率不高的問題。為了改變基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在短期內(nèi) 難以給農(nóng)戶帶來收益的問題，實施真正意義上的以工代賑是必要的， 即減少貧困農(nóng)戶義務(wù)工的數(shù)量，對參加基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的貧困農(nóng)戶 給予工資補貼。工資標(biāo)準(zhǔn)可以低于當(dāng)?shù)氐氖袌龉べY率， 以保證更多的貧困農(nóng)戶從項目中受益二是大幅度增加社會服務(wù)領(lǐng)域的扶貧投資，重點解決貧困地區(qū)的 農(nóng)民及其子女看病和上學(xué)費用高的問題， 避免貧困農(nóng)民因病致貧和因 子女得不到受教育的機會而長期貧困。要改變以往在教育和醫(yī)療衛(wèi)生 方面的投資只注重硬件建設(shè)的做法，將重點放在如何

13、降低教育和醫(yī)療 的成本和獲得服務(wù)的方便程度方面，使貧困農(nóng)戶有能力和方便地享受 教育和醫(yī)療服務(wù)，減輕農(nóng)戶在教育和醫(yī)療方面的沉重負(fù)擔(dān)。 同時也可 以考慮對貧困農(nóng)戶直接進行教育和醫(yī)療補貼。三是加強農(nóng)民的技術(shù)和技能培訓(xùn)以及實用技術(shù)的推廣， 提高農(nóng)業(yè) 和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。技術(shù)和技能培訓(xùn)應(yīng)該與實用技術(shù)推廣和勞務(wù)輸 出結(jié)合起來，以便使各類培訓(xùn)發(fā)揮更大的效果并易于為農(nóng)戶所接受。培訓(xùn)中最應(yīng)該注意的問題是走形式和以培訓(xùn)為名套取資金。因此應(yīng)該加強配套制度建設(shè)，保證資金的使用效果。四是改善扶貧資金的管理，讓地方政府能夠根據(jù)農(nóng)戶的需求選擇 項目。由于不同的貧困地區(qū)在自然資源、生態(tài)環(huán)境和文化方面存在很 大的差異，為了使扶貧投資更適合當(dāng)?shù)氐男枨螅?應(yīng)該給地方政府在具 體項目的選擇上有更大的自主權(quán)和靈活性， 上級政府扶貧部門的主要 責(zé)任是加強資金和項目的監(jiān)管。同時要求地方政府通過參與式的方式 鼓勵貧困農(nóng)戶積極參與到項目的選擇、實施、監(jiān)督和評估過程中去。1在國家統(tǒng)計局的貧困監(jiān)測調(diào)查中，每個貧困縣的農(nóng)戶的樣本數(shù)量只有60-100戶,不太可能準(zhǔn)確地估計每個縣的貧困