新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度探析

1、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度探析摘 要：在進入工業(yè)社會以后，農(nóng)村老齡人口日益增多，農(nóng)民群體出現(xiàn)不斷分化，家庭日益小型化等問題，這使得農(nóng)村的社會風險急劇擴大，迫切需要農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度來化解農(nóng)民在邁入老年后將遇到的各種風險。近幾年來學術(shù)界對農(nóng)村養(yǎng)老保險開展了很多研究，對建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的必要性和可行性初步取得了共識，總結(jié)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的缺陷，并根據(jù)農(nóng)民群體的不同特點提出了有針對性的方案和設想，在制度模式、籌資責任、管理體制等方面都進行了深入討論。但關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的創(chuàng)新性研究成果并不多，大多仍是局部零散的，并以對策性、應急性和定性研究為主，尚缺乏系統(tǒng)性和深層次的研究。關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會養(yǎng)

2、老保險 背景 制度變遷 不足 完善建議 述評一、建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的背景我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國人口的70%以上，農(nóng)民的養(yǎng)老問題是我國現(xiàn)代化進程中不可避免的問題。長期以來，農(nóng)民養(yǎng)老保障的主體一直是以家庭保障為基礎的農(nóng)民自我保障和土地保障，農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障制度卻依然缺失。現(xiàn)階段，農(nóng)村人口比重大、老齡化趨勢明顯。特別是隨著近年來養(yǎng)兒防老、土地養(yǎng)老功能的弱化，不少老人的生存環(huán)境令人堪憂，農(nóng)村養(yǎng)老問題是中國目前迫切需要解決的一個戰(zhàn)略難題。為了完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設，國務院在總結(jié)以往農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的基礎上，頒發(fā)了指導性的意見國務院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見。計

3、劃2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴大試點，在2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全面覆蓋。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度與原農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的最大區(qū)別是明確了政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險資金的投入責任，是按照“個人繳費、集體補助、政府補貼”相結(jié)合的要求建立起來的。其模式是個人、集體、政府三方面承擔籌資責任。大多數(shù)試點籌資模式采用“個人賬戶+基礎養(yǎng)老金”模式，但個人賬戶和基礎養(yǎng)老金構(gòu)成有所不同，或者說兩個賬戶繳費主體有所差別。有的試點個人賬戶基金僅由個人繳納，有的由個人、集體補助構(gòu)成，有的由個人、政府補貼構(gòu)成，有的由個人、集體補助、政府補貼構(gòu)成。基礎養(yǎng)老金部分有的由政府補貼（市、

4、縣、區(qū)、鎮(zhèn)）構(gòu)成，有的由集體和政府補貼構(gòu)成。開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，是讓農(nóng)民在自己有勞動能力的最佳年齡段，把自己取得的一部分收入留到將來使用，這是農(nóng)村社會保障工作中的一項重要改革措施，是整個國家的社會保障機制對于完善我國社會保障體系，解決三農(nóng)問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，實現(xiàn)和諧社會目標具有重要意義。二、對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的研究（一）建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的探索過程。中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的起步落后于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，并且隨著經(jīng)濟發(fā)展和政治制度的變化而不斷變遷。建國以來，中國農(nóng)村養(yǎng)老保險主要經(jīng)歷三個階段，即以農(nóng)民家庭保障為主體的傳統(tǒng)性養(yǎng)老保障制度階段；以集體保障為主體的社會養(yǎng)老保障制度階段；以個

5、人繳納為主、集體補助為輔，國家予以政策支持的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度階段。研究中國養(yǎng)老保險制度的歷史變遷是研究農(nóng)村養(yǎng)老保險問題的學術(shù)起點，對探索農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新有基礎性的意義。從1986年民政部在一部分地區(qū)開始鄉(xiāng)村的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設的試點1998年農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作由民政部門移交給勞動與社會保障部。由于參保人數(shù)下降、基金運行困難等問題，1999年國家有關(guān)部門提出，目前我國尚不具備普遍開展農(nóng)保工作的條件，對已經(jīng)開展的農(nóng)保業(yè)務，要區(qū)別情況和妥善處理。2002年以后，有條件的地區(qū)開始逐步探索建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。（二）我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題。駱德春指出，原有農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是

6、一種儲蓄型養(yǎng)老保險模式，缺乏保障和激勵機制。這種模式實行個人的自我平衡，養(yǎng)老金既不能實現(xiàn)代際調(diào)劑，也不能實現(xiàn)同代人之間不同收入者之間的調(diào)劑，缺乏社會保險的共濟互助性。王章華認為，主要表現(xiàn)有缺乏公共財政的補助機制，國家責任過輕，導致農(nóng)村社會養(yǎng)老保險退化為商業(yè)保險，持這種觀點的還有韓俊江和韓燁。問題還有參保主要由個人繳費，而農(nóng)民收入較低且不穩(wěn)定，個人繳費難以持續(xù)，除少數(shù)發(fā)達地區(qū)外大部分地區(qū)集體補助基本得不到落實，農(nóng)民參保積極性受影響。管理體制未理順，表現(xiàn)在部分省級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機構(gòu)劃轉(zhuǎn)后被撤并，相當多的地縣級單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)還未劃轉(zhuǎn)，造成不少地方管理工作斷檔和監(jiān)督失控。大多數(shù)學者達成共識的問題是，基金

7、保值增值困難，導致農(nóng)村社會養(yǎng)老的參保率下降?；鹜顿Y管理和監(jiān)督政策不完善?；鹪鲋登绬我?，基金保值增值難，存在較大的貶值風險還有覆蓋面過小和保障水平過低，缺乏社會保險應有的社會性，并且也滿足不了農(nóng)村老年人的基本生活。章覓指出問題還有資金來源渠道不廣，保值、增值困難。以及農(nóng)村養(yǎng)老保險由于沒有法律依據(jù)，很難形成制度化、規(guī)范化。（三）關(guān)于更好的建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的政策建議。韓俊江和韓燁指出，要強化政府的主導意識，厘定各級政府的財政職責。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度要與其他養(yǎng)老保障措施相配套，與家庭養(yǎng)老、土地保障和其他保障措施組成一個有機整體，共同達到保障老年生活的目的。拓寬農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金保值增

8、值的渠道。要建立相應的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)督機構(gòu)和限制性投資政策，確保新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度健康持續(xù)發(fā)展。大多數(shù)學者達成共識的是政府要承擔責任，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障要統(tǒng)籌發(fā)展。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度絕對不能孤立地進行，一是要與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，將城鄉(xiāng)作為一種戰(zhàn)略、一種格局和一個機制來發(fā)展，統(tǒng)籌不是“統(tǒng)齊劃一”，二是整體的保障體系，不同的保障水平，制度之間要可銜接，留有通道。此外還要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，提高農(nóng)民參與社會保障的經(jīng)濟能力。建立規(guī)范的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金來源、管理及保值增值制度。三、對現(xiàn)有文獻的評價（一）現(xiàn)有研究文獻的不足。1、從研究內(nèi)容方面看，對該制度的產(chǎn)生、發(fā)展和現(xiàn)狀的描述性的內(nèi)容居多

9、，缺乏對現(xiàn)象背后實質(zhì)內(nèi)容的分析。一是雖然根據(jù)各個人群的不同特點提出了單獨的解決方案，但仍然是“碎片化”的制度方案，缺乏從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和制度統(tǒng)一的角度提出解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的整體設計。二是主要著眼于采用養(yǎng)老保險的方式解決農(nóng)民養(yǎng)老，忽視了福利型養(yǎng)老保障和救助性養(yǎng)老保障的應有作用。三是對繳費型養(yǎng)老保險的缺陷缺乏足夠認識，尤其是對個人賬戶實賬積累的風險和保值增值等問題缺乏足夠認識。四是對財政投入的可行性、養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次和管理體制等問題的研究還不夠深入。2、從研究的拓展來看，現(xiàn)有研究的大部分著眼點還非?；\統(tǒng)，分化和展開十分不夠，沒有突出農(nóng)村養(yǎng)老保險作為一項特殊的制度安排本身的意義。（二）為了改進研究質(zhì)量

10、，需要做出的努力：1、建立系統(tǒng)的、科學的關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度研究的理論體系。后來的研究學者可以在現(xiàn)有文獻的基礎上有更多創(chuàng)新。加強農(nóng)村養(yǎng)老保險理論的建設也有待于整個社會保障理論研究工作的加強?，F(xiàn)今社會保障理論與政策的研究迄今仍然滯后于中國社會保障制度改革的需要。其中，關(guān)于農(nóng)村社會保障體系的建設尤其是養(yǎng)老保障制度的研究更是其中最薄弱的環(huán)節(jié)。2、建立理性的、定量的研究，增強研究文獻的說服力。比如建立實地的調(diào)查研究。也可以加強跨學科的研究，研究視角可以擴大到經(jīng)濟學、政治學等多個角度。3、研究工作要進一步細化，突出重點，爭取有制度上的創(chuàng)新。研究內(nèi)容大多集中在制度建立的原則和具體措施方面，并且觀點類似，少

11、有創(chuàng)新?？偟目矗陙韺W術(shù)界對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險開展了很多研究，已經(jīng)就建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的必要性和可行性初步取得了共識，并且根據(jù)農(nóng)民群體的不同特點提出了有針對性的方案和設想，在制度模式、籌資責任、管理體制等方面進行了深入討論。這些不足和問題正是本次調(diào)查項要探索和重點關(guān)注的問題。參考文獻：1王章華：關(guān)于新型農(nóng)村養(yǎng)老保險模式的思考j，南昌大學學報（人文社會科學版），2009年第40卷第2期，2009年3月。2鄧大松、劉昌平：新農(nóng)村社會保障體系研究m，人民出版社，2007年版，第108頁。3韓俊華，韓燁：建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的思考j，東北師大學報（哲學社會科學版），2009年第3期。4黃慶杰

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