我國工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度的體制性缺失與對策性思考

1、我國工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度的體制性缺失與對策性思考質(zhì)量管理ualitymanagement我國工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度的體制性缺失與對策性思考周東泉呂艷輝(黑龍江省lt程質(zhì)量監(jiān)督總站)(黑龍江大學(xué)法學(xué)院)【摘要】我周目前的下程質(zhì)量監(jiān)督管理體制是在計劃經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)上建立起來的,在市場經(jīng)濟條件下,已不能適應(yīng)市場變化的需要.本文從分析我國t程質(zhì)量監(jiān)督管理制度的體制性缺失入手,借鑒國外先進的經(jīng)驗,結(jié)合我國的實際情況,對改革完善丁程質(zhì)量監(jiān)督管理體制提出了一些針對性對策.【關(guān)鍵詞】丁程質(zhì)量監(jiān)督體制缺失垂直管理systemimperfectionandcountermeasuresofchinasmanagem

2、entsystemengineeringqualitysupervisionzhoudong-quanluyan-hui(heiloniangprovincialgeneralstationforcorltrnetionquantityseni)(lawsctuolofheilonianguniversity)abstractthemanagementsystemofengineeringquantitysupervisioninchinawasestablishedontheplannedeconomysystemandcannotmeetthedemandofthechangingmark

3、etundertheconditionsofmarketeconomy.thereforeitisnecessarytoestablishanewmanagementsystem.theimperfectionofthemanagementsysteminourcountryengineeringquantitysupervisionisanalyzedinthepaperandcountermeasuresareforwardedbaseonadvancedmanagementexperienceofconstructionengineeringquantitysupervisionabro

4、adandactua1circumstanceinchina.keywordsengineeringquantitysupervision;system;imperfection;perpendicularmanagement我國現(xiàn)行的工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度始于1983年原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部和國家技術(shù)監(jiān)督局聯(lián)合頒布的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督條例和1984年國務(wù)院國發(fā)1984】123號文件的授權(quán).20年來,圍繞建設(shè)工程質(zhì)量管理,我國已相繼制定并頒布了一系列法律,法規(guī)和規(guī)章,并增補,修訂了大量的技術(shù)標準.隨著建筑市場的不斷發(fā)展,相關(guān)配套法規(guī)也在逐步完善和健全,特別是2000年建設(shè)工程質(zhì)量管理條例全面實施,使

5、建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理機構(gòu)的職能發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變,對規(guī)范市場行為,減少質(zhì)量事故的發(fā)生,促進企業(yè)加強質(zhì)量管理,提高我國工程質(zhì)量水平起了重要作用.但從總的方面看,我國目前的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作在管理體制上還工程質(zhì)量2005.n0.4存在許多弊端,亟待解決.1我國目前工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度的體制性缺失我國目前建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理體制是在計劃經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)上逐步建立和完善的,對我國建設(shè)工程質(zhì)量的穩(wěn)定和提高發(fā)揮了積極的作用.但在市場經(jīng)濟條件下,目前的質(zhì)量監(jiān)督工作已不能適應(yīng)市場變化的需要,在整體水平上還不盡如人意,其管理體制還需要破舊立新.筆者認為,當前建設(shè)工程質(zhì)量管理在體制上主要存在以下問題.(1)工程質(zhì)量

6、監(jiān)督機構(gòu)權(quán)責不明,定位不明確.工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)自從1984年成立以來,基本定位為:工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)是接受政府的委(總2o3)l1質(zhì)量管理托,依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標準,對工程實施過程中各參建責任主體的質(zhì)量行為以及工程實體質(zhì)量進行監(jiān)管的一支專業(yè)技術(shù)隊伍.這種定位不規(guī)范,不科學(xué),性質(zhì)不明確,一定程度上影響了監(jiān)督機構(gòu)的工程質(zhì)量管理工作和自身的建設(shè).實踐中,質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)代表政府進行工程質(zhì)量監(jiān)督,但它是事業(yè)單位,工作經(jīng)費實行自收自支.在權(quán)力上,質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)只是接受政府行政委托,在委托范圍內(nèi)對有關(guān)工程實物的質(zhì)量及其各方責任主體行為實施監(jiān)督,作為事業(yè)單位,受權(quán)限的限制,并不能完全行使政府對工程質(zhì)量管理的所有

7、職能,導(dǎo)致權(quán)限過小,責任過大,權(quán)責不一致問題突出,影響監(jiān)督機構(gòu)形象和質(zhì)量監(jiān)督工作的權(quán)威性,公正性.(2)監(jiān)督管理體系不科學(xué).一方面由于工程建設(shè)體制仍存在著政企不分,政出多門的狀況,由此形成的局部封閉管理導(dǎo)致許多工程的業(yè)主,勘察,設(shè)計,施工,監(jiān)理單位和質(zhì)量監(jiān)督站來自同一系統(tǒng),隸屬于共同的主管部門,這種管理格局基本上是一種內(nèi)部的監(jiān)督體系,很難實行嚴格的,公正的監(jiān)督;另外,統(tǒng)一的監(jiān)督機構(gòu)管理體系沒有形成,各級政府建設(shè)主管部門設(shè)立的工程質(zhì)量監(jiān)督站由于其編制,專業(yè)技術(shù)人員配備,技術(shù)裝備等均由當?shù)毓芾?人員配備不盡合理,各地發(fā)展不均衡,導(dǎo)致對其有效監(jiān)控明顯不足.沒有自上而下對其統(tǒng)一的管理機構(gòu),不利于形成有

8、效的制約機制.另一方面質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)實行多部門多專業(yè)管理,政出多門,相互間職能劃分不清,看上去層層把關(guān),實際效果卻大打折扣,職責不清不僅造成了部門之間的扯皮掣肘,而且也給統(tǒng)一立法和監(jiān)督執(zhí)法造成了困難,還加重地方及企業(yè)負擔.(3)監(jiān)督管理執(zhí)法程序不規(guī)范.雖然我國在建筑方面出臺了建筑法,建設(shè)工程質(zhì)量管理條例等法律法規(guī),但有關(guān)工程質(zhì)量監(jiān)督的程序性規(guī)定還很缺乏,可操作性不強,自我廉政,勤政約束機構(gòu)不健全,導(dǎo)致監(jiān)督過程中行為隨意,透明度差,地方保護普遍存在,監(jiān)督者缺乏外在監(jiān)督,被監(jiān)督者的知情權(quán),參與權(quán)不受重視,既影響監(jiān)督工作的準確性,公正性,權(quán)威性,也容易發(fā)生徇私舞弊,濫用職權(quán),收受賄賂等違法犯罪現(xiàn)象.(

9、4)人員素質(zhì)參差不齊,監(jiān)督技術(shù)落后.質(zhì)量監(jiān)督是一項技術(shù)性,政策性都很強的工作,一些監(jiān)督機構(gòu)的現(xiàn)有素質(zhì),尚不能保證工程質(zhì)量的有效監(jiān)督.首先表現(xiàn)在人員素質(zhì)上,長期以來,由于編制和管理方式等原因,各級工程質(zhì)量監(jiān)督管理部門中高質(zhì)量,高水平的專業(yè)技術(shù)人員匱乏,素質(zhì)參差不齊,離既要對法律法規(guī)非常熟悉,又要對強制性技術(shù)標準非常熟悉的要求很遠,縣級監(jiān)督機構(gòu)這方面問題尤為突出;其次表現(xiàn)在設(shè)備上,技術(shù)裝備落后,缺乏現(xiàn)代化的檢測手段,監(jiān)督方法遠遠落后于科技發(fā)展水平,影響工程質(zhì)量的監(jiān)督力度和深度,難以適應(yīng)當前建設(shè)工程發(fā)展的需要,這直接削弱了政府監(jiān)督的有效性和權(quán)威性,亟待改進和完善.(5)政府投資的工程質(zhì)量管理不規(guī)范,

10、工程質(zhì)量責任的缺位與錯位十分突出,約束不力,有法不依,逃避監(jiān)督的現(xiàn)象較突出.由于投資體制,部門利益,監(jiān)督機制及多數(shù)責任主體的地位不符合項目法人責任制要求等的影響,在建設(shè)過程的各個階段,各部門的權(quán)利,義務(wù)和責任糾纏不清,一旦出現(xiàn)質(zhì)量問題,相互推諉,行政資源浪費嚴重,責任難以落實,工程質(zhì)量難以保證.2對我國工程質(zhì)量監(jiān)督管理體制的對策性思考針對上述弊端,筆者認為應(yīng)當在借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國的實際情況,探索建立符合市場經(jīng)濟發(fā)展和建筑市場需求的監(jiān)督管理體制和機制,構(gòu)筑與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的工程質(zhì)量監(jiān)督保證機制,進一步整合政府部門有限的監(jiān)管資源,建立統(tǒng)一的執(zhí)法體系,調(diào)整現(xiàn)行政府職能,減少職能交

11、叉,加強不同職能部門業(yè)務(wù)的銜接,制定出一套符合我國國情的工程質(zhì)量監(jiān)督管理體制.(1)改革監(jiān)督體系,明確監(jiān)督機構(gòu)權(quán)責.建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作既然是政府行為,就必須明確它的地位,賦予它必要的權(quán)力,真正成為政府行使對工程質(zhì)量監(jiān)督的部門.實行由一個主管部門歸口統(tǒng)一管理,明確職責,避免職能交叉和相互扯皮,就此次建筑法的修改一并將建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理體制實施改革,建立覆蓋工程項目全過程,覆蓋12(總204)工程質(zhì)量2005.no.4參與建設(shè)活動各方主體的工程項目監(jiān)督執(zhí)法體系,促進工程質(zhì)量監(jiān)督的獨立性和有效性,進一步加大工程質(zhì)量監(jiān)督力度,從而做到管理職能分工明確,責權(quán)劃分科學(xué)合理.?以原省建設(shè)行政主管部門下屬

12、的工程質(zhì)量監(jiān)督和安全總站為基礎(chǔ),組建建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理局,在全國省以下工程質(zhì)量監(jiān)督系統(tǒng)實行垂直管理,由省政府直接管理,納入公務(wù)員系列,建設(shè)部對其實行行業(yè)管理;各地市監(jiān)督站根據(jù)專業(yè)劃分按照有關(guān)要求可設(shè)立12家綜合的監(jiān)督站,并定性為具有獨立法人的自收自支的事業(yè)單位,同時加強縣級監(jiān)督站的管理,對一些達不到有關(guān)資質(zhì)和資格條件的縣級監(jiān)督站,其業(yè)務(wù)暫時由地市監(jiān)督站依據(jù)每年的建設(shè)工程量選派監(jiān)督人員,設(shè)置監(jiān)督代辦處辦理監(jiān)督業(yè)務(wù);將施工許可與監(jiān)督報監(jiān)合二為一,并將施工許可納入工程質(zhì)量監(jiān)督管理范疇.將建設(shè)工程質(zhì)量管理職能劃分為兩個職責段,原省建設(shè)行政主管部門主要負責從事建設(shè)活動的各類企業(yè)和人員的資質(zhì)和資格管

13、理,即施工許可前的準人管理,主要應(yīng)強化各方責任主體的質(zhì)量保證能力(企業(yè)業(yè)績,項目經(jīng)理和職業(yè)注冊技術(shù)人員及其實踐經(jīng)驗的指標要求等)作為市場準入的必備條件.建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理局主要負責從施工許可開始到工程生命周期結(jié)束的責任主體質(zhì)量行為和實體質(zhì)量管理以及責任主體市場清出.(2)確保工程質(zhì)量的全過程受控.影響建設(shè)工程質(zhì)量的因素很多,既有設(shè)計,施工方面的原因,也有材料,管理方面的原因.目前由于設(shè)計質(zhì)量問題造成工程質(zhì)量事故的占有很大的比例,所以除對施工階段實行質(zhì)量監(jiān)督外,還要向設(shè)計階段擴展.對設(shè)計階段實施監(jiān)督,應(yīng)該著重把好設(shè)計文件審查關(guān),對建設(shè)工程實行從勘察,設(shè)計到施工,竣工全過程監(jiān)督,真正做到從設(shè)

14、計到工程竣工的全過程質(zhì)量監(jiān)控.為此建議增加施工圖審查機構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容,即還應(yīng)有對審查的項目到現(xiàn)場復(fù)核的職責,對審查意見在施工現(xiàn)場落實情況進行檢查,避免其只關(guān)注問題的提出,而不關(guān)注問題的解決,對答復(fù)意見審查不認真,對答復(fù)的合理性審查不嚴,從而徹底達到消除質(zhì)量和安全隱患的審查目的.(3)規(guī)范監(jiān)督管理程序.監(jiān)督程序要規(guī)范化,保證質(zhì)量監(jiān)督工作的權(quán)威性,減少人為因素影響,避免不正之風的滋生.具體包括:監(jiān)督機構(gòu)及其人員資格管理:省級監(jiān)督機構(gòu)下設(shè)l5個左右職能部門,編制在120人左右,對全省各地市監(jiān)督機構(gòu)的人,財,物進行垂直管理;地市監(jiān)督機構(gòu)對縣級監(jiān)督機構(gòu)進行垂直管理.省級監(jiān)督機構(gòu)對各地市監(jiān)督機構(gòu)的人員資格標

15、準提出統(tǒng)一要求,其編制依據(jù)各地具體情況由省動態(tài)管理;地市監(jiān)督機構(gòu)項目法人代表的任命,按照有關(guān)條件及當?shù)赜嘘P(guān)部門的推薦意見,通過競聘上崗,擇優(yōu)錄用,對其管理推行任期制,輪換制及末位淘汰制.各地市監(jiān)督機構(gòu)人員的錄用,依據(jù)其編制及有關(guān)標準要求通過社會公開招考,自行決定,到省級監(jiān)督機構(gòu)備案.質(zhì)量監(jiān)督費的收取依據(jù)監(jiān)督取費的標準由業(yè)主向省級監(jiān)督機構(gòu)在當?shù)氐奈胁块T繳納,再由其轉(zhuǎn)給各地質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu),動用政府強制力,加強對業(yè)主的監(jiān)管,保證質(zhì)量監(jiān)督的公正性和權(quán)威性.省級監(jiān)督機構(gòu)不定期對各地監(jiān)督費的收入和使用情況進行審計.施工許可及監(jiān)督報監(jiān):對責任主體準人管理的建設(shè)行政主管部門及其它建設(shè)行政主管部門依據(jù)有關(guān)法律法

16、規(guī)的要求,對符合準人條件(計劃,土地,規(guī)劃,項目的資本金,招投標,企業(yè)資質(zhì)及人員技術(shù)資格,施工圖審查和消防等)的給予認可批準文件,監(jiān)督機構(gòu)據(jù)此在規(guī)定的時限內(nèi)辦理施工許可及監(jiān)督注冊手續(xù)并按規(guī)定收繳監(jiān)督費,同時向建設(shè)單位提交工程質(zhì)量監(jiān)督工作方案.現(xiàn)場檢查:依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定應(yīng)檢查的工程,均應(yīng)接受工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的檢查,內(nèi)容包括對各方責任主體及有關(guān)機構(gòu)的質(zhì)量行為,對建筑產(chǎn)品是否滿足工程建設(shè)強制性技術(shù)標準進行監(jiān)督檢查.監(jiān)督檢查以巡查為主,不是對每一個部位都進行檢查,而是根據(jù)工程性質(zhì),工程規(guī)模,復(fù)雜程度等確定檢查頻率.對一些關(guān)鍵部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)必須檢查,其他部位隨機檢查;對于次要部位,主要檢查施工技術(shù)檔案

17、資料.不良行為記錄的處理:對在檢查中發(fā)現(xiàn)有違反法律,法規(guī)和工程建設(shè)強制性技術(shù)標準行為的,應(yīng)及時簽發(fā)整改通知單或書面停工通知,限期工程質(zhì)量2005.no.4(,g205)13質(zhì)量管理ualitymanagement整改.各地市監(jiān)督機構(gòu)將責任主體不良行為記錄調(diào)查結(jié)果及處罰建議上報省局法規(guī)處,經(jīng)其審查報省局領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)同意后,上網(wǎng)公布并由省局法規(guī)處負責執(zhí)行處罰決定.同時將責任主體不良行為記錄,通報資質(zhì)管理部門,從而達到與其資質(zhì)年檢掛鉤,將不合格的工程質(zhì)量責任主體清除出建筑市場.工程竣工驗收與備案:建設(shè)單位組織工程竣工驗收合格后,縣級監(jiān)督機構(gòu)向市級監(jiān)督機構(gòu)提交工程質(zhì)量監(jiān)督報告并進行備案;市級監(jiān)督機構(gòu)向省級

18、監(jiān)督機構(gòu)提交工程質(zhì)量監(jiān)督報告并進行備案;對縣或市政府投資的工程項目,經(jīng)工程竣工驗收合格后,均向省級監(jiān)督機構(gòu)提交工程質(zhì)量監(jiān)督報告并進行備案.(4)加強質(zhì)量監(jiān)督隊伍建設(shè),完善質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)及其人員資格認證制度,建立監(jiān)督人員的持證上崗和定期培訓(xùn)制度;增添檢測設(shè)備,確保質(zhì)量監(jiān)督工作的科學(xué)性,權(quán)威性,公正性.就隊伍建設(shè)而言,建設(shè)部關(guān)于建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)深化改革的指導(dǎo)意見,對建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)提出了應(yīng)具備的基本條件.為貫徹實施該意見,還有許多具體工作須落實,應(yīng)當完善質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)及人員資格認證制度,嚴格的個人執(zhí)業(yè)資格.對監(jiān)督工程師的資格條件要嚴格要求,今后工程質(zhì)量監(jiān)督人員要通過考試,考核,取得注冊建筑師,

19、注冊工程師,注冊建造師,注冊監(jiān)理工程師等技術(shù)注冊資格,方可從事質(zhì)量監(jiān)督工作;建立監(jiān)督人員的持證上崗和定期培十大動物建筑高手第一位訓(xùn)制度,打造一支技術(shù)精良的質(zhì)量監(jiān)督隊伍,使其具有較強的技術(shù)判斷能力和行政執(zhí)法水平;就技術(shù)裝備而言,還要加大檢測力度,增添檢測設(shè)備,以數(shù)據(jù)說話;同時還要加大信息化建設(shè),監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)建立工程質(zhì)量監(jiān)督信息數(shù)據(jù)庫,將工程建設(shè)責任主體和有關(guān)機構(gòu)信息,在建及竣工工程信息,監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的工程建設(shè)責任主體違規(guī)和違反強制性標準信息,工程質(zhì)量狀況統(tǒng)計信息,工程竣工驗收備案等信息建立數(shù)據(jù)庫,將所發(fā)現(xiàn)的工程建設(shè)各方責任主體和有關(guān)機構(gòu)的不良行為進行記錄,核實,按規(guī)定的程序和權(quán)限,通過信息系統(tǒng)向社會公示并向上級有關(guān)部門傳遞.(5)適當提高監(jiān)督費的取費標準,嚴格收費制度.我國質(zhì)量監(jiān)督費