公共財(cái)政投資效益分析及建議

1、公共財(cái)政投資效益分析及建議 一、公共財(cái)政投資農(nóng)田水利建設(shè)效益分析 1.我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)嚴(yán)重滯后，加大國(guó)家對(duì)農(nóng)田水利的投入，有利于彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展短板，保障國(guó)家糧食安全，促進(jìn)國(guó)家穩(wěn)定和諧發(fā)展；受益于管材、水泵、水泥等水利建筑材料行業(yè)，推動(dòng)土木、建筑等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展；引導(dǎo)民間資本投入農(nóng)田水利領(lǐng)域，擴(kuò)大社會(huì)內(nèi)需。農(nóng)田水利投資相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，對(duì)國(guó)家投資來(lái)講，既是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)供需平衡的有效手段。2008年，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，國(guó)家把加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的重要領(lǐng)域。2.建設(shè)周期較短農(nóng)田水利工程技術(shù)相對(duì)簡(jiǎn)單，特別是小微型農(nóng)田水利工程，進(jìn)入門(mén)檻低，經(jīng)驗(yàn)

2、作用突出。目前，我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)新建與挖潛相結(jié)合，以挖掘現(xiàn)有工程潛力為主，在投資效益高的同時(shí)，還兼有投入使用周期短，發(fā)揮資金效率快的特點(diǎn)，一般小型農(nóng)田水利工程均可在單年度完成建設(shè)任務(wù)。四川省創(chuàng)新建設(shè)管理模式，對(duì)2005年啟動(dòng)的中央財(cái)政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目采取“民辦公助、先建后補(bǔ)”方式，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)揮主體作用，加快建設(shè)進(jìn)度10%以上，取得了良好效果。3.固定資產(chǎn)交付使用率高農(nóng)田水利工程屬于民生工程，直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，決定了農(nóng)田水利投資具有固定資產(chǎn)交付使用率高的特點(diǎn)。一般來(lái)講，在有一定數(shù)量未完工程作為建設(shè)正常周轉(zhuǎn)的條件下，農(nóng)田水利交付使用的固定資產(chǎn)較一般基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目比重更大，

3、更有利于效益發(fā)揮。國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部等相關(guān)部門(mén)在農(nóng)田水利工程項(xiàng)目管理上，通過(guò)建立健全體制機(jī)制，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，明晰工程產(chǎn)權(quán)，完善工程驗(yàn)收交付程序，保障農(nóng)田水利工程的建后運(yùn)行管理，進(jìn)一步提高了固定資產(chǎn)交付使用率。農(nóng)田水利投資在財(cái)務(wù)效益、國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益上均有突出表現(xiàn)。以四川省為例，新增1畝（0.067hm2）有效灌溉面積，單年兩季將直接增收500kg黃谷、150kg油菜籽或小麥、蔬菜等其他糧油作物，可增加毛收入2000元左右。近年大幅度增加的農(nóng)田水利投資，為國(guó)家糧食“九連增”夯實(shí)了根基，有力保障了主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定大局，為應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻

4、復(fù)雜的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、轉(zhuǎn)變國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提供強(qiáng)勁支撐。黨的十八大報(bào)告把水利放在生態(tài)文明建設(shè)的突出位置，作出重要部署，也對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)提出更高要求。農(nóng)田水利投資將對(duì)社會(huì)發(fā)展、資源、生態(tài)、環(huán)境、就業(yè)等方面帶來(lái)積極影響。 二、農(nóng)田水利建設(shè)的主要屬性及其指導(dǎo)作用 農(nóng)田水利建設(shè)公共產(chǎn)品性。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，人多地少,水資源短缺,降雨時(shí)空分布不均,水旱災(zāi)害頻繁，基本國(guó)情決定了農(nóng)田水利建設(shè)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有重要作用。我國(guó)糧食供應(yīng)體系、糧價(jià)調(diào)控系統(tǒng)、灌溉排水工程的復(fù)雜性以及濃重的民生屬性，使農(nóng)田水利站在國(guó)家發(fā)展和穩(wěn)定角度成為事實(shí)上的公共產(chǎn)品，具有較隱蔽的“非排他性”和“非競(jìng)爭(zhēng)性”。農(nóng)田水利投資在我國(guó)

5、所產(chǎn)生的社會(huì)效益難以用貨幣尺度進(jìn)行量化，具有政府投資行為的特征。近年，農(nóng)田水利的公益性已經(jīng)得到社會(huì)各界的逐步認(rèn)識(shí)。在國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的意見(jiàn)上明確要堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方針，切實(shí)加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的支持力度，逐步增加對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的投入。農(nóng)田水利建設(shè)正外部性。由于農(nóng)田水利不能產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤(rùn)不能完全補(bǔ)償農(nóng)田水利建設(shè)投資，市場(chǎng)不能有效配置建設(shè)資源。但通過(guò)農(nóng)田水利建設(shè)將給其他社會(huì)成員帶來(lái)正面影響，服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收，保障國(guó)家糧食安全。農(nóng)田水利建設(shè)活動(dòng)私人利益小于其帶來(lái)的社會(huì)利益，具有明顯的正外部性，發(fā)展需要通過(guò)

6、巨額和長(zhǎng)期的政府投資來(lái)實(shí)現(xiàn)。2004年以來(lái)，中央連續(xù)10年下發(fā)涉農(nóng)1號(hào)文件，國(guó)家大幅度增加農(nóng)田水利建設(shè)投入，以直接投資、投資補(bǔ)助和貸款貼息等方式安排預(yù)算內(nèi)資金支持農(nóng)田水利建設(shè)。農(nóng)田水利建設(shè)投資雙重性。按照政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，投資的直接目的和結(jié)果就是實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)的再生產(chǎn)。農(nóng)田水利投資根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，進(jìn)行兩類(lèi)重置投資。一是固定資產(chǎn)簡(jiǎn)單再生產(chǎn)投資。2011年，中央財(cái)政設(shè)立的中西部縣級(jí)國(guó)管水利工程維修養(yǎng)護(hù)資金即屬此類(lèi)，用于補(bǔ)充水利工程固定資產(chǎn)由于損耗造成的價(jià)值。目前，農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)投資主要依靠水費(fèi)提取，并不能滿(mǎn)足實(shí)際需要，這也是水利工程管理體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容。二是固定資產(chǎn)擴(kuò)大再生產(chǎn)投資。在對(duì)原有固

7、定資產(chǎn)補(bǔ)償更新的基礎(chǔ)上進(jìn)行水利工程續(xù)建配套，使擴(kuò)大再生產(chǎn)順利進(jìn)行。當(dāng)前固定資產(chǎn)擴(kuò)大再生產(chǎn)要以技術(shù)水平和生產(chǎn)效益更高的固定資產(chǎn)來(lái)替換原有的固定資產(chǎn)，加快農(nóng)田水利科技進(jìn)步，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。黨的十八大提出了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化等“新四化”建設(shè)，加快農(nóng)田水利建設(shè)，改善設(shè)施裝備條件，需要國(guó)家進(jìn)一步加大投資。 三、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)田水利財(cái)政投資項(xiàng)目管理制度 國(guó)家高度重視農(nóng)田水利投資，國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定（中發(fā)20111號(hào)）明確指出要突出加強(qiáng)農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，大興農(nóng)田水利。2012年，農(nóng)田水利投資繼續(xù)加大，建設(shè)速度持續(xù)加快。大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造、大

8、型灌排泵站更新改造、小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、規(guī)?；?jié)水灌溉增效示范和牧區(qū)飼草料地節(jié)水灌溉示范等重點(diǎn)項(xiàng)目獲得中央投資近600億元，增幅顯著。1.基本情況國(guó)家對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和調(diào)控的目的是為了保證農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康、有序和持續(xù)發(fā)展。農(nóng)田水利國(guó)家投資項(xiàng)目由各級(jí)政府進(jìn)行全面管理。國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定中明確政府投資的項(xiàng)目實(shí)行審批制管理程序。目前，我國(guó)農(nóng)田水利國(guó)家投資或補(bǔ)助性質(zhì)項(xiàng)目主要由省級(jí)以下政府進(jìn)行審批。國(guó)家貼息貸款項(xiàng)目實(shí)行備案制。大中型農(nóng)田水利工程建設(shè)實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制、項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、工程合同制等“四制”管理，近年部分地區(qū)的小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)開(kāi)始試行“民辦公助”的做法。

9、2.主要問(wèn)題我國(guó)農(nóng)田水利投資體制在經(jīng)歷一系列改革后，打破了傳統(tǒng)計(jì)劃體制下高度集中的投資管理模式，經(jīng)過(guò)十幾年探索，初步形成了投資主體多元化、投資決策分散化、資金來(lái)源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的新格局。但在投資活動(dòng)中，政企不分等按照行政指令辦事的狀況沒(méi)有根本性變化。由于角色不明，政府同時(shí)行使著兩種權(quán)力：一方面行使行政管理權(quán)，具有經(jīng)濟(jì)管理職能；另一方面行使國(guó)有資產(chǎn)（投資）所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，具有國(guó)有投資所有者與出資者職能。這兩種權(quán)力和職能的性質(zhì)、內(nèi)容特點(diǎn)以及行為的動(dòng)機(jī)、運(yùn)行機(jī)制、管理體制和管理方法各不相同，容易出現(xiàn)投資盲目、浪費(fèi)的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下一些方面：第一，投資決策系統(tǒng)不夠完善。目前

10、，在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變革的背景下，農(nóng)田水利投資機(jī)制處于新舊交替時(shí)期。一方面在國(guó)家投資上體現(xiàn)水的公益性；另一方面在水費(fèi)計(jì)收上體現(xiàn)水的商品性。實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度、加強(qiáng)水生態(tài)文明建設(shè)等要求給農(nóng)田水利投資決策提出了新要求，農(nóng)田水利投資目標(biāo)的多樣性與項(xiàng)目決策系統(tǒng)干擾因素較多的現(xiàn)狀不相適應(yīng)。第二，投資收益機(jī)制不夠合理。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)水價(jià)偏低，不能滿(mǎn)足供水成本需求，水費(fèi)無(wú)法提取折舊費(fèi)、大修費(fèi)等影響了水利管理單位的正常運(yùn)行和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施功能的發(fā)揮。都江堰灌區(qū)人民渠第二管理處水價(jià)3.8分/m3，僅占供水成本的20%。水費(fèi)的收取方式多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)代收，截留挪用現(xiàn)象比較嚴(yán)重。第三，農(nóng)田水利投資效能不高

11、。我國(guó)農(nóng)田水利投資在一定程度上仍然存在著固定資產(chǎn)投資以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的認(rèn)識(shí)偏差，導(dǎo)致投資效益與投資增長(zhǎng)相背離，重投資、輕效益，重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，重建設(shè)、輕管理，為了投資而投資的現(xiàn)象較為普遍，這種投資增長(zhǎng)方式必然制約農(nóng)田水利投資效益的提升。第四，農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)模糊。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織逐漸退出小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理主體地位，小型農(nóng)田水利工程歸屬不明確，管理責(zé)任不落實(shí)，農(nóng)民分散經(jīng)營(yíng)和農(nóng)田水利設(shè)施集體受益之間的矛盾日漸突出，帶來(lái)農(nóng)民缺乏參與農(nóng)田水利建設(shè)管理的積極性等問(wèn)題。3.改革方向遵循事物發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和客觀要求，系統(tǒng)謀劃和科學(xué)布局農(nóng)田水利發(fā)展。深化投資體制改革的主要任務(wù)

12、是按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，在國(guó)家宏觀調(diào)控下充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，規(guī)范國(guó)家投資行為，其關(guān)鍵是政企分開(kāi)，規(guī)范組建項(xiàng)目法人。黨的十八屆二中全會(huì)通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，為農(nóng)田水利投資改革指明了方向，要求減少和取消投資項(xiàng)目審批，財(cái)力下沉，減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，減少部門(mén)職責(zé)交叉，同時(shí)更好發(fā)揮社會(huì)力量在農(nóng)田水利建設(shè)管理中的作用，加快建設(shè)大型商品糧生產(chǎn)基地，實(shí)施優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程，進(jìn)一步穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，確保糧食安全。同時(shí)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，加快農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、安全農(nóng)業(yè)。四、有關(guān)建議進(jìn)一步提高國(guó)家農(nóng)田水利投資決策的科學(xué)化、民主化水平。要依據(jù)農(nóng)

13、田水利建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃，明確區(qū)域內(nèi)農(nóng)田水利發(fā)展的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、總體布局和主要建設(shè)項(xiàng)目等，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略意圖。根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌安排各渠道農(nóng)田水利建設(shè)資金。國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部等5部委關(guān)于印發(fā)縣級(jí)農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃編制大綱進(jìn)一步規(guī)范和完善規(guī)劃編制工作的通知為國(guó)家投資農(nóng)田水利夯實(shí)了基礎(chǔ)。進(jìn)一步拓寬項(xiàng)目融資渠道，發(fā)展多種農(nóng)田水利建設(shè)融資方式。圍繞水利投資公司平臺(tái)，突破農(nóng)田水利建設(shè)資金瓶頸，進(jìn)一步打破政府投入一元化體制，緩解資金短缺。目前，水利部與中國(guó)人民銀行、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等聯(lián)合印發(fā)了金融

14、支持水利建設(shè)的有關(guān)文件協(xié)議，并出臺(tái)了鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與農(nóng)田水利建設(shè)實(shí)施細(xì)則，要利用投資補(bǔ)助等多種方式，吸引社會(huì)資本參與有合理回報(bào)和一定投資回收能力的農(nóng)田水利建設(shè)。進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)管理，維護(hù)農(nóng)田水利投資和建設(shè)市場(chǎng)秩序。培育規(guī)范的投資中介服務(wù)組織，加強(qiáng)行業(yè)自律，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。各類(lèi)投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)均須與政府部門(mén)脫鉤，為國(guó)家及各類(lèi)投資者提供高質(zhì)量、多樣化、市場(chǎng)化的中介服務(wù)，建立法律規(guī)范、政府監(jiān)督、行業(yè)自律的行業(yè)管理體制。落實(shí)水利部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水利工程建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)關(guān)于加強(qiáng)中小型公益性水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人管理的指導(dǎo)意見(jiàn)等文件精神，對(duì)中小型公益性水利工程積極推行集中組建項(xiàng)目法人、設(shè)計(jì)施工總承包、分

15、類(lèi)打捆招標(biāo)、集中采購(gòu)原材料等行之有效的建管模式。進(jìn)一步加大農(nóng)田水利投資宏觀調(diào)控和監(jiān)管力度。健全投資宏觀調(diào)控體系，改進(jìn)調(diào)控方式，完善調(diào)控手段。一是完善國(guó)家投資制衡機(jī)制，投資主管部門(mén)、財(cái)政主管部門(mén)以及有關(guān)部門(mén)要依據(jù)職能分工，對(duì)國(guó)家投資農(nóng)田水利的管理進(jìn)行相互監(jiān)督；二是審計(jì)機(jī)關(guān)要依法全面履行職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國(guó)家投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，完善重大項(xiàng)目稽察制度，提高政府投資管理水平和投資效益；三是建立國(guó)家投資農(nóng)田水利的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)公眾和新聞媒體對(duì)國(guó)家投資項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。建立投資決策責(zé)任追究制度，對(duì)不遵守法律法規(guī)給國(guó)家造成重大損失的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度的建立。建立投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度，對(duì)國(guó)家投資項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程、結(jié)果及其影響進(jìn)行調(diào)查研究和全面系統(tǒng)回顧總結(jié)，改善投資決策和管理，達(dá)到提高投資效益的目的。根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模，在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后13年內(nèi)進(jìn)行后評(píng)價(jià)。一是項(xiàng)目目標(biāo)和過(guò)程評(píng)價(jià)。與項(xiàng)目決策時(shí)確定的預(yù)期目標(biāo)以及技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)等相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，找出變化和差別，分析原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，汲取教訓(xùn)。二是持續(xù)性評(píng)價(jià)。項(xiàng)目建成后結(jié)合當(dāng)?shù)貒?guó)民