新時期自然資源規(guī)劃編制實施建議

1、 新時期自然資源規(guī)劃編制實施建議 摘要：以規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展,是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要方式,是中國特色社會主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn),也是我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要原因。自然(國土)資源五年規(guī)劃是國家規(guī)劃體系的重要組成部分。隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進,山水林田湖草是一個生命共同體的自然資源整體共生性得以強化,自然資源的多功能需求日益彰顯,除經(jīng)濟社會發(fā)展的保障功能外,自然資源的生態(tài)保護功能、民生服務(wù)功能被提到新的高度。關(guān)鍵詞：自然資源；規(guī)劃編制；實施建議1國土資源五年規(guī)劃編制、實施中存在的問題1.1規(guī)劃編制四輪國土資源規(guī)劃具有指導(dǎo)意義，因此沒有充分考慮規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和工程項目的分解和實施。如“

2、十三五”期間，雪龍極點探測、蛟龍海探測等重大項目配套資金不到位，項目尚未開工。同時，規(guī)劃編制的主體是國土資源相關(guān)部門和配套單位，公眾參與有待加強。在自然資源治理現(xiàn)代化的背景下，國土資源規(guī)劃在自然資源治理中迫切需要從崇尚科學(xué)理性的技術(shù)角色轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)不同群體利益的角色。政府不僅要在規(guī)劃中發(fā)揮整體主導(dǎo)作用，更要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和組織者的作用。1.2規(guī)劃實施我國許多規(guī)劃普遍存在“重編制、輕實施”的問題。他們通常依靠各級政府和有關(guān)部門的職能和上下級權(quán)力的劃分來實現(xiàn)計劃的實施。沒有有效的執(zhí)行機制來促進計劃的執(zhí)行。國土資源規(guī)劃也不例外。四輪國土資源規(guī)劃的實施機制主要集中在原國土資源部各司局的任務(wù)分工和規(guī)劃的年度和中

3、期實施評價。規(guī)劃體系缺乏規(guī)劃調(diào)整機制和規(guī)劃，制約了規(guī)劃的實施效果。以規(guī)劃評價為例，我國在“十一五”期間逐步建立了國土資源規(guī)劃中期評價體系，相關(guān)工作以省為重點，而國土資源規(guī)劃只是編制國家規(guī)劃，對規(guī)劃沒有剛性要求省級及以下規(guī)劃。雖然有22個省份自發(fā)編制了國土資源“十三五”規(guī)劃或相關(guān)規(guī)劃，但由于基礎(chǔ)研究、文本大綱、規(guī)劃成果等規(guī)劃要素缺乏國家統(tǒng)一的規(guī)范和要求，相關(guān)省份的規(guī)劃內(nèi)容參差不齊，更何況國家規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)的分解和落實，在一定程度上影響了規(guī)劃評價的效果。2自然資源規(guī)劃的地位和功能2.1自然資源規(guī)劃是國土資源規(guī)劃的延續(xù)和升級在大力推進生態(tài)文明建設(shè)特別是自然資源部成立的背景下，國土資源的開發(fā)和保護迫切

4、需要向自然資源的開發(fā)和保護轉(zhuǎn)變。自然資源的內(nèi)涵與土地資源相似，但土地資源是從國家主權(quán)的角度來解讀的，其空間載體更強。從范圍上看，不僅包括自然資源，還包括道路、水利、港口、機場等基礎(chǔ)設(shè)施和依附于土地的名勝古跡。自然資源是從人類福祉的角度來解釋的，其本質(zhì)功能更為重要，它反映了自然的實體功能以及自然資源對人類的資產(chǎn)和效用。從管理的角度看，國土資源管理的范圍雖然變化不大，但管理的內(nèi)涵卻有本質(zhì)的區(qū)別。國土資源管理重在國土資源的保障功能，自然資源管理重在自然資源的系統(tǒng)完整性和經(jīng)濟屬性。同時，在國土資源管理時期，海洋和測繪是外部機構(gòu)，相對獨立，難以實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和管理；在自然資源管理時期，海洋和測繪是內(nèi)部部門

5、，更有利于統(tǒng)一集中管理?？偟膩碚f，自然資源規(guī)劃是以國土資源規(guī)劃為基礎(chǔ)，以自然資源的資產(chǎn)屬性為基礎(chǔ)，針對自然資源集中統(tǒng)一管理的核心問題。在運行實施方面，更加注重對自然資源保護開發(fā)重大改革、重點任務(wù)和重大項目的工作部署，對多因素保護開發(fā)管理政策措施的部署。2.2國家發(fā)展規(guī)劃是自然資源規(guī)劃和空間規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)國家發(fā)展規(guī)劃是指導(dǎo)，空間規(guī)劃是基礎(chǔ)，專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃是支撐。因此，從內(nèi)容上看，國家發(fā)展規(guī)劃是空間規(guī)劃和專項規(guī)劃的上位規(guī)劃，是各級各類規(guī)劃的總體遵循?？臻g規(guī)劃是國家發(fā)展規(guī)劃的空間保障，專項規(guī)劃是國家發(fā)展規(guī)劃在特定領(lǐng)域的細化和實施。自然資源規(guī)劃作為國家重點專項規(guī)劃，是指導(dǎo)區(qū)域自然資源開發(fā)和制定相關(guān)政策

6、的重要依據(jù)。規(guī)劃周期方面，國家發(fā)展規(guī)劃和專項規(guī)劃為短周期規(guī)劃，總體規(guī)劃周期為5年，空間規(guī)劃周期為中長期周期規(guī)劃，本次規(guī)劃周期為15年。這也意味著一個規(guī)劃期的空間規(guī)劃需要國家發(fā)展規(guī)劃和跨越三個規(guī)劃期的專項規(guī)劃，空間規(guī)劃需要完善規(guī)劃評價和修訂機制，以適應(yīng)國家發(fā)展規(guī)劃理念的變化。2.3自然資源規(guī)劃是國家發(fā)展規(guī)劃在自然資源領(lǐng)域的延伸和細化隨著國家規(guī)劃體制的完善，自然（土地）資源規(guī)劃的地位發(fā)生了深刻的變化。在進一步推進生態(tài)文明建設(shè)的背景下，自然資源部編制的五年規(guī)劃是國土資源規(guī)劃的深化和拓展。與國土資源相比，自然資源管理更注重對自然資源要素功能的管理。統(tǒng)籌管理山、河、林、田、湖、草等自然資源要素，實現(xiàn)“全

7、民所有的自然資源資產(chǎn)所有者統(tǒng)一行使責(zé)任，統(tǒng)一行使所有土地和空間利用控制及生態(tài)保護與恢復(fù)的責(zé)任”遠大于國土資源管理的責(zé)任。在把建設(shè)生態(tài)文明作為中華民族可持續(xù)發(fā)展的千年規(guī)劃的背景下，自然資源規(guī)劃必須樹立和實踐綠水青山就是金山銀山的理念，實行景觀、林、田、湖、草系統(tǒng)統(tǒng)籌管理的編制實施。這就決定了規(guī)劃是“大規(guī)劃、大監(jiān)督、大服務(wù)”，而整個自然資源治理的推進是規(guī)劃的靈魂，是系統(tǒng)的、整體的、協(xié)同的。3自然資源規(guī)劃編制實施建議3.1強化規(guī)劃對重大問題的分析深入研究和探索自然資源開發(fā)利用和保護中的經(jīng)濟規(guī)律是當(dāng)務(wù)之急。過去的研究主要集中在單要素自然資源與經(jīng)濟的關(guān)系上，而現(xiàn)在的研究主要集中在全要素自然資源系統(tǒng)與經(jīng)濟

8、的關(guān)系上。對自然資源資產(chǎn)的詳細研究。區(qū)分自然資源的自然增值和資本增值，加強對自然資源資產(chǎn)和經(jīng)濟屬性的研究，加強對自然資源資產(chǎn)的界定，加強對自然資源資產(chǎn)的計量和歸屬，規(guī)范自然資源價值核算方法，研究自然資源市場機制。在分類管理的基礎(chǔ)上，注重加強綜合管理。在研究過去單因素自然資源利用與管理的基礎(chǔ)上，加強自然資源綜合管理。加強對自然資源各要素之間關(guān)系的研究。根據(jù)自然資源的系統(tǒng)性、完整性、有序性、動態(tài)性等特點，在分析各種自然資源之間耦合關(guān)系的基礎(chǔ)上，加強對相互轉(zhuǎn)化、相互依存、相互制約的研究，各種自然資源要素的整合與開發(fā)。加強國土空間生態(tài)修復(fù)與治理機制研究。過去，土地整理的研究已經(jīng)擴展到景觀、森林、農(nóng)田、

9、湖泊和草地系統(tǒng)的研究。加強自然資源多功能平衡研究。3.2完善自然資源規(guī)劃的傳導(dǎo)機制新時期，自然資源管理強調(diào)“山、河、林、田、湖、草是生命共同體”。要按照生態(tài)系統(tǒng)的完整性、系統(tǒng)性和內(nèi)在規(guī)律，綜合考慮自然生態(tài)、山與山、地與地下、陸地與海洋、流域上下游等各要素，實行整體保護，系統(tǒng)恢復(fù)和綜合治理，增強生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)利用能力，維護生態(tài)平衡”，景觀、林、田、湖、草都屬于自然資源要素的范疇，因此要統(tǒng)籌規(guī)劃。因此，自然資源作為與經(jīng)濟、社會、生態(tài)、環(huán)境并列的重要領(lǐng)域或資源之一，應(yīng)納入國家重點專項規(guī)劃管理，全面提升規(guī)劃地位和水平。要加強自然資源規(guī)劃的層層傳遞。在進一步收集、整理、總結(jié)和分析省級自然資源規(guī)劃編制情況

10、、編制成果、主要任務(wù)、重大項目和重要政策的基礎(chǔ)上，進一步完善自然資源規(guī)劃體系，實現(xiàn)省級自然資源規(guī)劃全覆蓋。明確省級自然資源規(guī)劃要求，制定規(guī)劃程序，召開省級規(guī)劃培訓(xùn)會，統(tǒng)一規(guī)劃思路、理念、技術(shù)、規(guī)格等具體規(guī)劃要求，細化分解國家自然資源規(guī)劃的具體指標(biāo)和重點項目部署。3.3構(gòu)建規(guī)劃實施的長效機制建議將自然資源規(guī)劃實施納入自然資源監(jiān)管范圍，強化規(guī)劃實施的責(zé)任機制和獎懲機制；建立規(guī)劃動態(tài)調(diào)整機制，完善規(guī)劃實施條件，規(guī)范動態(tài)調(diào)整的程序和相關(guān)要求，確保規(guī)劃內(nèi)容與實際管理的一致性；制定自然資源規(guī)劃年度計劃，落實主要目標(biāo)、重點任務(wù)、重大政策，規(guī)劃的重大項目和重大改革措施，逐年明確重大項目的財政資金，落實政策，加強對規(guī)劃的參與，特別是建立地方參與規(guī)劃編制的相關(guān)機制，提高規(guī)劃的科學(xué)性和實施性。結(jié)論綜上所述，自然資源資產(chǎn)管理和土地空間規(guī)劃越來越受到人們的關(guān)