對(duì)有重大程序瑕疵的行政決定應(yīng)裁定不予執(zhí)行

1、對(duì)有重大程序瑕疵的行政決定應(yīng)裁定不予執(zhí)行行政機(jī)關(guān)所作行政決定的程序是否合法，是法院對(duì)行政 非訴案件進(jìn)行審查的重點(diǎn)內(nèi)容之一；行政機(jī)關(guān)作出該行政決 定，如存在未通知利害關(guān)系人參與行政程序等重大程序瑕疵 的，應(yīng)裁定不予強(qiáng)制執(zhí)行。案號(hào)一審：（ 2014 ）都行裁字第 61 號(hào) 二審：（2014 ）九中行他字第 2 號(hào)案情申請(qǐng)執(zhí)行人（二審申請(qǐng)復(fù)議人） ：江西省都昌縣人力資源和社會(huì) 保障局（以下簡(jiǎn)稱都昌人社局）被執(zhí)行人：江西省都昌縣金 牛鞋業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱金牛公司）都昌人社局在 2014 年5月23 日作出的都人社監(jiān)薪支字 2014001 號(hào)責(zé)令支付工 資報(bào)酬決定書(shū)中認(rèn)定，金牛公司拖欠占小榮等 142

2、 名員工 2013 年 12 月和 2014 年 3 月工資共計(jì) 354766 元，雙方對(duì) 欠薪核對(duì)無(wú)誤；根據(jù)勞動(dòng)法、 江西省勞動(dòng)保障監(jiān)察條例 規(guī)定，責(zé)令金牛公司在收到?jīng)Q定書(shū)之日起 15 日內(nèi)全額支付 所拖欠工資。都昌人社局在決定書(shū)中，告知了金牛公司可提 起行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利和期限。金牛公司在收到?jīng)Q定 書(shū)后，未在法定期限內(nèi)提起行政復(fù)議或行政訴訟，也未主動(dòng) 支付工資款。都昌人社局向都昌縣人民法院提出申請(qǐng)，要求 強(qiáng)制執(zhí)行責(zé)令支付工資報(bào)酬決定書(shū)中所確定的金牛公司拖 欠的工資。都昌人社局提供了勞動(dòng)監(jiān)察投訴書(shū)、集體爭(zhēng)議案 件推舉代表人申請(qǐng)書(shū)、金牛公司欠薪表等證據(jù)。在審查中， 經(jīng)核對(duì)，編號(hào)為 112

3、 號(hào)陶某 2013 年 12 月份的工資已結(jié)清， 即金牛公司蓋章確認(rèn)的欠薪表中所載明的被欠薪人數(shù)實(shí)為 141 名。而在集體爭(zhēng)議案件推舉代表人申請(qǐng)書(shū)中，包括被推 舉的 4 名代表人在內(nèi)，簽名推舉代表人參與集體爭(zhēng)議案件處 理的僅有被欠薪人 35 名，其余 106 名被欠薪人并未參與到 都昌人社局的行政程序中。 審判 江西省都昌縣人民法院經(jīng) 審查認(rèn)為，都昌人社局作出的責(zé)令支付工資報(bào)酬決定書(shū)所涉 及的被欠薪人數(shù)為 141 名，而推舉代表參與集體爭(zhēng)議案件處 理的僅有被欠薪人 35 名，另外 106 名被欠薪人并未參與到 都昌人社局的行政程序中。因此，都昌人社局依據(jù)存在重大 瑕疵的行政程序所作出的責(zé)令支付

4、工資報(bào)酬決定書(shū)不符合 強(qiáng)制執(zhí)行條件，遂裁定對(duì)都昌人社局作出的都人社監(jiān)薪支字 2014001 號(hào)責(zé)令支付工資報(bào)酬決定書(shū)，不予強(qiáng)制執(zhí)行。都 昌人社局不服該裁定，向江西省九江市中級(jí)人民法院提出復(fù) 議。江西省九江市中級(jí)人民法院經(jīng)復(fù)議審查后認(rèn)為，申請(qǐng)復(fù) 議人在 2014001 號(hào)責(zé)令支付工資報(bào)酬決定書(shū)中，對(duì)未參加 投訴的欠薪人員的工資額作出整體認(rèn)定，該工資額未經(jīng)雙方 確認(rèn)，存在數(shù)額不實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，屬超越法定職權(quán)，且在法律適 用、送達(dá)程序上存在明顯瑕疵。原審法院據(jù)此作出不予執(zhí)行 的裁定，事實(shí)清楚、證據(jù)充分，適用法律正確。原審查明， 142 名欠薪人員中編號(hào)為 112 號(hào)陶某 2013 年 12 月份的工資 已

5、結(jié)清，進(jìn)一步說(shuō)明 2014001 號(hào)責(zé)令支付工資報(bào)酬決定書(shū) 認(rèn)定事實(shí)不清，故其復(fù)議理由不能成立，不予采納。遂裁定 駁回都昌人社局的復(fù)議申請(qǐng)。 評(píng)析 一、行政機(jī)關(guān)作出行政 決定的程序是否存在重大瑕疵，屬于法院審查的內(nèi)容之一。 行政強(qiáng)制法和最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題 的解釋均規(guī)定，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的行政 非訴案件有依法審查的職責(zé)；確定了法院審查的重點(diǎn)在于， 把握行政機(jī)關(guān)作出的行政行為是否存在“三個(gè)明顯”，即是否 屬于明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的、明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的及其 他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形。粗線條地看， 上述法律和司法解釋好像沒(méi)有明確規(guī)定法院應(yīng)否對(duì)行政機(jī) 關(guān)

6、的行政程序進(jìn)行審查，但事實(shí)上，行政程序是否存在重大 瑕疵應(yīng)屬法院審查的重點(diǎn)內(nèi)容之一。 （一）法律及司法解釋 的相關(guān)規(guī)定隱含了法院應(yīng)對(duì)行政程序是否合法進(jìn)行審查。作 為司法審查的對(duì)象，行政程序是行政行為在時(shí)空維度中所展 現(xiàn)出的樣態(tài)， 無(wú)論行政行為以何種方式表現(xiàn)出來(lái)， 這種規(guī)則、 要素連同行政行為本身都可以成為司法審查的對(duì)象，故行政 程序是司法審查的內(nèi)容之一。 1 在“三個(gè)明顯”中，除了明顯 缺乏事實(shí)根據(jù)的情形屬于典型的實(shí)體問(wèn)題外，明顯缺乏法律、 法規(guī)依據(jù)的、其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形， 實(shí)際上包括了應(yīng)審查行政機(jī)關(guān)是否存在程序違法情況。其中， 如果法律、法規(guī)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作出行政行為應(yīng)

7、履行的程序， 而行政機(jī)關(guān)未遵守該程序規(guī)定的，可以涵攝到明顯缺乏法律、2法規(guī)依據(jù)的范疇之內(nèi)；而其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法 權(quán)益的情形，本身就包括了是否存在程序違法問(wèn)題。同時(shí)， 最高人民法院在單項(xiàng)司法解釋中，已明確了法院要對(duì)行政機(jī) 關(guān)作出行政行為的程序問(wèn)題進(jìn)行審查。如最高人民法院關(guān) 于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決 定案件若干問(wèn)題的規(guī)定第 6 條第 1 款第（ 5 ）項(xiàng)規(guī)定， 重違反法定程序或者正當(dāng)程序，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí) 行。（二）法院應(yīng)針對(duì)行政程序違法的嚴(yán)重程度作出區(qū)別處 理。法院應(yīng)對(duì)程序違法程度作出判斷，區(qū)分重大程序瑕疵與 輕微程序瑕疵， 并依據(jù)“明顯重大者無(wú)效，

8、 明顯輕微者有效” 的原則進(jìn)行處理，即對(duì)重大程序違法的行政行為裁定不準(zhǔn)予 執(zhí)行，對(duì)輕微程序違法的行政行為裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。具體如何 衡量明顯重大，一般應(yīng)以程序違法是否致行政行為撤銷或無(wú) 效的程度為宜。重點(diǎn)把握三個(gè)方面：一是是否違反了行政程 序法律的基本原則性規(guī)定，如違反了基本程序，說(shuō)明行政行 為沒(méi)有實(shí)現(xiàn)行政程序法的立法目的，構(gòu)成濫用職權(quán)；二是行 政程序的違反是否影響基本事實(shí)的認(rèn)定；三是在結(jié)果上是否 對(duì)行政相對(duì)人或利害關(guān)系人的程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)利造成實(shí) 際損害。二、行政機(jī)關(guān)未通知利害關(guān)系人參與程序，影響行 政決定實(shí)體內(nèi)容的認(rèn)定，系重大程序瑕疵。一般來(lái)說(shuō)，行政 程序具體包括告知回避權(quán)利、確保相對(duì)人或利害

9、關(guān)系人有效 參與、聽(tīng)取相對(duì)人申辯或陳述、行政程序公開(kāi)、程序效率等內(nèi)容。程序除了具有上述價(jià)值，還具有內(nèi)在價(jià)值，但不同程 序的價(jià)值并不完全等同。換言之，程序的重要性是可能存在 差異的。通常而言，程序越重要，對(duì)該程序的違背在性質(zhì)和 情節(jié)上就越嚴(yán)重；反之亦然。 3 有的程序如行政程序公開(kāi)等 可能不影響行政相對(duì)人或利害關(guān)系人的實(shí)體權(quán)益，但有的程 序與行政實(shí)體認(rèn)定的事實(shí)息息相關(guān)。比如，能否確保行政相 對(duì)人或利害關(guān)系人有效參與到行政程序中，就影響實(shí)體內(nèi)容 的認(rèn)定。有效參與原則體現(xiàn)為，受行政程序結(jié)果影響的人應(yīng) 當(dāng)充分而有意義地參與到行政過(guò)程中來(lái)。該原則的核心要求 是：行政機(jī)關(guān)在行政程序中要給予行政相對(duì)人或利害

10、關(guān)系人 有效參與的機(jī)會(huì)，尊重其程序處分權(quán)和表達(dá)自由，允許其就 相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行充分陳述和辯論。如果行政機(jī)關(guān)僅就單方面調(diào) 查或接受單方面的投訴而不聽(tīng)取相對(duì)方或利害關(guān)系人的陳 述、申辯和提供證據(jù)，那么其認(rèn)定的事實(shí)，極有可能偏離客 觀真相；該程序缺失，可以成為法院認(rèn)定行政機(jī)關(guān)所作行政 行為事實(shí)不清的理由。本案中，都昌人社局提供的集體爭(zhēng)議 案件推舉代表人中請(qǐng)書(shū)中，包括被推舉的4 名代表人在內(nèi)，簽名推舉代表人參與集體爭(zhēng)議案件處理的僅有被欠薪人 35 名，另有 106 名被欠薪人并未參與到該行政程序中。都昌人 社局沒(méi)有提交其余 106 名員工對(duì)欠薪額進(jìn)行確認(rèn)的材料， 亦 未向該 106 名員工調(diào)查核實(shí)。 35

11、 名員工推選的 4 名代表無(wú) 權(quán)代表另外 106 名員工確認(rèn)被欠工資額。因此，都昌人社局在決定書(shū)中認(rèn)定“雙方對(duì)欠薪核對(duì)無(wú)誤”缺乏事實(shí)支撐，僅有35 名員工對(duì)欠薪核對(duì)無(wú)誤，而非 141 名員工全體對(duì)欠薪核 對(duì)無(wú)誤， 其整體認(rèn)定被執(zhí)行人金牛公司拖欠 141 名員工工資 354766 元的證據(jù)不充分。有觀點(diǎn)認(rèn)為，本案都昌人社局屬 于履行正常工作職責(zé)，維護(hù)處于弱者地位工人的合法權(quán)益， 是在做好事，且行政相對(duì)人金牛公司蓋章確認(rèn)了全部欠薪額， 該行政行為不減損行政利害關(guān)系人的利益， 即使有 106 名被 欠薪人未參與到行政程序中，法院也應(yīng)支持都昌人社局維護(hù) 工人合法權(quán)益，裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的

12、。首 先，良好的愿望不能以違反法定程序的方式去實(shí)現(xiàn)，任何公 權(quán)力都只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使。正如法院一審訴訟案 件如存在重大程序問(wèn)題，當(dāng)事人上訴，二審法院可能要發(fā)回 重審一樣。明知行政決定存在重大程序違法，法院不能違背 審查職責(zé)，視而不見(jiàn)，繼續(xù)裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。其次，在大多數(shù) 員工缺位行政程序的情況下，都昌人社局對(duì)全體員工被欠薪 總額作出支付決定，可能會(huì)產(chǎn)生好心辦壞事的不利后果。退 一步講，假如法院裁定對(duì)該行政決定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行，未得到 程序參與權(quán)的被欠薪人事后知道并找到法院或申請(qǐng)人，稱公 司所欠其工資遠(yuǎn)不止欠薪表上的數(shù)額，那將如何處理并補(bǔ)救？ 因其未參與到行政程序中并確認(rèn)被欠薪額，如裁定準(zhǔn)予執(zhí)行

13、， 事實(shí)上存在上述風(fēng)險(xiǎn)，法院將面臨審查失職的不利后果。最 后，大量被欠薪者未參與到行政程序中，存在虛構(gòu)勞動(dòng)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。如果該公司外欠其他債務(wù)眾多，鑒于勞動(dòng)工資具有 優(yōu)先于抵押權(quán)和普通債權(quán)受償?shù)奶匦裕?在 106 名員工未參與 到行政程序中的情況下，不排除該公司存在虛構(gòu)勞動(dòng)債務(wù)、 轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的可能。同時(shí)，都昌人社局將 141 名員工的被欠薪 額 357466 元，作為一個(gè)整體納入行政決定中并申請(qǐng)法院強(qiáng) 制執(zhí)行，其并未對(duì) 35 名已推選代表員工的被欠薪額進(jìn)行區(qū) 分作出支付決定。因法院行使司法權(quán)并無(wú)代替行政機(jī)關(guān)行使 行政權(quán)去厘清、確認(rèn) 35 名員工欠薪額的職責(zé)，故裁定對(duì)全 案不予強(qiáng)制執(zhí)行?，F(xiàn)代行政法治理念要求行政機(jī)關(guān)將行政程 序與實(shí)體處理置于同等地位。申請(qǐng)人都昌人社局如重視程序 問(wèn)題，完全可以作出符合法律規(guī)定的處理。在本案中，如僅 有 35 名被欠薪員工推選代表，其他員工一時(shí)難以聯(lián)系，都 昌人社局可以先就 35 名員工的被欠薪額作出支付決定，或 者引導(dǎo)這 35 名員工走勞動(dòng)仲裁程序， 先行對(duì)這 35 名員工的 被欠工資額進(jìn)行仲裁。其他員工如以后提交了申請(qǐng)，再進(jìn)行 處