建立與完善石油儲(chǔ)備管理的思索

1、建立與完善石油儲(chǔ)備管理的思索 摘要：完善我國(guó)石油儲(chǔ)備體系，要盡快完善相關(guān)法律法規(guī)；確保規(guī)模，堅(jiān)持分步走和多元化儲(chǔ)備策略；完善管理體制和運(yùn)行機(jī)制；完善石油統(tǒng)計(jì)和報(bào)告制度；多方籌資，實(shí)行稅收政策和部分商業(yè)化運(yùn)作；加強(qiáng)國(guó)際合作。 關(guān)鍵詞：石油儲(chǔ)備；石油儲(chǔ)備體系 國(guó)際能源署(IEA)根據(jù)儲(chǔ)備主體的不同將石油儲(chǔ)備劃分為政府儲(chǔ)備、企業(yè)儲(chǔ)備和機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備三種。政府儲(chǔ)備是指納入政府財(cái)政預(yù)算，完全由政府出資建設(shè)、采購(gòu)、維護(hù)和控制的石油儲(chǔ)備形式，其目的主要是及時(shí)解決和平息全國(guó)性的石油供應(yīng)短缺與油價(jià)暴漲問(wèn)題，具有其他儲(chǔ)備形式無(wú)法取代的特殊作用，因而也被稱為戰(zhàn)略儲(chǔ)備。企業(yè)儲(chǔ)備是指石油生產(chǎn)商、進(jìn)口商、煉油企業(yè)、銷售企業(yè)和石

2、油消費(fèi)大戶承擔(dān)的石油儲(chǔ)備，它由兩部分組成：法定儲(chǔ)備和商業(yè)儲(chǔ)備。法定儲(chǔ)備是企業(yè)為完成法定儲(chǔ)備義務(wù)而在生產(chǎn)庫(kù)存基礎(chǔ)上增加的儲(chǔ)備量，它對(duì)于維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行具有重要的保障作用。商業(yè)儲(chǔ)備是指企業(yè)為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)波動(dòng)而自行建立的儲(chǔ)備，也是最常見(jiàn)的儲(chǔ)備模式，絕大部分國(guó)家都有。機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備(又稱中介組織儲(chǔ)備)是由法律規(guī)定的公共或民間組織承擔(dān)的義務(wù)石油儲(chǔ)備，它實(shí)際上是企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備的一種變相模式。儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是一個(gè)公共法人實(shí)體，成員均為法律強(qiáng)制規(guī)定有儲(chǔ)備義務(wù)的企業(yè)，由企業(yè)共同建立儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化運(yùn)作。政府儲(chǔ)備、企業(yè)法定儲(chǔ)備、機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備、企業(yè)商業(yè)儲(chǔ)備功能各異，各司其職，相互補(bǔ)充，只有將它們有機(jī)組合，建立國(guó)家石油儲(chǔ)備體系，才

3、能有效保障國(guó)家石油安全。 一、嚴(yán)峻的石油安全形勢(shì)要求我國(guó)盡快建立石油儲(chǔ)備體系 (一)石油在政治、軍事和外交關(guān)系中的地位更加突出。石油是政治、軍事和外交關(guān)系的重要籌碼?？v觀過(guò)去50年，圍繞石油資源的爭(zhēng)奪從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)，許多地區(qū)沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)都與石油有密切關(guān)系，石油領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)大大超出了一般商業(yè)范疇。里海地區(qū)由于其豐富的油氣資源和重要的戰(zhàn)略位置，已成為美國(guó)和俄羅斯?fàn)帄Z的焦點(diǎn)區(qū)域。我國(guó)的南海地區(qū)本來(lái)并不存在嚴(yán)重的領(lǐng)海爭(zhēng)端，但自20世紀(jì)60年代后期其巨大的油氣資源潛力揭示以后，也成了周邊國(guó)家外交關(guān)系中的一個(gè)敏感問(wèn)題。這充分說(shuō)明，進(jìn)入新的世紀(jì)，石油作為一種戰(zhàn)略資源的地位不但沒(méi)有降低，反而更加突出。 (二)

4、國(guó)際油價(jià)在一定程度上脫離了基本供需關(guān)系而獨(dú)立運(yùn)行。當(dāng)代石油經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了新的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的供需關(guān)系決定價(jià)格的理論已很難完全解釋新的情況。國(guó)際油價(jià)與供求“背道而馳”已成為常態(tài)。如，國(guó)際原油價(jià)格從1997年底開(kāi)始下跌，1998年底到1999年初，歐佩克一攬子原油平均價(jià)格一舉跌破每桶10美元關(guān)口，創(chuàng)下此前12年來(lái)的歷史最低記錄。而從1999年3月以來(lái)，國(guó)際油價(jià)開(kāi)始大幅回升，并在進(jìn)入2000年后加速上揚(yáng)，2000年第二季度，國(guó)際油價(jià)暴漲，2000年9月曾一度突破每桶38美元的重要關(guān)口。2001年這一行情又戲劇化地向谷底進(jìn)發(fā)，最低跌到了每桶17美元。2003年以來(lái)，國(guó)際市場(chǎng)油價(jià)在均價(jià)25美元桶的基礎(chǔ)上，總體呈

5、現(xiàn)震蕩攀升態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了逐年連級(jí)跳，價(jià)格水平屢創(chuàng)新高。國(guó)際原油價(jià)格在2007年下半年更是持續(xù)攀高。近期許多分析機(jī)構(gòu)都預(yù)測(cè)，2008年原油的平均價(jià)格可能逼近甚至超過(guò)100美元。目前，國(guó)際市場(chǎng)原油供求基本面并不支持“天價(jià)”油價(jià)，但超高油價(jià)水平顯然已非石油供求基本面所決定，地緣政治風(fēng)險(xiǎn)、投機(jī)炒作、歐佩克限產(chǎn)政策、經(jīng)合組織國(guó)家商業(yè)石油庫(kù)存、天氣冷暖變化以及美元貶值等因素對(duì)國(guó)際油價(jià)走勢(shì)具有重大推動(dòng)作用?？梢?jiàn)，國(guó)際油價(jià)已在一定程度上脫離了基本供需關(guān)系而獨(dú)立運(yùn)行。 (三)國(guó)家石油安全問(wèn)題呼喚石油儲(chǔ)備體系。國(guó)家石油儲(chǔ)備是能源與經(jīng)濟(jì)安全的穩(wěn)定器。事實(shí)說(shuō)明，一個(gè)國(guó)家石油安全的核心問(wèn)題不在于這個(gè)國(guó)家能否生產(chǎn)石油以及能

6、生產(chǎn)多少石油，而在于這個(gè)國(guó)家能否以合理的價(jià)格穩(wěn)定地保障石油的供應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)石油消費(fèi)量的62依賴進(jìn)口，而日本則幾乎不生產(chǎn)一滴石油。各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)證明，建立戰(zhàn)略能源儲(chǔ)備是保障能源安全的必要措施。世界上主要消費(fèi)國(guó)家不僅多方開(kāi)辟石油生產(chǎn)、供應(yīng)基地，而且建立大量的儲(chǔ)備，以穩(wěn)定供求關(guān)系、平抑市場(chǎng)價(jià)格、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。20世紀(jì)90年代以來(lái)，世界主要石油消費(fèi)國(guó)也相應(yīng)采取了一系列的能源政策。美國(guó)繼續(xù)力求在國(guó)際石油事務(wù)中起主導(dǎo)作用，加大對(duì)歐佩克產(chǎn)油國(guó)的壓力，同時(shí)啟用戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備，加快能源多元化，減少對(duì)歐佩克的依賴。歐盟各國(guó)政府在高油價(jià)沖擊下加強(qiáng)了聯(lián)合行動(dòng)。美國(guó)和日本曾憑借動(dòng)用石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備，安然度過(guò)1973年的石油危

7、機(jī)；在本輪石油上漲行情中，日本因?yàn)閮?chǔ)備充足，受到的經(jīng)濟(jì)影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于中國(guó)。我國(guó)是世界上第二大石油消費(fèi)國(guó)，中國(guó)的零儲(chǔ)備制度使中國(guó)經(jīng)濟(jì)在最近兩年的全球能源價(jià)格飆升中吃盡了苦頭。自從我國(guó)成為石油進(jìn)口國(guó)后，原油價(jià)格一路上升，使我們不得不為其進(jìn)口支付越來(lái)越高的成本。在當(dāng)前國(guó)際環(huán)境下，我國(guó)面臨的石油安全形勢(shì)十分嚴(yán)峻，必須建立石油儲(chǔ)備體系以確保我國(guó)的石油安全。 二、完善我國(guó)石油儲(chǔ)備體系的主要措施 (一)盡快完善相關(guān)法律法規(guī)。石油儲(chǔ)備是一項(xiàng)事關(guān)國(guó)家與產(chǎn)業(yè)安全，且投資巨大、選點(diǎn)嚴(yán)格、建設(shè)周期較長(zhǎng)的系統(tǒng)工程。要完成這樣的工程建設(shè)，必須有法律法規(guī)作保障。中國(guó)現(xiàn)在迫切需要在石油儲(chǔ)備和能源安全方面立法，加快石油儲(chǔ)備建設(shè)和

8、管理的法制化、規(guī)范化，使石油儲(chǔ)備建設(shè)的全過(guò)程有法可依。具體應(yīng)包括：戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備建設(shè)的中長(zhǎng)期目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃；政府規(guī)模和商業(yè)儲(chǔ)備的最低規(guī)模、緊急情況下的動(dòng)用程序和規(guī)模；原油及設(shè)備的采購(gòu)費(fèi)、日常管理費(fèi)；企業(yè)所承擔(dān)的儲(chǔ)備義務(wù)等。 (二)確保規(guī)模，堅(jiān)持分步走和多元化儲(chǔ)備策略。國(guó)際能源署成員國(guó)的石油儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)是90天的石油凈進(jìn)口量。為使戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備更好地發(fā)揮應(yīng)有的作用，中國(guó)的石油儲(chǔ)備遠(yuǎn)期目標(biāo)也應(yīng)以此為標(biāo)準(zhǔn)，這就需要非常大的儲(chǔ)備規(guī)模。在實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，一是采取分步實(shí)施的辦法。先制定近期目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上制定中期和遠(yuǎn)期儲(chǔ)備目標(biāo)。二是加強(qiáng)商業(yè)儲(chǔ)備。鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)在正常的周轉(zhuǎn)庫(kù)存外建立相應(yīng)的商業(yè)儲(chǔ)備，作

9、為對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的重要補(bǔ)充，確保在石油價(jià)格動(dòng)蕩變化時(shí)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定和國(guó)家戰(zhàn)略石油供應(yīng)安全。三是在儲(chǔ)存方式上，應(yīng)充分考慮戰(zhàn)備安全、運(yùn)輸、儲(chǔ)存成本等因素，采取多樣化的儲(chǔ)存方式，做到“三個(gè)結(jié)合”：地面儲(chǔ)存與地下儲(chǔ)存相結(jié)合，人工設(shè)施儲(chǔ)存與利用鹽穴、溶洞等天然地理環(huán)境儲(chǔ)存相結(jié)合，現(xiàn)有設(shè)施儲(chǔ)備與新建基地儲(chǔ)存相結(jié)合。四是在石油儲(chǔ)備基地的布局和選址上，應(yīng)合理規(guī)劃，除重點(diǎn)考慮地理位置優(yōu)越、交通運(yùn)輸便利、運(yùn)轉(zhuǎn)石油方便、有良好水域條件外，還應(yīng)考慮要有一定的戰(zhàn)略縱深度和隱蔽度，以應(yīng)對(duì)敵對(duì)勢(shì)力的戰(zhàn)略打擊和安全保密。 (三)完善管理體制和運(yùn)行機(jī)制。借鑒美國(guó)、日本和德國(guó)等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，本著適度集中、

10、政企分開(kāi)和機(jī)構(gòu)精干的原則，建立起由中央統(tǒng)一管理，決策層、管理層和操作層相互分離的三級(jí)管理體制。其中，決策層是國(guó)務(wù)院的能源主管部門(mén)，可設(shè)立國(guó)家石油儲(chǔ)備辦公室作為具體辦事機(jī)構(gòu)；管理層是國(guó)家石油儲(chǔ)備管理中心，是獨(dú)立核算的特別法人機(jī)構(gòu)；操作層包括政府成立的石油儲(chǔ)備基地公司，未來(lái)將組建的石油儲(chǔ)備聯(lián)盟，也包括承儲(chǔ)的民營(yíng)企業(yè)。國(guó)家應(yīng)通過(guò)法律界定好各層次的“責(zé)、權(quán)、利”關(guān)系。 (四)完善石油統(tǒng)計(jì)和報(bào)告制度。國(guó)際能源署(IEA)和歐盟的大多數(shù)成員制定的能源安全和石油儲(chǔ)備的法律中，大都含有對(duì)石油經(jīng)營(yíng)者定期報(bào)告石油生產(chǎn)、銷售、進(jìn)出口、庫(kù)存統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的要求，報(bào)告對(duì)象或是國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門(mén)，或是經(jīng)濟(jì)、能源主管部門(mén)，也有的是石油

11、儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。通過(guò)信息的收集、分析，政府可以及時(shí)跟蹤和監(jiān)測(cè)石油供需形勢(shì)、市場(chǎng)變化，對(duì)石油儲(chǔ)備應(yīng)保持多大規(guī)模、應(yīng)急情況下的儲(chǔ)備投放等進(jìn)行決策。如果石油經(jīng)營(yíng)者未能如實(shí)按期報(bào)告，政府將依法采取懲罰措施。目前，我國(guó)的能源統(tǒng)計(jì)還不夠完善，特別是石油統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還不完全，不能滿足建立國(guó)家能源數(shù)據(jù)庫(kù)的需要，不利于提高決策的科學(xué)性和及時(shí)l生。在研究建立我國(guó)國(guó)家石油儲(chǔ)備的過(guò)程中，應(yīng)建立石油信息報(bào)告制度，完善石油統(tǒng)計(jì)。 (五)多方籌資，實(shí)行稅收政策和部分商業(yè)化運(yùn)作。建立戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備，達(dá)到國(guó)際能源署成員國(guó)石油儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)，必定要建立大型石油儲(chǔ)備基地，這需要巨額資金，將給政府造成沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地的維護(hù)、管理

12、等也需要投入巨額資金，資金來(lái)源是一個(gè)難點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題。美國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備所需資金全部由聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算包攬，在政府財(cái)政赤字日益高漲的情況下，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備所需的巨額支出已成為聯(lián)邦政府的沉重負(fù)擔(dān)，并因此制約著其戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的發(fā)展。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)從中汲取教訓(xùn)，采取多種方式籌措資金。一是政府給予財(cái)政撥款。二是設(shè)立專門(mén)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備稅，即對(duì)石油產(chǎn)品消費(fèi)、石油及石油產(chǎn)品進(jìn)口征收戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備稅，用于戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)、石油購(gòu)買(mǎi)、維護(hù)和管理等。三是開(kāi)辟石油期貨市場(chǎng)或遠(yuǎn)期合約交易制度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分散的市場(chǎng)化力量。四是建立期貨儲(chǔ)備，如參與國(guó)際期貨市場(chǎng)投資，通過(guò)在期貨市場(chǎng)上的適度持倉(cāng)影響市場(chǎng)價(jià)格、攤低進(jìn)口成本。五是對(duì)戰(zhàn)略石油

13、儲(chǔ)備設(shè)立最低保有量，在達(dá)到最低保有量后，可利用超出的庫(kù)容在國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)行以贏利為目的的商業(yè)運(yùn)營(yíng)，以減輕政府負(fù)擔(dān)，使戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備系統(tǒng)為國(guó)家整體利益服務(wù)。 (六)加強(qiáng)石油儲(chǔ)備體系建設(shè)的國(guó)際合作。石油是世界性的戰(zhàn)略產(chǎn)品，而且供求關(guān)系十分脆弱，價(jià)格波動(dòng)大。而我國(guó)已經(jīng)成為石油消費(fèi)和進(jìn)口大國(guó)，對(duì)國(guó)際石油市場(chǎng)的影響越來(lái)越大。我國(guó)在建設(shè)石油儲(chǔ)備體系過(guò)程中，應(yīng)該加強(qiáng)國(guó)際合作，以增加國(guó)際石油信息的透明度，緩解全球油價(jià)的波動(dòng)。首先，應(yīng)加強(qiáng)與國(guó)際能源署的合作。雖然我國(guó)不是國(guó)際能源署的成員，但在采購(gòu)和動(dòng)用石油儲(chǔ)備時(shí)應(yīng)與該機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，遵循一致的石油儲(chǔ)備使用原則，共同應(yīng)對(duì)投機(jī)操作、恐怖主義等影響國(guó)際能源安全的重大問(wèn)題?？梢越?guó)家能源主管部門(mén)與國(guó)際能源署的定期對(duì)話機(jī)制，互相通報(bào)各自的石油供需情況，實(shí)際儲(chǔ)備規(guī)模，在石油儲(chǔ)備動(dòng)用前雙方應(yīng)交換意見(jiàn)。其次，應(yīng)強(qiáng)化東亞區(qū)域能源合作。目前，除日本和韓國(guó)