試議問責制路障及途徑

1、試議問責制路障及途徑一、行政問責制的概念界定行政責任是近代國家責任政治的產(chǎn)物，是生權(quán)在民”及權(quán)力分野”原則的必然要求。在政府管理中，行政與責任從 來是一對孿生兄弟，有權(quán)力必須有責任制度約束。行政問責 制是在行政責任基礎(chǔ)之上提出的一個新的概念。指涉行政問 責制的概念內(nèi)涵，有許多不同的釋義。韓劍琴認為，行政問 責制就是指對現(xiàn)任各級行政主要負責人在所管轄的部門和 工作范圍內(nèi)由于故意或者過失、不履行或不正確履行法定職 責、或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，給行政機關(guān)造成 不良影響和后果的行為，進行內(nèi)部監(jiān)督和責任追究的制度。顧杰認為，行政問責制是指公眾對政府做出的行政行為 進行質(zhì)疑，它包含明確權(quán)力，明確

2、責任和經(jīng)?；⒅贫然膯枴币?詢、彈罷免等方方面面，是一個系統(tǒng)化的吏治”規(guī)范。它不僅是指犯了錯、違了法要追究，其溯及范圍還包 括能力不足，推諉扯皮等看似有損官體”的小節(jié)”，公眾對政府行為以及政府本身的 合理懷疑”等方面。行政人員有義 務(wù)就與其工作職責有關(guān)的工作績效及社會效果接受責任授 權(quán)人的質(zhì)詢并承擔相應(yīng)的處理結(jié)果。以上的幾種概念界定中，問責主體和問責客體各不相 同，涉及的角度也各異。我認為，行政問責制是指特定的問 責主體針對行政機關(guān)及工作人員等問責客體在行政管理過 程中由于沒有或沒有正確履行法定的職責，影響了行政運行 的效率和行政機關(guān)的口碑、信度或效度，甚至部分損害了行 政管理相對人的合法權(quán)

3、益，對其追究責任（此類責任包括政治 責任、法律責任、崗位責任和道義責任）的一種制度。行政問 責制是評估行政管理活動效能的一種原則或者說是一種檢 驗行政活動運行效率的一種程序。二、行政問責制實施的路障分析行政問責制的構(gòu)建是行政管理體制改革和政府公共管理創(chuàng)新的一大特色和重要內(nèi)容，在新的時代背景和形勢下是 一項不斷探索創(chuàng)新發(fā)展的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。行政問責制的推 行能夠有效地督促行政機關(guān)工作人員努力工作，全面正確地 履行各自的職責，保證政府管理的高效運轉(zhuǎn)， 提高工作效率， 并有助于提升政府的公信力及社會公眾對政府管理工作的 滿意度。目前，在行政問責制建立的過程中，仍然存在一些 難題和困境亟待解決。1同體

4、問責和異體問責失衡，以同體問責為主，異體問責相對薄弱問責主體可以分為同體問責和異體問責。同體問責是指 執(zhí)政黨內(nèi)部對其黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的問責，或政府行政系統(tǒng)對其 內(nèi)部行政人員的問責。而執(zhí)政黨對政府及其領(lǐng)導(dǎo)的問責在本 質(zhì)上因包含在同體問責之內(nèi)。所謂異體問責的主要內(nèi)容是指涉憲主體之間的問責制，其中包括人大、民主黨派、新聞傳 媒、法院等對政府的問責。就我國目前問責的實踐情況看， 我國問責主體是以同體問責為主，在一定程度上忽視了異體 問責的重要性。因此就難免會出現(xiàn)一些問題和弊端，比方說 可能導(dǎo)致官官相衛(wèi)、暗箱操作等嚴重問題，使行政問責淪落 為流于形式，沒有實質(zhì)意義，從而就難以做到真正的問責。 鑒于此，我國當

5、前缺乏的就是異體問責。因此必須要加強異 體問責的力度，能夠切實地起到維護行政管理相對人合法權(quán) 益的目的。例如，建立對不信任官員的投票制，主要負責人 的引咎辭職制，彈劾制等一系列的懲罰機制，要增加監(jiān)督機 制的創(chuàng)新手段，加強新聞媒體的輿論監(jiān)督力度，通過一攬子 的舉措，讓行政問責制在行政管理活動中能夠真正奏效。2行政問責制度的缺位運動性問責”、政策性問責”、人治式問責”等是我國 目前實施行政問責制的主要方式，可以看出帶有大量的人治 色彩，并不是我們通常所說的嚴格意義上的責任追究制度體 系，因而也就沒有形成良好的制度慣例和傳統(tǒng)。當前，我國 適用的行政問責制的法規(guī)條例甚多，見諸各級黨組織、政府 的相關(guān)政

6、策文件里，但這些文件條款大多是零散的，沒有形 成體系，也就不具有統(tǒng)一性。同時，法律條例中涉及行政問 責制的條條框框很多，但是具體到實際事例的問責卻顯得模 糊不清、籠統(tǒng)抽象，所以執(zhí)行難度大，缺乏可操作性和可應(yīng)用性。這樣就嚴重影響行政問責的順利進行。3行政信息缺乏透明性和完整性行政信息的障礙主要體現(xiàn)在兩個方面：一是行政信息的 非對稱性。在我國，大部分的信息資源掌握在政府部門手里， 政府信息不透明，信息不公開，社會公眾缺失知情權(quán)，行政 問責就無從談起。政府信息不透明，信息公開度不高，問責 主體缺乏知曉權(quán)，導(dǎo)致行政問責難以實現(xiàn)。二是行政信息公 開的不完整性。要問責行政官員的行政過失或行政不作為， 必須

7、首先要獲得相關(guān)信息的第一手資料，然而政府部門為了 維護自身的利益，在公布信息的過程中只發(fā)布一些關(guān)于自身 功績的信息，或者一些無關(guān)緊要的資料，對政府過失的信息 避而不談或者較少發(fā)布，即使發(fā)布，透露的信息也反映不了 實際情況，這種行為其實是愚弄社會公眾和欺騙上級的不正 當行為，由于此種行為使行政問責難以有效順利開展。4問責的監(jiān)督體制不完善目前，我國的實踐中存在的行政體制內(nèi)自查自糾的同體問責制”出現(xiàn)問題后由上級追究下級的責任，這種做法會讓下級看到只要對上級負責就可以了，形成怕上不怕下”的現(xiàn)象。政府部門即使處罰某些行政失職者，給其降職、免職或 者責令辭職等一些程序也不為社會公眾知曉，這就難免保證 問責

8、結(jié)果的公正性，這是由行政問責缺乏有效的監(jiān)督所致。 在很多的情況下，即使規(guī)定了監(jiān)督部門，但在我國特殊的情 況下，有的行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置了監(jiān)督機構(gòu)，也只是形式。因 為一個系統(tǒng)的監(jiān)督機構(gòu)和行政執(zhí)行機構(gòu)雖然是兩個部門，但 是是一套人馬，不可能自己監(jiān)督自己。這是由于缺乏有效的 制度和體制支撐。三、完善行政問責制的舉措要有效地實施行政問責制，就要從整體上完善政府的問 責體系，建立問責主體的責任約束機制，采取各種有效積極 的措施，全方位地保證問責機制的順利運行。我認為應(yīng)該從 以下幾個方面切入。1實現(xiàn)問責主體的多元化在繼續(xù)充分發(fā)揮行政系統(tǒng)內(nèi)部同體問責主體作用的同時，要積極探索發(fā)揮對外部系統(tǒng)的行政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)進行問

9、責 的各種社會機構(gòu)、社會組織及個人作用的途徑，尤其要發(fā)揮 新聞媒體的特殊問責作用，也即是強調(diào)要加強異體問責的作 用，切實實現(xiàn)人大對政府的問責制、民主黨派對執(zhí)政黨的問 責制、民主黨派對政府的問責制、新聞媒體對執(zhí)政黨和政府 的問責制、人民法院對執(zhí)政黨和政府的問責制，從而有效地 實現(xiàn)行政問責，監(jiān)督行政權(quán)力的有效行使，防止行政機關(guān)工 作人員濫用或誤用權(quán)力。同時，要加大對問題官員”的懲罰力度，嚴懲那些事故官員，應(yīng)該制定懲罰機制。實用價值的法律條款，確保從中央政府到地方政府制定 的有關(guān)行政問責制度的效力、適用范圍等明晰化，同時，適 時制定全國范圍內(nèi)統(tǒng)一使用的 行政問責法”。加強行政問責 的制度制定、執(zhí)行、

10、監(jiān)督及信息反饋等制度網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。針 對各地的特殊情況，各地方政府部門在中央行政文責法精神 的指引下因地制宜地制定本地的行政問責制度。另外要加大 明晰問責條款的細化工作，如：問責的對象、范圍、主體、 客體、責任認定、期限等，嚴格準確地制定問責程序，制定 可操作性、有實用價值的問責法規(guī)或規(guī)章，確保問責制度的 權(quán)威性。3建立健全政府行政信息的公開機制，全面落實中華 人民共和國政府信息公開條例國家頒布的條例為行政問責制的實施提供了信息條 件，也為問責主體獲得政府行政信息提供了法律依據(jù)。各級 政府要轉(zhuǎn)變觀念，政府的 自由裁量權(quán)”是不包括政府信息是 否公開、公開的方式以及公開的范圍，政府公開信息是政府 必

11、須承擔的責任。各級政府必須依據(jù)條例要求依法公開 行政信息，主動提供各種信息的獲取渠道，保障公民的知情 權(quán)主要包括舉行公開聽證、實行民意調(diào)查、完善輿論監(jiān)督、 推行電子政務(wù)建設(shè)等，確保社會公眾全面準確了解政府行政 活動的動態(tài)，把握相關(guān)信息，徹底解決社會公眾獲得信息的 非對稱性和非完善性等難題。同時還應(yīng)該建立信訪制度、社 會投訴制度、社會考核制度等，保證行政追究信息渠道的暢 通。4健全完善行政問責監(jiān)督機制監(jiān)督機制是實現(xiàn)責任政府的基礎(chǔ)和前提。如果沒有健全 的監(jiān)督機制對政府責任履行情況進行監(jiān)督，責任政府只能成 為理想中的空中樓閣”。因此建立系統(tǒng)、全面而有效的責任 監(jiān)督機制是實現(xiàn)責任政府的基礎(chǔ)要件。行政監(jiān)

12、督機制包括行 政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督和行政系統(tǒng)外部監(jiān)督。僅僅依賴行政系統(tǒng)內(nèi) 部監(jiān)督是遠遠不夠的，且彈性較大，必須依靠系統(tǒng)的外部監(jiān) 督作為支撐和輔助，二者的相互結(jié)合才能保證問責機制的健 康運行。而行政系統(tǒng)的外部監(jiān)督包含人大代表、民主黨派、 新聞傳媒、社會公眾等組織群體或個人。(1) 人大代表的監(jiān)督。保證黨對人大的政治領(lǐng)導(dǎo)的同時，也要確保人大在國家監(jiān)督中的最高特殊地位。2007年頒布的監(jiān)督法中明確強調(diào)了監(jiān)督的實效性問題。行政監(jiān)督以法 律的形式確定了其特殊地位，從而確保行政問責監(jiān)督的有效 實施。(2) 社會團體、組織及公民的監(jiān)督。社會公眾對行政官員 的行為最清楚，因為行政官員與公眾直接打交道，因此行政 官員的一言一行都在公眾的掌握之中，因而公眾對監(jiān)督最具 有發(fā)言權(quán)。同時，也不可忽視社會團體和組織的特殊監(jiān)督作 用。(3) 新聞輿論監(jiān)督。隨著新聞媒體的快速發(fā)展，其對行政 監(jiān)督的作用愈來愈突出，具有特殊的威力，能有效地監(jiān)督政府官員在工作中的行為，避免權(quán)力的濫用。行政問責制的旨義就在于 責”。一個負責人的政府是由 所有參與政府管理具有高度負責精神的公務(wù)員組成。公務(wù)員 行使的每一項權(quán)力背后，都伴隨著特殊的責任。建立行政問 責制要在源頭上對政府及其公務(wù)員的權(quán)力、職責進行充分全 方位