西部城市社區(qū)治理體制改革過程中的問題及對策——以貴陽市為例

1、西部城市社區(qū)治理體制改革過程中的問題及對策以貴陽市為例-社會科學(xué)論文西部城市社區(qū)治理體制改革過程中的問題及對策以貴陽市為例 王紹文 王武林 摘要：貴陽市政府實施了改街道辦事處為社區(qū)服務(wù)中心的城市社區(qū)治理體制改革，改革取得了一定成效，但仍存在系列問題。針對這些問題，文章提出了相應(yīng)的對策。 關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；治理體制改革；問題；對策 創(chuàng)新社區(qū)治理，提高政府服務(wù)質(zhì)量，是當前我國各級政府所開展的一項重要工作。貴陽市和全國一樣，近年來，也加大了社區(qū)治理體制改革的力度，實施了改革街道辦事處為社區(qū)服務(wù)中心的重大決策，社區(qū)治理體制改革由此展開。改革的過程取得了一定的成效，但仍存在著系列問題。本文將對這些問題進

2、行探討，以期推進社區(qū)治理建設(shè)。 一、貴陽市城市社區(qū)治理體制改革的實踐 1.貴陽市的基本情況 貴陽是貴州省會，地處中國西南云貴高原東部，是西南地區(qū)重要的交通樞紐、工業(yè)基地及商業(yè)、貿(mào)易和旅游服務(wù)業(yè)中心。全市轄六區(qū)一市三縣，一個國家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，一個國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和一個省級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，總面積8034平方千米。2012年統(tǒng)計人口376.12萬，其中農(nóng)業(yè)人口189.83萬,非農(nóng)業(yè)人口186.29萬。1 2.貴陽市城市社區(qū)治理體制改革的實踐及成效 首先，撤消街道辦事處，設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心，使社會治理的重心下移到基層。2010年2月，貴陽市政府出臺了貴陽市基層管理體制改革試點工作指導(dǎo)意見，并以貴陽

3、市小河區(qū)、金陽新區(qū)為試驗區(qū)，實施了撤消街道辦事處建立社區(qū)服務(wù)中心的重大改革實驗。2012年4月，貴陽市的基層治理體制改革正式在全市鋪開。 改革的內(nèi)容為撤銷全市街道辦事處，取而代之的是建立社區(qū)服務(wù)中心。（見表1和表2）社區(qū)服務(wù)中心由社區(qū)黨委和社區(qū)服務(wù)中心組成。社區(qū)黨委直接接受區(qū)（市、縣）黨委領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)服務(wù)中心直接接受區(qū)（市、縣）政府的領(lǐng)導(dǎo)，同時接受區(qū)（市、縣）職能部門的指導(dǎo)。這樣，貴陽市城市社區(qū)的治理則由原來的“市區(qū)街道辦事處社區(qū)居委會”四級治理，變?yōu)楝F(xiàn)在的“市區(qū)社區(qū)”三級治理。通過這種改革方式，社區(qū)治理呈現(xiàn)了扁平化，社會治理的重心下放到了基層，各職能部門直接服務(wù)基層，實現(xiàn)了治理成本下降、服務(wù)效

4、率提高的目的。 第二，去行政化模式，突出政府的服務(wù)功能。改街道辦事處為社區(qū)服務(wù)中心之前，街道辦事處作為區(qū)政府的派出機構(gòu)，屬于行政部門。它承擔著包括民政福利、社會救助、計劃生育、人民調(diào)解、社會治安、城市建設(shè)管理、招商引資、協(xié)稅護稅、拆遷安置等涉及行政管理、組織經(jīng)濟活動和社會服務(wù)三大方面的工作職責。而改街道辦事處為社區(qū)服務(wù)中心后，社區(qū)服務(wù)中心將原來的街道辦事處的黨辦和行政辦改為黨政工作服務(wù)部；將城管更名為城市管理服務(wù)部；將社保、計生合并為社會事務(wù)部；新成立群眾工作部，主要負責社區(qū)綜合治理、維穩(wěn)、網(wǎng)格、群眾來訪。而原來屬于街道辦事處的經(jīng)濟科、統(tǒng)計部被剝離，使其歸屬至區(qū)政府里的經(jīng)濟發(fā)展局；人民武裝部收

5、歸區(qū)人民武裝部管理。而更重要的是，社區(qū)服務(wù)中心的性質(zhì)發(fā)生了變化。根據(jù)貴陽市人民政府的規(guī)定，社區(qū)服務(wù)中心定位為事業(yè)單位，其任務(wù)是在所轄社區(qū)范圍內(nèi)從事公共服務(wù)和社會治理活動。也就是說，社區(qū)服務(wù)中心的工作重心將全部放在民政、計生、衛(wèi)生等與居民生活密切相關(guān)的事務(wù)上來，以圍繞服務(wù)社區(qū)居民及其治理而展開。 第三，開展黨務(wù)、政務(wù)一門式服務(wù)，提高服務(wù)效率。在社區(qū)服務(wù)中心里設(shè)置服務(wù)大廳，服務(wù)大廳里設(shè)置服務(wù)接待窗口、黨政服務(wù)窗口，民政、殘聯(lián)窗口，社會保障窗口、計生和衛(wèi)生窗口、城市管理窗口、流動人口窗口和法律咨詢窗口。通過這些窗口，處理社區(qū)居民的各種事務(wù)。同時，社區(qū)服務(wù)大廳與市、區(qū)政務(wù)服務(wù)中心聯(lián)網(wǎng)辦公，實現(xiàn)“一條龍

6、”服務(wù)、“一站式”辦完所需要辦理的事務(wù)。此外，還實施了網(wǎng)格化管理，以200至400戶左右的居民區(qū)劃分為一個網(wǎng)格，每一個網(wǎng)格配備12名工作人員，負責收集社情民意、調(diào)解社區(qū)群眾矛盾和開展社區(qū)服務(wù)工作。通過這種服務(wù)模式的實施，不僅提高了服務(wù)的效率，而且密切了干部與群眾的關(guān)系，創(chuàng)造了干部與群眾直接對話的條件和平臺，使干部能夠更快地了解民眾的心聲，傳達政府的政策，更好地服務(wù)于民眾。 第四，實行“一委一會一中心”（即社區(qū)黨委、社區(qū)居民議事會和社區(qū)服務(wù)中心）的社區(qū)治理構(gòu)架，為社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)創(chuàng)造條件。社區(qū)居民議事會是新型社區(qū)的議事機構(gòu)。它由社區(qū)內(nèi)熱心公益事業(yè)和社區(qū)建設(shè)，樂于奉獻、遵紀守法、公道正派，有一

7、定政治理論水平和議事協(xié)調(diào)能力且身體健康的社區(qū)黨員、居民群眾、轄區(qū)單位、非公有制企業(yè)等各行各業(yè)代表組成。其功能是負責收集并反映社區(qū)居民的意見和建議，對社區(qū)事務(wù)進行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。通過這種模式，形成了社區(qū)居民提議、社區(qū)黨委決策、社區(qū)服務(wù)中心執(zhí)行和群眾評議成效的社區(qū)治理新型工作模式。 第五，加強制度化建設(shè)，保證改革過程有章可循。為了使社區(qū)治理改革有效實施，貴陽市政府出臺了一系列政策，其中包括城市社區(qū)工作目標管理績效考核指導(dǎo)意見新型社會建設(shè)專項資金管理暫行辦法以及貴陽市社區(qū)工作條例等，構(gòu)筑了以群眾滿意度為目標的綜合目標考核體系、以年度工作目標和項目化運作為基礎(chǔ)的任務(wù)分解體系和以工作績效排

8、位制和追問制為重點的實施監(jiān)督體系。 二、貴陽市城市社區(qū)治理體制改革過程中存在的主要問題 1.社區(qū)服務(wù)中心的定位有待進一步明確 街道辦事處轉(zhuǎn)換為社區(qū)服務(wù)中心后，其組織形式發(fā)生了變化。原街道辦事處屬于行政單位，有自己獨立的行政治理權(quán)和法律權(quán)。而社區(qū)服務(wù)中心定位為事業(yè)單位，全額財政撥款。因此，社區(qū)服務(wù)中心只有服務(wù)權(quán)，而沒有行政治理權(quán)和執(zhí)法權(quán)。然而，現(xiàn)在的社區(qū)服務(wù)中心卻仍然扮演著原街道辦事處所扮演的角色：一方面，它承擔著整個社區(qū)的服務(wù)工作；另一方面，在沒有行政治理權(quán)的情況下，履行著治理整個社區(qū)的行政事務(wù)。此外，社區(qū)服務(wù)中心的級別定位不清，缺乏法律的依據(jù)。 2.社區(qū)工作人員的專業(yè)化水平不高，影響了社區(qū)服

9、務(wù)的質(zhì)量 開展社區(qū)治理體制改革的一個重要目的，就是要提高社區(qū)的服務(wù)水平和質(zhì)量。而這必須有一支專業(yè)素質(zhì)強的人才隊伍作為保障。然而，目前在社區(qū)里工作的人員大多數(shù)不是專業(yè)人員。他們基本上是在原來的工作崗位街道辦事處進行結(jié)構(gòu)調(diào)整中轉(zhuǎn)崗就任的，他們雖有一定的社區(qū)工作經(jīng)驗，但不具備從事社區(qū)工作的專業(yè)知識背景，缺乏運用社會工作專業(yè)方法認識社區(qū)問題和處理社區(qū)問題的能力。也就是說，當前，社區(qū)里缺乏專業(yè)的社區(qū)治理人員、養(yǎng)老和失業(yè)救濟的計算會計人員、社區(qū)規(guī)劃人員、社區(qū)法律顧問和社區(qū)心理咨詢與輔導(dǎo)員等。例如，某社區(qū)服務(wù)中心現(xiàn)有工作人員41人（有編制的人員17人，外聘人員24人），其中本科畢業(yè)生11人，?？飘厴I(yè)生38人

10、，高中生2人。在這些人員中，沒有一人擁有社會工作專業(yè)及相關(guān)專業(yè)的教育背景。社區(qū)工作人員專業(yè)化水平不高，影響了其社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量。 3.社區(qū)服務(wù)中心與居委會的關(guān)系在運行過程中仍顯混亂 貴陽市城市基層治理體制改革應(yīng)知手冊的第17條“新型社區(qū)與居委會的關(guān)系”中規(guī)定：社區(qū)黨委與社區(qū)黨支部是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，居委會與社區(qū)服務(wù)中心的關(guān)系是協(xié)助、支持和監(jiān)督的關(guān)系。然而，在實際的運行過程中，由于社區(qū)工作人員的思想觀念仍沒有發(fā)生根本性改變，仍然把居委會視為其分支機構(gòu)，向居委會安排大量的工作，導(dǎo)致居委會把時間放在應(yīng)對上面所安排的工作，而無暇顧及居委會自身的事務(wù)。 4.社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)與治理的熱情不高，制約了社

11、區(qū)建設(shè)的全面展開社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)和治理是衡量社區(qū)基層治理體制改革成功與否的一個重要指標。然而，就目前貴陽市社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的情況來看，仍然處于較低的水平。這表現(xiàn)在駐區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)的意識不強，社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)缺乏熱情，甚至有些社區(qū)居民對社區(qū)工作不理解、不支持，因而，制約了社區(qū)建設(shè)的全面展開。 三、推進城市社區(qū)治理體制改革的對策 1.完善城市基層社區(qū)治理的法律、制度體系，明確社區(qū)服務(wù)中心的職責社區(qū)是城市社會的基礎(chǔ)和細胞，城市的治理需要立足于社區(qū)的建設(shè)和治理。而社區(qū)服務(wù)中心的出現(xiàn)是社區(qū)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新事物，它的健康成長必須建立在一定的法律和法規(guī)及政策基礎(chǔ)之上，從而明確其性質(zhì)和職責，

12、保證其有效運行。早在1954年，我國政府就制定并實施了城市街道辦事處組織條例和城市居委會組織條例，統(tǒng)一了街道辦事處的名稱、性質(zhì)、任務(wù)和機構(gòu)設(shè)置，居委會也進行了全面的調(diào)整和改建。到了1955年，基本形成了作為國家政權(quán)派出機構(gòu)的街道辦事處和作為地域性的自治組織的居委會相銜接的城市基層管理組織模式。1980年，全國人大重新頒布了城市居民委員會組織條例，再次明確把街道辦事處作為城市的基層管理組織。1982年又通過了中華人民共和國憲法，規(guī)定“城市按居民居住地設(shè)立居民委員會是基層群眾性自治組織”。因此,過去很長一段時間，我國城市社區(qū)的管理及運行即以此為依據(jù)。2009年，第十一屆全國人民代表大會廢除1954

13、年所制定的城市街道辦事處組織條例，從這一角度上講，貴陽市撤消街道辦事處是有一定的法律依據(jù)的。但是在沒有相關(guān)法律出臺的情況下，將街道辦事處的功能和人員平移到社區(qū)服務(wù)中心就無法可依了。因此，在新的社會治理理念之下，政府應(yīng)加強這方面的工作，應(yīng)盡快出臺相關(guān)的政策和法規(guī)，從而使改革的過程做到有法可依。 2.加強社區(qū)工作人才隊伍建設(shè)，逐步實現(xiàn)社區(qū)工作者專業(yè)化 社區(qū)工作的服務(wù)對象主要是社區(qū)和社區(qū)居民，其任務(wù)就是要運用社會工作方法去解決社區(qū)的具體問題，從而滿足社區(qū)居民多元化需要。因此，社區(qū)工作人員是否專業(yè)化，以及專業(yè)化水平的高低，則直接影響其社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量。西方國家如英國，早在一百多年前，在社區(qū)內(nèi)開展慈善與濟

14、貧活動中，就以專業(yè)化的工作人員開展這項工作。而現(xiàn)在，西方國家對從事社區(qū)工作的人員的專業(yè)化水平要求更高。社區(qū)工作人員與其他職業(yè)如醫(yī)生、律師一樣都必須參加國家職業(yè)水平考試，獲證后方能上崗。我國近年來也逐漸認識到社區(qū)工作人員專業(yè)化的重要性。2006年7月，我國人事部、民政部聯(lián)合頒布了社會工作者職業(yè)水平評價暫行規(guī)定與助理社會工作師、社會工作師職業(yè)水平考試實施辦法，這對我國社區(qū)工作者走專業(yè)化發(fā)展道路提供了政策支持。我們應(yīng)在此政策之下，加快社區(qū)工作者專業(yè)化發(fā)展步伐。 首先，積極招收有社會工作、社會學(xué)和社區(qū)管理等專業(yè)背景的人才，加入到社區(qū)工作者隊伍中來。自1980年代我國首次開辦社會工作專業(yè)以來，現(xiàn)在已有3

15、00多所本科院校開辦有社會工作專業(yè)，并培養(yǎng)了一大批社工人才。目前，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)有一群社會工作專業(yè)畢業(yè)生活躍在社區(qū)，并對社區(qū)建設(shè)發(fā)揮著積極的作用。但在西部地區(qū)如貴陽等城市，社會工作專業(yè)畢業(yè)生服務(wù)社區(qū)的人數(shù)卻寥廖無幾。導(dǎo)致這種情況的原因很多，其中一個重要的原因是人們對社會工作專業(yè)仍沒有足夠的認識，許多城市在設(shè)置社區(qū)工作崗位時，沒有設(shè)置專門的社工崗位。因此，政府應(yīng)根據(jù)社會發(fā)展的需要，設(shè)置社工崗位，把具有社會工作專業(yè)背景的大學(xué)畢業(yè)生吸引到社區(qū)里面來，服務(wù)社區(qū)。2013年貴州省民政廳等19家單位聯(lián)合出臺了貴州省社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃（20132020），貴陽市政府應(yīng)在這一計劃基礎(chǔ)之上，

16、加快社工人才引進的力度，實現(xiàn)社區(qū)工作人員隊伍的專業(yè)化。 其次，加強社區(qū)在職工作人員的職業(yè)培訓(xùn)，不斷提高其專業(yè)化水平。社區(qū)服務(wù)中心可以與高校開展合作，由高校社工教師有計劃、有步驟地對社區(qū)工作人員開展專業(yè)培訓(xùn)，傳導(dǎo)社會工作價值理念、專業(yè)知識、專業(yè)技能和專業(yè)方法，從而提高社區(qū)工作人員的專業(yè)素質(zhì)，實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化。 第三，政府應(yīng)鼓勵黨政機關(guān)干部到社區(qū)鍛煉，引導(dǎo)優(yōu)秀的有社會工作等專業(yè)背景的大學(xué)畢業(yè)生到社區(qū)工作，并為那些在社區(qū)等基層工作的人員，創(chuàng)造更多的晉升機會。同時，提高社區(qū)工作人員的經(jīng)濟收入。通過這些措施，吸引大量的專業(yè)人士到社區(qū)來，服務(wù)社區(qū)，從而推進社區(qū)工作人員隊伍的專業(yè)化。 3.構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中

17、心與居委會之間的良性互動關(guān)系 首先，建立平等的協(xié)作關(guān)系。社區(qū)服務(wù)中心屬于政府組織，主要借助行政手段在本區(qū)域內(nèi)開展社會治理和公共服務(wù)。而居委會屬于群眾性自治組織，主要通過群眾自治的方式，對本社區(qū)的事務(wù)進行治理和服務(wù)本社區(qū)居民。可見，兩者在性質(zhì)和服務(wù)對象上都有區(qū)別，一個是政府組織，一個是民間自治組織。一個是服務(wù)一個區(qū)域，這個區(qū)域包括許多社區(qū)；一個僅僅服務(wù)一個社區(qū)。但它們之間也有相同的地方，它們都是社區(qū)服務(wù)的主體。因此，構(gòu)建平等的協(xié)作關(guān)系則顯得尤其重要。 第二，明確各自的權(quán)力邊界。由于社區(qū)服務(wù)中心與居委會的性質(zhì)不同，其權(quán)力和任務(wù)也不一樣。社區(qū)服務(wù)中心作為政府設(shè)立的服務(wù)機構(gòu)，其權(quán)力在整個社區(qū)范圍內(nèi)，開

18、展公共服務(wù)和社會治理活動。而居委會作為某一社區(qū)的自治組織，其權(quán)力范圍則僅局限于其所在的社區(qū)內(nèi)開展自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我選舉等活動。權(quán)力和義務(wù)是對等的。因此，作為社區(qū)服務(wù)中心來講，社區(qū)服務(wù)中心要在自己的權(quán)力范圍內(nèi)，模范地做好服務(wù)整個社區(qū)的工作。而居委會則要認真履行自己的職責，依據(jù)政府的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合社區(qū)現(xiàn)實，加強自身建設(shè)，處理好本社區(qū)事務(wù)，當好服務(wù)本社區(qū)的主人。 第三，形成完善的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。社區(qū)服務(wù)中心作為政府服務(wù)于社區(qū)的專門機構(gòu)，它對居委會具有指導(dǎo)的任務(wù)。這種指導(dǎo)包括在服務(wù)政策上的指導(dǎo)、服務(wù)內(nèi)容上的指導(dǎo)以及服務(wù)方法上的指導(dǎo)。而居委會則應(yīng)在這種指導(dǎo)下，在社區(qū)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，

19、充分發(fā)揮其自治功能，有效地開展服務(wù)工作。其中包括支持社區(qū)服務(wù)中心的工作、向社區(qū)服務(wù)中心表達社群民意以及對社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)情況進行監(jiān)督等。 4.以滿足社區(qū)居民的基本需要為突破口，逐漸提升社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的力度 1995年聯(lián)合國在通過社區(qū)發(fā)展促進社會進步的文件中就指出：“社區(qū)發(fā)展的目的在于促進人民熱心參與社區(qū)工作，從而促進地方行政機構(gòu)的功能?！?可見，促進社區(qū)居民參與社區(qū)工作在社區(qū)發(fā)展過程中意義重大而深遠。社區(qū)發(fā)展的目的不僅在于促進社區(qū)的發(fā)展，更重要的是要充分發(fā)揮社區(qū)居民在社區(qū)發(fā)展過程中的主動性。因為，社區(qū)的發(fā)展只有在社區(qū)居民的積極參與下才能得以實現(xiàn)。 而要調(diào)動社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的主動性，首先是要對社區(qū)有充分的理解。 何謂社區(qū)？早在1887年，著名的社會學(xué)家滕尼斯在其社區(qū)與社會一書中就明確指出，社區(qū)是基于親族血緣關(guān)系而結(jié)成的社會聯(lián)合。3可見，滕尼斯在此提及的社區(qū)是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)社區(qū)，它是人類早期的社區(qū)存在形式。在這種社區(qū)里，人與人之間關(guān)系密切，守望相助，疾病相抗，它由同質(zhì)性人口組成。然而，隨著社會的