【優(yōu)秀碩博論文】數(shù)字城市規(guī)劃管理體系研究

1、碩士論文 數(shù)字城市規(guī)劃管理體系研究第一章 緒論城市規(guī)劃是城市建設與發(fā)展的龍頭，對于城市規(guī)劃的管理涉及到城市的諸多部門和各個階層。目前，城市規(guī)劃管理工作面臨著許多需要解決的問題，同時信息技術的發(fā)展也為提高城市規(guī)劃管理水平提供了機會。因此，為了提高城市規(guī)劃的管理水平和城市的可持續(xù)發(fā)展能力，有必要借鑒國內外在城市規(guī)劃管理領域的理論和實踐經驗，探討適合我國城市現(xiàn)狀和發(fā)展需要的規(guī)劃管理體系以及相關技術方法。 1.1 研究背景選擇數(shù)字城市規(guī)劃管理作為本文的研究重點，主要是基于以下幾個方面的背景因素：（1）城市發(fā)展的背景21世紀，中國的城市化進程進入了加速發(fā)展時期，城市發(fā)展中出現(xiàn)許多新的問題和矛盾，同時市場

2、經濟的發(fā)展使參與城市建設和發(fā)展的主體更加多元化，城市需要更有效這里的有效既指效率（Efficient）也指效果（Effective）的管理體系對各方面利益進行協(xié)調，這對城市規(guī)劃管理提出了新的要求和挑戰(zhàn)。（2）技術發(fā)展的背景“數(shù)字地球”概念的提出，帶來了信息技術和信息產業(yè)的大發(fā)展，使人們的工作方式、文化活動的形式、權力的實施方式都受到了不同程度的影響。信息技術的發(fā)展影響了社會生產方式，進而影響了社會的管理方式，信息技術的發(fā)展和應用為新的管理模式和理念的實現(xiàn)提供了必要的技術支持，使數(shù)字城市規(guī)劃管理的實現(xiàn)成為可能。（3）實踐的背景伴隨著新的規(guī)劃理念和信息技術的發(fā)展，我國許多城市的規(guī)劃管理工作相繼向公

3、眾化、信息化方向發(fā)展，但是對于信息技術的應用還是以單純的專業(yè)信息系統(tǒng)開發(fā)為主，沒有充分考慮其他的社會因素和技術因素。作者參加了南昌市城鄉(xiāng)規(guī)劃局 “南昌規(guī)劃信息系統(tǒng)”項目的開發(fā)，在開發(fā)過程中發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理受人為因素影響過多，對新技術的應用也比較被動，不能滿足城市和社會發(fā)展的要求。1.2 研究的意義本文對于城市規(guī)劃管理的研究具有以下幾方面的意義：（1）理論意義，對國內外城市規(guī)劃管理的理論和實踐進行梳理，提出了數(shù)字城市規(guī)劃管理的概念，并構建了這個概念的理論體系和技術框架。這對于解決我國在城市信息化建設中所遇到的城市規(guī)劃管理方面的問題具有一定的指導意義。（2）方法意義，應用科學的方法手段是現(xiàn)代

4、城市規(guī)劃管理發(fā)展的必然趨勢，本文對各種信息技術在城市規(guī)劃管理中的應用進行了比較細致地梳理，并綜合這些方法構建了數(shù)字城市規(guī)劃管理的技術支持體系，對實施數(shù)字城市規(guī)劃管理的技術路線提供了一定的參考根據(jù)。（3）實踐意義，地理信息系統(tǒng)（GIS，Geography Information System）技術在城市規(guī)劃設計中的應用得到了一定程度的普及，但是在規(guī)劃管理中的應用才剛起步，各地的城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)主要是針對規(guī)劃設計的圖形管理。因此本文通過實踐，綜合GIS的圖形空間分析技術，辦公自動化（OA，Office Automation）技術和網(wǎng)絡技術，設計了一個面向客戶需求的商品化城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，將

5、規(guī)劃設計部門、規(guī)劃行政主管部門、公眾監(jiān)督力量通過GIS圖形分析功能和網(wǎng)絡傳輸技術有機的聯(lián)系在一起，使規(guī)劃的管理流程更科學，節(jié)省人力物力，也使規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)督透明化。1.3 論文框架和研究的重點本文通過理論與實踐相結合的方法，探討了數(shù)字城市規(guī)劃管理的理論與方法。論文的寫作框架如下圖（圖1-1）所示：圖1-1 論文研究框架總結總結進一步的工作實證研究南昌市規(guī)劃局信息管理系統(tǒng)研究背景理論對實踐應用的指導相關研究綜述實踐應用理論研究方法體系構建與數(shù)字城市規(guī)劃管理的關系技術體系概念的提出數(shù)字城市規(guī)劃管理信息體系構建制度支持法律支持技術支持社會支持數(shù)字城市規(guī)劃管理和現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理進行比較城市信息化的發(fā)展趨

6、勢現(xiàn)行城市規(guī)劃管理體系的缺點技術變革是一切社會的發(fā)展動力，社會和政府與技術之間相互影響。通過應用新技術，已經開始的機構轉變過程表現(xiàn)出新的形式，這是與政府的職能作用相聯(lián)系的。政府法規(guī)在合法性限制之內的干預，導致了政府領導的信息活動的突增，加強了他們的支配地位。但是，信息技術的快速革新為雙向信息流通提供了便利，使得民眾團體有可能適用民主原則來抑制政府，而不是去適應他們作為公共利益代表的職能。這種情況激起了要求進行機構改革，形成更靈活，更負責任的政府部門的呼聲（Manuel Castells，1989）。本文的研究重點在于探討信息技術的發(fā)展對于政府職能，社會機構和理念的影響，希望找到一種新的社會管理

7、模式，通過政府與社會機構合作的模式來適應新技術的發(fā)展和新的社會發(fā)展模式。1.4 論文研究的方法 本文在研究的過程中注意不同方法的應用，主要有： （1）理論研究法，通過定義基本概念，建立基礎理論與技術框架，來分析論文研究的重點，然后以這些為基礎，進行實踐的分析和研究。（2）對比研究法，將數(shù)字城市規(guī)劃管理體系與傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理模式和理念進行對比。（3）實證分析法，以南昌市規(guī)劃管理系統(tǒng)的建設為實例，論證數(shù)字城市規(guī)劃管理體系建設的可行性，并提出今后的工作重點。第二章 國內外城市規(guī)劃管理相關理論與實踐綜述2.1 相關理論研究城市規(guī)劃管理是政府管理職能的一個分支，桑東升（2000）指出政府管理研究通常有

8、古典研究、行為研究和現(xiàn)代技術研究等幾種方法，它們在城市規(guī)劃管理中都有相應的應用。作者將其總結歸納為下面三點。2.1.1 古典理論研究古典理論研究主要關心政府管理的效率問題。其研究方法主要有：(1)法律的研究方法，著重于政府現(xiàn)行法律與法規(guī)的研究，從法律與規(guī)章和條文上去觀察并分析管理者的活動及對權力的運用；(2)理論的研究方法，試圖從復雜變化的政府管理中總結出一定的原理、法則或定律，作為政府管理行為的指引及活動的準則。(3)結構的研究方法，主要研究行政組織結構、權力結構、活動結構以及工作秩序。(4)歷史的研究方法，通過考察行政管理的歷史，研究在何種情況下受到何種力量的支配；以及管理方法與制度的產生

9、與演進。古典研究方法在城市規(guī)劃管理中的主要應用體現(xiàn)在“規(guī)劃立法”上。1933年的雅典憲章提到了規(guī)劃管理的重要性，并強調“要以國家法律形式保障規(guī)劃的實現(xiàn)”。它既使城市規(guī)劃管理有了法律依據(jù)，也使城市規(guī)劃管理的權威性得到保證。2.1.2 行為理論研究行為理論的研究在城市規(guī)劃管理中的主要應用是“公眾參與”。提到公眾參與，不能不提到謝莉安斯?。⊿herry Arnstein）在1969年寫的市民參與的梯子（A Ladder of Citizen Participation）一文。她將公眾的參與由下而上分為三類八極，即“不是參與的參與”（操縱和治療）；“象征性的參與”（通知、咨詢和安撫）和“有實權的參與”

10、（伙伴、代理權和市民控制）。同樣在60年代，隨著世界范圍內的技術進步、教育發(fā)展和經濟增長，公眾對社會的變化、發(fā)展了比較深刻地認識，能夠經常有計劃地為自己的權利提出要求。美國的“社區(qū)改造”、“示范城市計劃”，英國的市民運動，都推動了公眾參與城市規(guī)劃與管理的制度。城市規(guī)劃是一個不斷模擬、實踐、反饋、重新模擬的循環(huán)過程（桑東升，2000），在這樣一個不間斷的連續(xù)過程中，公眾參與城市規(guī)劃的實施是非常重要的。2.1.3 現(xiàn)代技術理論研究現(xiàn)代技術理論的研究著重于通過建立計量技術進行政府管理，強調管理中的技術問題，而不是行為問題。它在城市規(guī)劃管理中的主要體現(xiàn)是城市規(guī)劃管理系統(tǒng)方法論思想的形成：強調從整體性原

11、則、結構功能原則、動態(tài)過程原則、反饋優(yōu)化原則與環(huán)境系統(tǒng)交換原則出發(fā)進行城市規(guī)劃管理。波普（1987）的“漸進的社會工程”思想認為城市規(guī)劃的理想狀態(tài)只能逐步接近，應通過一種循環(huán)方法，在規(guī)劃制定、管理過程中不斷修正所出現(xiàn)的偏差，這為城市規(guī)劃的系統(tǒng)管理方法提供了社會哲學依據(jù)。2.2理論指導下的相關實踐應用2.2.1古典理論指導下的城市規(guī)劃管理立法（1）國外城市規(guī)劃立法通過立法的途徑控制和開發(fā)城市土地是英國城市規(guī)劃管理體系的基本特征（桑東升，2000）。英國1947年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法是對雅典憲章中“要以國家法律形式保障規(guī)劃的實現(xiàn)”的一種響應，賦予地方政府制度規(guī)劃與開發(fā)控制兩種職能；1968年頒布的城市規(guī)劃

12、法，進一步強調了控制土地開發(fā)和分散內城人口的政策；60年代重構的城市規(guī)劃管理體系更關注于土地開發(fā)控制而不是具體的規(guī)劃工程。美國的城市規(guī)劃法規(guī)體系可以明確地分為聯(lián)邦、州、地方3個層次。聯(lián)邦政府的規(guī)劃法規(guī)采取以基金引導為主、以法規(guī)控制為輔的原則，通過聯(lián)邦基金的制約條件來約束和調控地方政府的規(guī)劃工作；大多數(shù)州的規(guī)劃法案是針對特殊地區(qū)（如環(huán)保脆弱區(qū)、歷史風景區(qū)、增長發(fā)展區(qū)）而制定的專項法規(guī)，與地方政府的規(guī)劃法規(guī)在內容上不重疊，具有獨立的法律效力；地方規(guī)劃法規(guī)主要負責區(qū)域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、土地細分法和其它控制辦法的立法工作。日本形成了一個以城市規(guī)劃法為核心的較為完整的城市規(guī)劃法規(guī)體系（譚縱波

13、，2000）。該體系與國土、區(qū)域規(guī)劃等宏觀規(guī)劃法規(guī)相互銜接、配合，形成各級規(guī)劃在空間上的整合，同時城市規(guī)劃法與以建筑法規(guī)為代表的專項法規(guī)合理分工、密切配合，體現(xiàn)出城市法規(guī)的綜合性。日本還頒布相應的政令、細則以及通知，形成法規(guī)系列，保障了法律的簡明扼要、相對靈活和可操作性。新加坡是一個城市型島國，城市規(guī)劃法適用于整個陸地國土（劉戈青，2000）26。新加坡規(guī)劃法授權規(guī)劃主管部門管制所有土地發(fā)展，對規(guī)劃主管部門、士地所有者、開發(fā)商的權力和職責作了明確劃定，授權規(guī)劃主管部門制定發(fā)展費的計算和征收方法并進行征收。新加坡更重視規(guī)劃項目的前期可行性研究，而不是后期的監(jiān)督和處罰。（2）國內城市規(guī)劃立法我國通

14、過中華人民共和國憲法、中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，以及其它的有關行政法律賦予國務院和地方人民政府領導和管理經濟工作和城鄉(xiāng)建設的權利。l990年4月1日頒布實施的城市規(guī)劃法對我國城市規(guī)劃的任務、編制、審批以及城市規(guī)劃的管轄范圍都作了法律上的規(guī)定。從此，我國城市規(guī)劃管理工作都以此作為法律依據(jù)，通過對“一書兩證”的核發(fā)進行依法管理。同年9月建設部頒布了根據(jù)城市規(guī)劃法制定的城市規(guī)劃編制辦法，這是對城市規(guī)劃法制管理手段的進一步完善，大大增強了規(guī)劃工作的規(guī)范性和嚴肅性。2.2.2行為理論指導下的公眾參與城市規(guī)劃管理（1）國外公眾參與二戰(zhàn)后，城市規(guī)劃受功能主義影響，認為良好的

15、形態(tài)建設規(guī)劃就可以解決經濟、社會、政治甚至文化的種種問題；認為人們對建成環(huán)境的要求是一致的。建筑師和規(guī)劃師可以用自己的知識和價值觀來判斷人們的需要，并進行區(qū)域和城市空間的布局。這段時間的公眾參與僅限于了解和聆聽，還處于謝莉安斯?。⊿herry Arnstein，1969）提出的公眾“象征性的參與”階段。60年代中期，受系統(tǒng)論思想的影響，規(guī)劃師追求數(shù)理方面的合理性和邏輯性。認為公眾參與只能增加非理性的行為。因而，規(guī)劃師有意回避公眾，所謂的公眾參與僅限于學術和研究機構的“精英”層次。60年代后期，隨著人權運動的興起，美國城市中發(fā)生了尖銳的、情緒化的“公眾參與”浪潮。這時的城市規(guī)劃更注重社會科學，因

16、此價值觀念及判斷人和人性的關系成為城市規(guī)劃中考慮的重點；同時更注重政治科學，重視公眾參與和政策的制訂與實施，重視制度和立法。進入70年代，城市化水平提高，城市管理問題劇增。西方國家主張城市規(guī)劃與管理應面對不同價值取向的社會各階層。規(guī)劃師應深入社區(qū)了解公眾的價值觀和目標，并與公眾一起研究可行的方案，用有限的城市資源創(chuàng)造更大的財富。梁鶴年（1999）指出，美國的公眾參與是政府決策的重要步驟，貫穿了城市規(guī)劃的全過程。非政府組織（中介機構）在政府和社區(qū)之間起中介橋梁作用，成為公眾參與決策的組織者和代表。公眾（市民）在衡量社會價值觀、決定規(guī)劃方向和目標、選擇規(guī)劃方案、修改或批準運作計劃以及實踐的反饋中起

17、著主導作用。90年代以來，加拿大的城市規(guī)劃在編制開始時，通過與市民交流，傾聽廣大市民的意見；之后將這些意見進行分析、歸納、整理，編制成規(guī)劃草案；然后將規(guī)劃草案以各種方式送到每個家庭，再收集市民意見，進行修改，將修改后的規(guī)劃草案報市議會審議。規(guī)劃在批準前還必須經過公眾聽證程序。英國結構規(guī)劃（長期規(guī)劃）編制中的公眾參與更多地關注整個地區(qū)發(fā)展而不是考慮具體利益得失（唐子來，1999）。地方規(guī)劃（中期規(guī)劃）的編制包括磋商、質詢和修改三個階段。這三個階段都充分地對規(guī)劃草案進行宣傳，分析各方意見并進行溝通。 法國的公眾參與已形成制度并受法律保護（吳茜等，2001）。城市規(guī)劃法規(guī)定：地方當局在進行城市規(guī)劃和

18、建設之前，必須征求市民的意見。公眾可自發(fā)組織成立協(xié)會，個人、企業(yè)和協(xié)會對政府有關規(guī)劃的決定持有異議，可向行政法官上訴。（2）國內公眾參與改革開放前，我國城市居民認為城市規(guī)劃的編制、實施純粹是一種政府行為，公眾無需過問，也無權過問，更談不上參與。就政府方面來說，城市規(guī)劃只需向上級政府負責，而不是把公眾利益放于第一位。改革開放以后，公眾要求參與城市規(guī)劃的熱情空前提高。與此同時，城市政府也逐漸認識到公眾參與城市規(guī)劃的重要性和必要性，開始舉辦城市規(guī)劃展示，咨詢公眾意見。中華人民城市規(guī)劃法規(guī)定：“ 任何單位和個人都有遵守城市規(guī)劃的義務，并有權對違反城市規(guī)劃的行為進行檢舉和控告”。但這還只是公眾被動的、初

19、步的參與，甚至成為一種過場和形式。我國現(xiàn)在的公眾參與還處在告知性的參與階段（顏麗杰等，2002），他們的觀點、建議還無法得到真正的重視。2.2.3現(xiàn)代技術理論指導下的城市規(guī)劃管理城市規(guī)劃規(guī)劃管理中應用新技術的范圍是很廣泛的，而最具有革命意義的應該是計算機和信息技術的發(fā)展促進了規(guī)劃管理的信息化發(fā)展，信息化管理是今后城市規(guī)劃管理的發(fā)展方向和目標。其中辦公自動化、地理信息系統(tǒng)、遙感技術與網(wǎng)絡技術等都是實現(xiàn)這個目標不可缺少的條件。（1）國外對管理新技術的應用國際上的城市地理信息系統(tǒng)研究始于70年代初期，經過20多年的迅猛發(fā)展，目前發(fā)達國家已將它作為城市現(xiàn)代化標志與重要基礎設施之一，主要用于城市動態(tài)管理

20、，并將它作為對城市重大問題和突發(fā)性事件進行科學決策的現(xiàn)代化手段。在北美，加拿大政府于70年代初將GIS技術引入國家土地管理工作中，至今仍發(fā)揮著巨大作用。美國華盛頓特區(qū)采用34個城市信息子系統(tǒng)進行城市動態(tài)管理，如交通子系統(tǒng)能定時發(fā)布交通狀況信息，導向車輛運行，這是GIS用于城市交通管理的成功范例。在歐洲，英國的Mersey Forest聯(lián)合項目將一個基于知識的系統(tǒng)與GIS軟件相結合而形成了基于知識的GIS（KBGIS），成為一個決策支持工具；Gordon區(qū)地方政府首先在城市規(guī)劃部門建立了GIS，主要任務是分析和處理該部門每年約2000件規(guī)劃申請。瑞典利用GIS在規(guī)劃道路設計的前期階段對于不同方案

21、的經濟、社會與環(huán)境效益與影響進行綜合評價，確定優(yōu)化方案。荷蘭的動態(tài)規(guī)劃與模擬預測模型利用了GIS軟件及CA方法建立一個動態(tài)模擬模型，對荷蘭某地區(qū)的土地利用性質的未來發(fā)展變化進行了模擬預測（周昇，2001）。1988年法國巴黎市政府開始建設城市信息系統(tǒng)(城市地籍和地下管線管理的GIS系統(tǒng))，主要用于協(xié)調城市規(guī)劃和管理部門的工作。在我國的周邊國家，1989年9月泰國完成覆蓋曼谷市20km2地區(qū)的UGIS試驗項目，該項目有效地提高了地下管網(wǎng)的管理水平，有助于減少曼谷市的交通阻塞、控制洪流、為開發(fā)者和投資者提供地理信息服務。日本1997年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明有2.4%的城市應用GIS進行規(guī)劃管理，還有14.

22、1%的城市有近期應用的計劃。GIS在城市規(guī)劃管理中的應用主要有三個方面：城市規(guī)劃決策內容的查詢，規(guī)劃設計和規(guī)劃審批（Hiroyuki Kohsaka，2001）。新加坡城市重建局建立了一套較先進完善的“綜合土地利用系統(tǒng)”，成為輔助規(guī)劃設計和強化規(guī)劃管理的先進技術手段，并為其他有關部門提供系統(tǒng)的信息資料（朱國海，1995）。（2）國內對管理新技術的應用 從80年代末開始，我國城市規(guī)劃管理領域開始引進新技術新方法。計算機技術的應用使城市規(guī)劃管理工作向自動化、規(guī)范化、定量化發(fā)展。遙感技術與全球定位系統(tǒng)(GPS)技術相結合，能夠及時準確地獲得動態(tài)數(shù)據(jù)與資料。許多城市規(guī)劃行政主管部門相繼應用GIS技術開

23、發(fā)了城市地理信息系統(tǒng)(UGIS)，該系統(tǒng)能夠處理空間信息及其相關的屬性信息；能夠迅速及時地更新數(shù)據(jù)庫，能夠大規(guī)模綜合性地管理與城市空間分布有關的信息（桑東升，2000）。我國城市規(guī)劃管理新技術的應用以遙感為先導，1980年在天津和1983年在京、津、渤地區(qū)都進行了有益的探索。1989年正式在常州、洛陽和沙市三個中等城市進行城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的研究探索和建設。90年代，GIS逐漸應用在城市規(guī)劃管理領域的城市信息的查詢、數(shù)據(jù)和信息的更新、土地規(guī)劃和房地產管理等的計算機化、城市問題的分析評價與科學決策等方面（王宏偉，2001）。我國現(xiàn)在一些大城市的城市規(guī)劃管理工作在新技術應用方面都進行了很多實踐和

24、探索。南京市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)根據(jù)各層次規(guī)劃管理人員在規(guī)劃審批管理工作中的職責及要求，合理劃分與確定各類用戶的系統(tǒng)使用權限，客觀模擬實際規(guī)劃審批管理過程，將各層次規(guī)劃審批管理數(shù)據(jù)全面納入計算機運行，并為各層次的規(guī)劃審批管理提供有效的工具。上海市把握住城市建設和管理信息化的重點，成功建設了一個暢通、高效的信息網(wǎng)絡通信環(huán)境，建立了政務及公眾服務、城市建設和管理兩大主干信息網(wǎng)絡，開拓決策咨詢、業(yè)務管理和社會服務等三個層次的服務領域，并在現(xiàn)有基礎上，使用了適合城市管理的3S（GIS、RS、GPS）技術，進一步推進“上海城市建設信息系統(tǒng)”的建設和實施（傅文彪等，2002）。廣州從1995年起建設了城市規(guī)劃

25、辦公自動化系統(tǒng)、地下管線信息系統(tǒng)、總體規(guī)劃信息系統(tǒng)、分區(qū)規(guī)劃信息系統(tǒng)、公共設施規(guī)劃支持系統(tǒng)、勘測信息系統(tǒng)、城建檔案信息系統(tǒng)等項目，并構成了滿足實際應用、具有一定決策支持能力的GUPIS體系。1998年成立的廣州城市信息研究所，開展了一系列前瞻性的課題研究，并積極參與“數(shù)字廣州”的策劃和實驗工程、使GUPIS的建設思想和實施應用全方位滲透、為廣州市信息化工作的推進起到先導作用（戴逢等，2000）。2.3綜述綜合上面關于國內外在城市規(guī)劃管理方面的理論與實踐經驗的論述，可以得到下面幾個結論：（1）規(guī)劃立法和法制化管理綜合國內外在規(guī)劃管理立法方面的經驗，主要有以下幾點：規(guī)劃管理職能部門和各個管理客體在

26、規(guī)劃管理中的權力、義務和職責都要在法律上予以清楚的規(guī)定，才可以各盡其職，各負其責，避免出現(xiàn)越權執(zhí)政和互相推卸責任；規(guī)劃的編制和實施都要有強有力的法律支持和監(jiān)督。（2）公眾監(jiān)督現(xiàn)在的城市規(guī)劃管理不再是單純的政府行政行為，它已經演變成一種多主體參與的社會行為。公眾監(jiān)督不僅是指對公眾宣傳規(guī)劃，征詢意見，真正的公眾監(jiān)督是要公眾參與到規(guī)劃編制和管理的決策中去。這種公共參與權和監(jiān)督權受制度和法律的保護。另外要進行公眾監(jiān)督的組織建設，變個人行為為組織行為，使公眾監(jiān)督更具有社會代表性。（3）新技術應用城市規(guī)劃管理對于新技術的應用可以分為以下三個階段：第一個階段是城市資源管理基礎信息建設階段，本階段以MIS為主

27、體，同時結合GIS的靜態(tài)數(shù)據(jù)分析，主要是建立城市的基礎地理信息數(shù)據(jù)庫、地籍數(shù)據(jù)庫和地下管網(wǎng)數(shù)據(jù)庫等空間或非空間數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)了城市資源的電子化管理。在信息輸入、查詢、檢索和圖形輸出等方面，比傳統(tǒng)手工作業(yè)有了很大的提高。接下來是動態(tài)規(guī)劃管理信息建設階段，本階段以UGIS為主體，并結合OA的動態(tài)規(guī)劃管理信息建設，主要面向城市規(guī)劃，推進辦公自動化，加強業(yè)務運行系統(tǒng)的建設，提高城市動態(tài)模擬、實時監(jiān)測與調控管理的能力，現(xiàn)在國內外的規(guī)劃管理信息系統(tǒng)基本上都是處于這個階段。第三個階段是全數(shù)字化信息系統(tǒng)建設階段，本階段以“數(shù)字城市”建設為長遠目標，以城市可持續(xù)發(fā)展為原則。在這個階段，遙感系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)、數(shù)據(jù)

28、自動采集系統(tǒng)和Internet網(wǎng)絡技術的結合應用，使城市動態(tài)監(jiān)測管理、公眾信息發(fā)布、自動輔助決策、宏觀調控能力與城市持續(xù)發(fā)展等方面都產生了飛躍。這個階段是我們的目標，也是城市在全球信息化浪潮下的發(fā)展趨勢。第三章 數(shù)字城市規(guī)劃管理的提出3.1數(shù)字城市規(guī)劃管理提出的背景現(xiàn)行城市規(guī)劃管理體系殘存著許多計劃經濟下的制度和管理方法，逐漸不能適應城市規(guī)劃和建設的需要，解決新的城市問題需要創(chuàng)新的管理理念和先進的科學技術，這保證了數(shù)字城市規(guī)劃管理發(fā)展的必要性；另一方面，城市現(xiàn)代化信息化建設的趨勢為數(shù)字城市管理的提出提供了充分的可能性。3.1.1我國現(xiàn)行城市規(guī)劃體系的弊端通過第二章中對城市規(guī)劃管理模式的分析，可

29、以看出我國現(xiàn)行城市規(guī)劃管理中存在一些亟待解決的矛盾和缺陷，下面將從管理制度和技術方法上分別進行論述。（1）管理制度上楊秀珠（2002）認為現(xiàn)在許多的規(guī)劃違法行為是由于地方市政府與開發(fā)商之間存在利益關系，地方市政府干預規(guī)劃行政主管部門的正常管理和執(zhí)法行為，從而造成規(guī)劃行政主管部門無法嚴格執(zhí)法。首先，規(guī)劃利益的全局性與開發(fā)商利益的局部性之間存在矛盾。在市場經濟的環(huán)境下，市場主體總是以贏利為目的，因此作為市場主體的開發(fā)商的行為就經常與規(guī)劃發(fā)生矛盾，他們千方百計突破規(guī)劃的規(guī)定和限制。常理下，這個矛盾只要嚴格執(zhí)法就可以解決了，但是在現(xiàn)行的體制下，開發(fā)商與地方政府之間有千絲萬縷的利益聯(lián)系，如果嚴格執(zhí)法就可

30、能影響到他們之間的利益關系。其次，規(guī)劃利益的長遠性與政府任期中的政績之間存在矛盾。相對于城市規(guī)劃的長期效益，地方市政府的黨政領導往往更看重自己的任期政績，加上一些人對城市規(guī)劃的重要性認識不夠，對規(guī)劃業(yè)務不熟悉，經常隨意改變已獲批準的城市規(guī)劃。規(guī)劃行政主管部門在這種情況下，如何堅持原則的問題就變得極為重要。還有公眾對規(guī)劃管理要求的提高、規(guī)劃管理任務日趨加重與規(guī)劃執(zhí)法軟弱之間的矛盾。公眾對于城市規(guī)劃的參與度和要求逐漸提高，但開發(fā)商的違法違規(guī)行為和規(guī)劃執(zhí)法部門執(zhí)法不嚴的行為都造成公眾的不滿，使公眾對管理部門不信任，不能積極的配合城市規(guī)劃行政主管部門的工作。（2）技術方法上首先在數(shù)據(jù)方面，數(shù)據(jù)標準不一

31、致、數(shù)據(jù)規(guī)范性和通用性差是制約規(guī)劃管理水平提高的主要因素，每個城市、部門各自為政，數(shù)據(jù)都作為部門的私有財產，在數(shù)據(jù)交流和共享上有很多人為障礙，浪費很多資源在基礎數(shù)據(jù)的搜集和處理上。同時數(shù)據(jù)更新不及時，現(xiàn)勢性差，不能很好地反映城市現(xiàn)狀。其次，專業(yè)應用系統(tǒng)的靈活性和通用性不夠，開發(fā)成本高，應用的經濟效益低。目前城市規(guī)劃管理中的信息化還主要處在辦公自動化向OA與GIS結合的過渡階段，即主要是基于E-R模型（孫毅中，2002），當工作流程變化時，整個系統(tǒng)都需要重新開發(fā)，缺乏經濟效益，無法在不同的城市之間移植。還有，城市規(guī)劃行政主管部門與其它相關部門（如土地、交通、環(huán)境等部門）在管理業(yè)務的銜接上很不流暢

32、，即使各部門內部都擁有比較完善、高效率的管理系統(tǒng)，但這些系統(tǒng)只是各自為政，各有自己的數(shù)據(jù)基礎、運行模式，無法共同工作，部門之間的信息交流、業(yè)務協(xié)作還是要依靠原始的人工操作。這也是一種資源的浪費。另外一點涉及到網(wǎng)絡技術的應用，公眾和專家組織獲取信息的渠道和信息量都非常有限，這影響了他們對城市規(guī)劃管理工作的全面了解，進一步影響了他們充分行使參與和監(jiān)督的權力，也影響了城市規(guī)劃管理的公開性。 3.1.2城市信息化建設對城市規(guī)劃管理的挑戰(zhàn) （1）從城市化到城市現(xiàn)代化城市化的概念包括廣義和狹義兩個方面。狹義的城市化是指：人口和產業(yè)活動向城市的集聚轉移過程，農村人口轉變?yōu)槌鞘腥丝?，農業(yè)人口轉變?yōu)榉寝r業(yè)人口的

33、過程。廣義的城市化包括兩個方面：城市生活方式及其價值觀念的擴散；城市景觀向農村地區(qū)的擴散。目前，我國2000年城市化水平達到35，年均增長達0.83。城市化的快速發(fā)展有利于我國完成經濟和社會結構轉型，有利于早日實現(xiàn)現(xiàn)代化。城市的現(xiàn)代化，就是根據(jù)社會經濟條件的要求，主動、自覺地調整城市的結構和功能的連續(xù)動態(tài)過程。這是一個不斷發(fā)展的概念，在不同的歷史階段、不同的地區(qū)，它的內容和衡量標準都不一樣。閻小培（2002）將現(xiàn)代化的內容概括為四個方面：經濟方面：表現(xiàn)為工業(yè)化、信息化、市場化、產業(yè)結構高級化和高額的群眾消費等；政治方面：表現(xiàn)為民主化（普遍的法則、公民權、能勝任的行政機關）、公眾參與、體制優(yōu)化、

34、國際關系日益密切等；社會方面：城市化、人口控制、社會保障、國家利益至上的民族精神、及公民個性化等；文化方面：表現(xiàn)為大眾傳媒系統(tǒng)更加發(fā)達、知識分子更加活躍及公民素質明顯提高等。城市化與城市的現(xiàn)代化兩個概念既有聯(lián)系又有區(qū)別。城市化在大多數(shù)情況下是自發(fā)的，主要動力是經濟的發(fā)展；而城市現(xiàn)代化則是自覺的，主要是受人為因素的調控（王爾琪，1992）?？梢哉f，城市的現(xiàn)代化通過對城市化的人為調整，從而促進城市化向有利方向發(fā)展，更快更好地推動城市的發(fā)展。城市的現(xiàn)代化既是一種目標，又是一種動態(tài)的過程。目前我國的城市現(xiàn)代化水平與同期發(fā)達的國際城市相比仍有相當差距。為了縮短這個差距，使我國城市現(xiàn)代化迅速發(fā)展，從城市規(guī)

35、劃管理的角度來說，必須做好政府管理與市場建設主體之間的協(xié)調一致，做好管理理論與管理技術的協(xié)調一致。（2）從城市現(xiàn)代化到城市信息化城市現(xiàn)代化不是一個空泛的概念，它是由各個領域的共同發(fā)展組成的，而信息化是現(xiàn)代化過程中十分重要的環(huán)節(jié)。目前，人類正在步入信息社會，每個國家都面臨網(wǎng)絡化浪潮的沖擊。全國八屆人大四次會議把推進信息化納入了國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要，黨的十六大又進一步提出了“信息化是我國加快實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然選擇，堅持以信息化帶動工業(yè)化，以工業(yè)化促進現(xiàn)代化，走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化路子”的戰(zhàn)

36、略任務，這表明了信息化發(fā)展戰(zhàn)略在中國經濟和社會發(fā)展中的重要地位。城市信息化的提出，源自前美國副總統(tǒng)戈爾1998年提出的“數(shù)字地球”概念。在這一概念影響下，我國不少地區(qū)先后提出了建設“數(shù)字城市”的思路，而在我國的信息化規(guī)劃中，作為國民經濟和社會信息化的重要組織部分，正式提出了城市信息化這一概念。姜愛林（2002）認為城市信息化是指在城市規(guī)劃、建設與運營管理以及城市生產與生活中，充分地利用數(shù)字化信息處理技術和網(wǎng)絡通訊技術，將城市的各種數(shù)字信息及相關的各種信息資源加以整合并充分利用。張藝（2002）指出城市信息化的目標是通過信息化完善城市服務功能，提高城市管理、人民生活和城市環(huán)境的質量，并為行業(yè)信息

37、化、企業(yè)信息化和社會信息化的發(fā)展提供良好的環(huán)境。城市信息化是國家信息化戰(zhàn)略的重要組成部分，也是信息化戰(zhàn)略得以順利實現(xiàn)的重要保障。對于城市這樣一個復雜巨系統(tǒng)，城市信息化是一個涉及到各部門、各系統(tǒng)、各領域、全方位的系統(tǒng)工程。它包括城市信息基礎設施的建設、信息技術的應用、信息產業(yè)發(fā)展、信息網(wǎng)絡建設、企業(yè)信息化和社會信息化環(huán)境的改善等。信息基礎設施建設是城市信息化建設的重要物質基礎，信息技術的發(fā)展和創(chuàng)新是城市信息化的動力來源，信息網(wǎng)絡建設是城市信息化的重要支撐，而企業(yè)信息化和社會信息化環(huán)境的建設則是城市信息化戰(zhàn)略的具體應用。城市信息化不僅是信息技術的廣泛應用，更是一種復雜的社會轉變，涉及到制度和體制的

38、創(chuàng)新、作為發(fā)展模式的信息化、以及作為一種強有力推動工具的信息技術，正是這種復雜的社會、經濟、技術三者的組合模式改變著社會、城市和區(qū)域（Manuel Castells，1989）。（3）從數(shù)字城市到數(shù)字城市規(guī)劃“數(shù)字城市”具有雙重含義（傅文彪等，2002）。一方面，“數(shù)字城市”是指城市的信息化，它涉及到城市信息化方方面面的工作，如整合城市信息資源、實現(xiàn)城市緊急信息化、建立城市電子政務系統(tǒng)、電子商務企業(yè)、電子社區(qū)、發(fā)展信息家電、遠程教育、網(wǎng)上醫(yī)療等，這是廣義的“數(shù)字城市”。它來源于“數(shù)字地球”（Digital Earth），是“數(shù)字地球”的基本空間層次之一（圖3-1），戈爾在1998年的“數(shù)字地球

39、”報告中提出了“數(shù)字化舒適社區(qū)建設”，即是數(shù)字化城市的初步倡議。數(shù)字地球數(shù)字區(qū)域數(shù)字國家數(shù)字省數(shù)字城市圖3-1數(shù)字地球的空間層次另一方面，狹義的“數(shù)字城市”是指以空間信息為基礎的城市信息系統(tǒng)體系，它由Web GIS, Com GIS, VR GIS等技術發(fā)展而來。通過深入開發(fā)和應用空間信息資源，建設服務于城市規(guī)劃、建設和管理，服務于政府、企業(yè)、公眾，服務于人口、資源環(huán)境、經濟社會的可持續(xù)發(fā)展的信息基礎設施和應用體系，其實質就是建設空間信息基礎設施并在此基礎上深度開發(fā)、整合、應用、交流和共享城市的各種信息資源。數(shù)字城市規(guī)劃是在廣義的 “數(shù)字城市”即城市信息化的建設中提出的一個概念，它以數(shù)字地圖為

40、基礎，繼承經濟、社會、人口統(tǒng)計等信息來描述城市空間形態(tài)的過去、現(xiàn)在和將來（許豐功，2002）。數(shù)字城市規(guī)劃是數(shù)字城市建設的一個龍頭行業(yè)，是一項龐大復雜的系統(tǒng)工程，涉及到城市里的各個方面的部門與單位，影響到城市各方面的利益。數(shù)字城市規(guī)劃主要包括規(guī)劃設計和規(guī)劃管理兩個方面。規(guī)劃設計主要側重于對新技術的應用和創(chuàng)新，而規(guī)劃管理要涉及到政府的管理職能、法律的監(jiān)督職能、社會的自制能力和技術支持等幾個方面，內涵和外延更加豐富，也是本文的研究重點。3.2數(shù)字城市規(guī)劃管理的提出綜合在第二章中對于國內外城市規(guī)劃管理理論與實踐經驗的綜述，以及上一節(jié)中的背景分析，作者認識到城市規(guī)劃管理涉及到政府行政、政府執(zhí)法、技術解

41、決方案等多方面的問題，任何一個單一的部門或即使最高端的技術也不可能完全勝任全部的規(guī)劃管理工作。所以作者認為有必要建立一種全新概念的規(guī)劃管理體系，希望能從比較高的角度、比較全面的視野來考慮城市規(guī)劃管理的問題，而不是僅僅局限于一種職能的發(fā)揮或一種技術的應用。3.2.1數(shù)字城市規(guī)劃管理的理論依據(jù)曼紐爾.卡斯泰爾（Mannuel Castells）在他的信息化城市（The Information City）一書中提到了生產方式、發(fā)展模式與社會結構之間的關系。發(fā)展模式是指技術與組織發(fā)展相互影響的復雜體系，這種體系可以導致經濟增長和社會變化。而當今社會的發(fā)展正在從工業(yè)化的發(fā)展模式向以信息處理和知識生產為核

42、心的發(fā)展模式過渡，所謂信息化發(fā)展模式就是指在集中的基礎上通過信息技術和信息處理活動的相互影響，形成的一個相互聯(lián)系的技術組織體系。他認為生產方式和發(fā)展模式的相互作用是新的社會、空間類型、發(fā)展進程的源泉，在向信息化發(fā)展模式過渡的過程中，必然伴隨著社會組織結構的創(chuàng)新和政府職能的轉變。這是本文提出數(shù)字化規(guī)劃管理概念的主要理論依據(jù)，根據(jù)技術發(fā)展和創(chuàng)新與政府職能、社會結構之間的相互作用關系，作者從管理模式和技術兩個方面來構建這個全新的概念。數(shù)字城市規(guī)劃管理概念本身就體現(xiàn)了技術與政府管理的密切關系。在技術層面上，它的意義是以建設數(shù)字城市為基礎和目標，以信息技術為發(fā)展動力。在管理層面上意味著政府職能的轉變，法

43、制的健全與完善，社會組織與結構的改善等諸多方面的內容。3.2.2數(shù)字城市規(guī)劃管理的基本概念和特點狹義的城市規(guī)劃管理是指按照法定程序編制和審批的城市規(guī)劃，依據(jù)國家和各級政府頒布的城市規(guī)劃管理有關法規(guī)和具體規(guī)定，采取法制的、社會的、經濟的、行政的和科學的管理方法，對城市各項建設用地和建設活動進行統(tǒng)一安排和控制，引導和調節(jié)城市的各項建設工程有計劃、有秩序的協(xié)調發(fā)展，保證規(guī)劃的順利實施。它是一項政府行政職能、一項社會實踐的綜合性系統(tǒng)工程（王汝芬等，1995）。它主要包括三方面的工作：城市規(guī)劃的編制和審批；城市規(guī)劃實施管理和城市規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查。廣義的城市規(guī)劃管理是建立在現(xiàn)代科學理性主義規(guī)劃思想之上，

44、以城市功能分區(qū)為基礎，以“合理發(fā)展”為目標，通過各種行政的、經濟的、法律的和規(guī)劃的手段對城市的社會生產（包括物質生產、精神生產和人口生產）要素和社會生活（包括物質生活與精神生活）要素的空間布局進行合理的控制、引導和調節(jié)。此種規(guī)劃和管理目標反映出一種生態(tài)學意義上的綜合觀念（史津，2000），即不單純地依靠某種單一的要素解決城市問題，而是采用綜合的手段對城市整體進行控制。城市規(guī)劃管理是城市管理的一個方面，提高城市規(guī)劃管理效能的途徑主要有兩種：改革組織體制；實現(xiàn)管理方法與手段的現(xiàn)代化。數(shù)字城市規(guī)劃管理就是針對現(xiàn)在城市規(guī)劃管理在組織體制和技術方法上的弊端所提出的一個新的概念。數(shù)字城市規(guī)劃管理是將廣義的

45、城市規(guī)劃管理中的生態(tài)學綜合觀念引入到狹義的城市規(guī)劃管理工作中，借助多方面的力量，采用綜合的手段來解決具體的規(guī)劃管理問題。這個概念本身就體現(xiàn)了技術與政府職能和社會機構的密切關系，是政府職能、社會機構、法律法規(guī)和公眾團體對新技術發(fā)展的一種調整和適應。在技術層面上，它的意義是以建設數(shù)字城市為基礎和目標，以信息技術為發(fā)展動力，是數(shù)字城市建設中的重要環(huán)節(jié)。在政府職能層面上意味著對傳統(tǒng)政府職能的改革，法制管理力度的加強。在社會層面上代表著社會組織與結構的改善，公眾參與力度與深度的加強等諸多方面。數(shù)字城市規(guī)劃管理（Digital Urban Planning Administration，DUPA）不是一個

46、單純的規(guī)劃業(yè)務管理系統(tǒng)，它是一種新的城市規(guī)劃管理模式，是一種新的合作協(xié)調關系，是對不同的規(guī)劃管理主體、行為和對象在體制上、運行中所體現(xiàn)的基本特征以及組織方式的理論概括。對于城市規(guī)劃管理的四個系統(tǒng)（陳曉麗，2000）：決策系統(tǒng)，執(zhí)行系統(tǒng)，反饋系統(tǒng)和支持系統(tǒng)，數(shù)字城市規(guī)劃管理都體現(xiàn)了法制化、社會化和信息化的新特點。3.2.3數(shù)字城市規(guī)劃管理的原則法制化、社會化和科學化管理既是數(shù)字城市規(guī)劃管理的特點也是它必須遵循的三項原則。法制化管理原則是指要依法規(guī)劃、依法建設、依法管理和依法監(jiān)督。對于規(guī)劃設計部門，建設施工單位，規(guī)劃行政主管部門和公眾專家團體，它們在城市規(guī)劃的全過程中行使自己的權利，履行自己的義務

47、，都要以法律為依據(jù)，以法律為保障。社會化管理原則是指要建立健全公眾和專家監(jiān)督機制，提高城市規(guī)劃管理的社會參與度，將城市規(guī)劃管理工作由單純的政府職能轉變?yōu)槿駞⑴c的社會性活動，使規(guī)劃管理工作透明化、社會化，使之能夠遵守“公平、公正”的市場原則。科學化管理原則是指要充分應用各種先進的現(xiàn)代科學技術，豐富規(guī)劃管理手段，提高管理效率和水平。第四章 數(shù)字城市規(guī)劃管理體系的建立4.1比較數(shù)字城市規(guī)劃管理與現(xiàn)行城市規(guī)劃管理數(shù)字城市規(guī)劃管理與現(xiàn)行城市規(guī)劃管理比較，現(xiàn)行規(guī)劃管理主要是實現(xiàn)了城市政府部門的行政管理職能，是規(guī)劃行政主管部門自上而下的管理、控制和監(jiān)督，是平面和單方面的，缺乏真正意義上的社會反饋和監(jiān)督。而

48、數(shù)字城市規(guī)劃管理的內涵和外延都更為廣泛，對于城市規(guī)劃的行政管理只是數(shù)字城市規(guī)劃管理的一個方面，它強調管理數(shù)據(jù)的標準化和規(guī)范化，強調管理信息的共享與交流，強調管理工作的公開和透明化，強調管理的法律依據(jù)和保障。數(shù)字城市規(guī)劃管理以建設數(shù)字城市以至數(shù)字中國為背景和目標，充分利用先進的信息技術，如網(wǎng)絡，光纜，電信等手段將公眾的意見，專家的決策，法律法規(guī)納入到城市規(guī)劃管理的體系中，與規(guī)劃行政主管部門既有分工協(xié)作也有互相監(jiān)督，使城市規(guī)劃管理成為一個有反饋，有交流的網(wǎng)絡化的立體管理模式。下表（表4-1）是對現(xiàn)行城市規(guī)劃管理和數(shù)字城市規(guī)劃管理的比較，可以看出現(xiàn)行城市規(guī)劃管理的局限性，也可以看出數(shù)字城市規(guī)劃管理從

49、方法和體制上帶來的飛躍。表4-1數(shù)字城市規(guī)劃管理與現(xiàn)行城市規(guī)劃管理的比較現(xiàn)行城市規(guī)劃管理數(shù)字城市規(guī)劃管理管理目標城市建設用地的控制和管理，建設工程的審批以數(shù)字城市建設為目標，通過先進的規(guī)劃管理制度和技術實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展管理方法行政管理：分階段對建設單位提出規(guī)劃要求審查修改各階段的規(guī)劃設計方案，法律管理：依照規(guī)劃法規(guī)監(jiān)督檢查糾正規(guī)劃實施結果經濟管理：利用價格、稅收、獎金、罰款等手段來進行規(guī)劃管理行政管理；法制管理；社會管理（公眾和專家組織的參與和監(jiān)督），科學技術管理方法主要管理業(yè)務基本按用地規(guī)劃、建設工程規(guī)劃、市政管線工程規(guī)劃、規(guī)劃監(jiān)察和測繪等業(yè)務內容分工管理基礎數(shù)據(jù)產品生產，公共信息服務，

50、城市規(guī)劃和建設項目的審批管理專業(yè)管理信息系統(tǒng)的設計和配套技術服務，信息化管理人才的培訓與交流管理依據(jù)行政命令；相關法律法規(guī)以現(xiàn)有規(guī)劃為依據(jù)，依法管理，同時接受公眾和專家團體的監(jiān)督管理部門城市政府；城市規(guī)劃行政主管部門：如規(guī)劃局城市信息中心，規(guī)劃行政主管部門、專家團體、公眾組織管理技術辦公自動化（OA）,管理信息系統(tǒng)（MIS）許多落后地區(qū)仍是手工作業(yè)GIS, RS, GPS, OA, 數(shù)據(jù)自動采集技術，Internet技術,多媒體演示技術等管理效果評價受上級政府制約，無法真正依法管理；技術水平落后，管理的科學性不夠。受法律監(jiān)督和保障，全社會參與，保證城市規(guī)劃管理的公開和公平； 應用先進技術方法，

51、管理更科學更權威。 4.2數(shù)字城市規(guī)劃管理理念數(shù)字城市規(guī)劃管理要求比較全面地考慮規(guī)劃管理中的各個主體、各種關系，通過政府政策、國家與地方法規(guī)、社會力量和科學技術等幾方面的共同作用來進行城市規(guī)劃管理。4.2.1政府職能的轉變 我國城市政府管理的內容十分廣泛和復雜，它集經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作于一身。市政府對所有的經濟、社會事務實行了高度集中的全方位管理和嚴格全面的控制，城市社會的自治功能受到嚴重的制約，造成政企不分、政社不分。 在市場經濟條件下，城市政府的職能應該以社會公共服務職能為主，對公共秩序和安全進行必

52、要的管理和控制，從自上而下逐級任命和發(fā)號施令的政治與行政管理機器轉變?yōu)槊嫦蚴忻窈推髽I(yè)提供公共物品和公共服務的公共機構，以滿足市民日益增長的生活需要，為城市健康協(xié)調發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境和物質條件。在城市規(guī)劃方面，城市政府職能的轉變主要是指對專業(yè)管理職能的放權，將專業(yè)管理職能分離出來，分散到專業(yè)的規(guī)劃部門，政府主要是對這些部門提供服務，同時組織公眾，平衡各種利益的矛盾和協(xié)調各部門之間的合作關系。地方市政府的這種職能決定了整個政府管理事業(yè)的變動型組織結構（如圖4-1*），這種組織結構中，地方市政府有足夠的權威，足夠的遠見來帶動各項建設項目在不同部門之間的水平溝通。*根據(jù)臺灣愈世偉博士的成功經理人講

53、座修改。部門A部門B部門C部門D部門E地方市政府項目1項目3項目2圖4-1 變動型社會組織結構示意圖4.2.2政府機構的調整 政府機構改革與政府職能的轉變是相輔相成的兩個方面。目前我國城市政府機構龐大、職責不清、政企不分，政社不分，迫切需要改革。按照市場經濟的要求，根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，應該建立起“小政府、大社會”的城市管理模式。由于地方市政府專業(yè)管理職能的削弱，需要更強有力的規(guī)劃管理機構對城市規(guī)劃進行管理，首先是加強規(guī)劃行政主管部門的管理權限，然后要建立數(shù)字城市建設管理辦公室，下設城市信息中心，在城市規(guī)劃行政主管部門中設立局內信息中心，加強信息技術在城市規(guī)劃管理中的應用。4.2.3公眾

54、參與城市規(guī)劃管理城市規(guī)劃本質上是一種實施管理計劃和空間開發(fā)的公共行動，這種公共行動從根本上區(qū)別于傳統(tǒng)自上而下命令式、強制控制的等級式管理方式（羅小龍等，2001）。隨著改革開放的不斷深入，社會主義市場經濟的逐步建立，我國的城市建設得到了空前的發(fā)展，逐步由以前的政府投資行為轉變?yōu)槭袌稣{節(jié)為主的多元投資行為，城市的開發(fā)建設方式也從政府的包辦包建轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO社會化、多元化和市場化。城市建設和管理涉及到越來越多的投資主體和利益主體，公眾對于自己的利益，對城市發(fā)展也越來越關心，隨著公眾規(guī)劃意識的增強，知識水平的提高，他們對參與城市規(guī)劃的設計和管理的要求越來越強烈。所以公眾參與城市規(guī)劃管理已經成為城市規(guī)

55、劃管理發(fā)展的必然趨勢，同時也符合“小政府、大社會”的城市管理模式。4.2.4數(shù)字城市規(guī)劃管理的法制化我國現(xiàn)在城市規(guī)劃管理中存在著立法不完善，執(zhí)法不嚴，監(jiān)督無力的狀況，而數(shù)字城市規(guī)劃管理的法制化主要是針對這種現(xiàn)狀提出：規(guī)劃法律體系的建立健全；規(guī)劃行政主管部門的依法行政；和對于公眾參與和監(jiān)督的法律保障。對于第一點規(guī)劃法律體系的建立健全，在下文中有具體的論述，這里主要是討論后面兩點?，F(xiàn)在相當一部分違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的都是地方政府行為。因此，要想有效地進行城市規(guī)劃管理，就是要有效預防和克服政府的違法行為，就是要能徹底超越地方的短期行為和眼前利益，要能有效防止地方領導的不當干預和錯誤，以及能有效擺脫和抵制不

56、法利益主體的誘惑，把城市規(guī)劃做好，把城市規(guī)劃管好，把規(guī)劃執(zhí)法搞好（楊秀珠，2002）。要想抵制政府的違法行為，首先必須加強城市規(guī)劃行政主管部門的法律權利，從憲法和城市規(guī)劃法的高度對規(guī)劃行政主管部門的權力進行規(guī)定，針對政府的違法行為做出具體的懲罰規(guī)定。以此才能對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的政府行為進行堅決的抵制和糾正。同時還有利于地方政府和當?shù)仡I導對規(guī)劃管理的支持和對規(guī)劃法規(guī)的執(zhí)行。規(guī)劃的權威性和強制性自然也就加強了。另外，關于公眾和專家團體對于城市規(guī)劃的參與和監(jiān)督權，只有制度上的規(guī)定是不夠的，必須通過法律上的條文進行明確的規(guī)定，并對侵犯這種權利的行為制定相應的懲處方法。這樣才能真正保證數(shù)字城市規(guī)劃管理的社會性。4.2.5數(shù)字城市規(guī)劃管理的信息化按照城市信息化建設戰(zhàn)略的要求，在各個城市應該建立數(shù)字城市建設管理辦公室，負責制定城市信息化發(fā)展戰(zhàn)略和目標，與地方市政府一起負責協(xié)調各個行業(yè)，各個部門在信息化建設中的利益關系，解決利益沖突，共享信息資源。同時借鑒我國一些大城市，如深圳、上海、廣州的經驗，成立隸屬于數(shù)字城市建設管理辦公室的城市信息中心，在管理辦公室的指導下進行信息產品的生產，提供信息咨詢，網(wǎng)絡建設，軟件產品的開發(fā)和信息技術培訓等服務。城市信息中心負責城市全面的信息資