試論行政決策沖突的表現(xiàn)、原因和解決方式研究

1、試論行政決策沖突的表現(xiàn)、原因和解決方式研究 摘要 在實(shí)行社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的條件下，我國(guó)政府履行職能的重要手段和主要途徑，就是行政決策。國(guó)務(wù)院頒布的全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要明確提出，經(jīng)過(guò)10年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本上形成科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機(jī)制，確保人民群眾的要求、意愿得到及時(shí)反映。真正實(shí)現(xiàn)這一基本任務(wù)，需要深入探討和切實(shí)解決行政決策過(guò)程的法制化、行政決策行為的規(guī)范化、行政決策責(zé)任的定型化等一系列問(wèn)題。 關(guān)鍵詞 行政決策； 決策機(jī)制； 決策過(guò)程； 決策行為； 決策責(zé)任 2004年3月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要(以下簡(jiǎn)稱綱要)，明確提出經(jīng)過(guò)10年左右堅(jiān)持不懈的努

2、力，在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，我國(guó)基本上形成科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機(jī)制，確保人民群眾的要求、意愿得到及時(shí)反映。這個(gè)綱要作為指導(dǎo)各級(jí)政府依法行政的綱領(lǐng)性文件，為建立健全行政決策機(jī)制確定了總體目標(biāo)、基本原則、主要任務(wù)和具體措施。 綱要提出，建立健全我國(guó)的行政決策機(jī)制包括：科學(xué)地、合理地界定各級(jí)政府、政府各個(gè)部門的行政決策權(quán)，完善政府內(nèi)部決策規(guī)則；依法公開(kāi)決策事項(xiàng)、決策依據(jù)和決策結(jié)果，落實(shí)公眾知情權(quán)；對(duì)于全國(guó)或者地區(qū)的重大決策事項(xiàng)以及專業(yè)性較強(qiáng)的特別決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)事先組織專家論證其必要性和可行性；對(duì)于涉及面廣、與人民群眾的利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，或者舉行座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論

3、證會(huì)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)；政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期跟蹤與反饋行政決策的執(zhí)行情況，并且適時(shí)調(diào)整和完善有關(guān)行政決策；明確行政監(jiān)督的主體、內(nèi)容、對(duì)象、程序和方式，按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，建立健全行政決策責(zé)任的追究制度，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)力和決策責(zé)任相統(tǒng)一。這些任務(wù)和措施從結(jié)構(gòu)、過(guò)程、后果等方面勾畫出了我國(guó)行政決策機(jī)制的總體框架?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，怎樣抓好貫徹執(zhí)行。筆者認(rèn)為，至少有三個(gè)問(wèn)題需要深入探討。 行政決策過(guò)程的法制化問(wèn)題 建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制，符合現(xiàn)代行政決策的規(guī)律性要求。公眾、專家和政府三位一體、有機(jī)結(jié)合的行政決策，只能在健全的行政決策過(guò)程中實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代國(guó)家（主要是西方發(fā)達(dá)國(guó)家）

4、普遍重視行政決策過(guò)程的探索，獲得了諸如理性決策、漸進(jìn)決策、綜合決策等一系列成果。盡管各種實(shí)踐模式和理論觀點(diǎn)相互沖突，沒(méi)有哪一種能夠得到公認(rèn)，但這些成果可以為我們?cè)O(shè)計(jì)完備的決策過(guò)程提供有用的技術(shù)支持。然而，國(guó)家決策的成功經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)代決策的科學(xué)理論，到目前為止，大多具有方法論層面的意義。從我國(guó)行政決策科學(xué)化民主化的視角看，我們必須在制度層面上解決問(wèn)題。這是由我國(guó)現(xiàn)實(shí)的民主政治制度和行政管理體制的特點(diǎn)所決定的。 公眾、專家和政府在行政決策過(guò)程中的實(shí)際作用和行為方式并不相同。公眾和專家，一般來(lái)說(shuō)，主要是通過(guò)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)的形式，參與決策方案的形成過(guò)程。而各級(jí)政府和政府各個(gè)部門掌握著行政決策權(quán)力，

5、由它們作出最后的選擇。雖然人們普遍認(rèn)識(shí)到公眾和專家的參與極為重要，實(shí)踐也證明公眾和專家的參與確實(shí)有助于提高行政決策的質(zhì)量，但是，行政決策作為國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，并不以公眾和專家的參與為必要條件。尤其當(dāng)行政管理發(fā)生危機(jī)的時(shí)候，“事件的緊迫性及其發(fā)展速度會(huì)改變決策過(guò)程，并常常使決策過(guò)程的重要性降低?！?-1在這種情況下，行政決策就變成了只是行政管理者“作出決定”的權(quán)力行為，公眾和專家的參與似乎沒(méi)有必要。對(duì)此，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，這種體現(xiàn)了行政管理一般規(guī)律的現(xiàn)象，并不符合中國(guó)現(xiàn)階段的行政管理實(shí)際，必須認(rèn)真加以克服。健全和完善我國(guó)行政決策的機(jī)制，首先要有效地防止行政決策者濫用公共權(quán)力。相對(duì)于

6、運(yùn)用科學(xué)的決策方法來(lái)說(shuō)，行政決策者不濫用公共權(quán)力，乃是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行和行政決策過(guò)程的必要前提。 西方發(fā)達(dá)國(guó)家制約行政決策權(quán)力，主要是通過(guò)民主政治制度和民主政治過(guò)程實(shí)現(xiàn)的。就是說(shuō)，公民通過(guò)定期的投票制約著掌握國(guó)家權(quán)力的政黨組織和政治家，再通過(guò)執(zhí)政黨去約束行政權(quán)力和行政決策過(guò)程?！罢h必須競(jìng)爭(zhēng)以贏得選舉。政黨的領(lǐng)導(dǎo)人將會(huì)在投票本身所透露的不充分的信息以外去尋找有關(guān)公民偏愛(ài)的信息。這樣一來(lái)，他們實(shí)際上就把制定某些具體政策的權(quán)力交給了公民，如果一個(gè)政黨不去滿足這些政策偏愛(ài)，那無(wú)異于自殺?！?發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)培養(yǎng)了成熟的公民社會(huì)，而公民社會(huì)的理性行為必然對(duì)公共權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程產(chǎn)生強(qiáng)有力的監(jiān)督和制約的作用。行政

7、決策者面臨的惟一選擇，就是運(yùn)用科學(xué)的方法作出高質(zhì)量的決策，以爭(zhēng)取社會(huì)公眾更為廣泛的支持。 在現(xiàn)代民主政治的條件下，行政管理所遵循的是效率和公平的原則，其制度設(shè)計(jì)并不以權(quán)力制約為考量。無(wú)論是早期公共行政倡導(dǎo)的科層制組織形式，還是新公共管理主張的企業(yè)型組織形式，其基本的制度理念都是行政管理的效能和效率。當(dāng)然，西方國(guó)家的行政管理并沒(méi)有真正解決決策者濫用行政權(quán)力的問(wèn)題。“個(gè)體公民極少有人會(huì)花費(fèi)資金和時(shí)間去關(guān)注和理解絕大多數(shù)公共決策所具有的錯(cuò)綜復(fù)雜的細(xì)節(jié)和過(guò)程。在絕大部分決策中，只有那些與利益存在著最緊密關(guān)聯(lián)的人，才愿意付出時(shí)間和金錢去理解并影響決策。這意味著，在那些與決策本身有著共同利益的人所主宰的相

8、對(duì)狹小的范圍內(nèi)，最困難的行政決策也能夠得以制定。同時(shí)，它意味著相對(duì)狹小的領(lǐng)域若沒(méi)有引起公眾的重視，行政決策有時(shí)也會(huì)走向腐化墮落?！?-1 我國(guó)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)階段處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和民主政治制度不斷完善的歷史進(jìn)程中。一方面，現(xiàn)代化建設(shè)的跨越式發(fā)展，需要國(guó)家權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步發(fā)揮強(qiáng)有力的整合作用和推動(dòng)作用。我們不能照搬西方國(guó)家的三權(quán)分立制度；另一方面，轉(zhuǎn)型時(shí)期的公民社會(huì)，還沒(méi)有成熟到能夠?qū)?guó)家權(quán)力進(jìn)行理性的監(jiān)督和制約。就是說(shuō)，監(jiān)督和制約行政權(quán)力不能完全依靠行政過(guò)程的外部因素。在行政管理體制的構(gòu)建中，必須首先解決權(quán)力制約的問(wèn)題。我國(guó)的行政管理過(guò)程實(shí)際上并存著兩種基本的行為要求，一是權(quán)力制約，二是行

9、政效率。權(quán)力制約是行政效率的必要條件，行政效率則是權(quán)力制約的目標(biāo)取向。只有確保行政管理者不能濫用權(quán)力，才能真正實(shí)現(xiàn)行政管理的高效率；也只有取得較高的行政管理效率，權(quán)力制約的制度設(shè)計(jì)才有現(xiàn)實(shí)的意義。 從決策權(quán)力的制約來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵在于把決策過(guò)程的理性設(shè)計(jì)制度化、法律化。不僅要科學(xué)、合理地界定各級(jí)政府、政府各個(gè)部門的行政決策權(quán)，完善政府內(nèi)部的決策規(guī)則，更重要的還在于，把公眾參與和專家論證作為決策過(guò)程的基本環(huán)節(jié)，用法律法規(guī)固定下來(lái)，使其具有強(qiáng)制性約束作用。然而，政府內(nèi)部的決策規(guī)則對(duì)于權(quán)力的制約是有限度的。如果說(shuō)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督和制約比較有效，那也只是在上級(jí)正確地行使決策權(quán)力的情況下才能成立。如果上級(jí)越權(quán)

10、濫用決策權(quán)力，下級(jí)則不可能依靠規(guī)則來(lái)進(jìn)行有效制約。道理很簡(jiǎn)單，同一行政組織內(nèi)部上下級(jí)之間存在著的隸屬關(guān)系，決定了下級(jí)必須服從上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)。就是在同一行政組織內(nèi)部的同級(jí)之間，決策規(guī)則能否起到有效的制約作用，也要取決于這些行政機(jī)構(gòu)是否存在“爭(zhēng)權(quán)奪利”的行為傾向。如是，相互制約就會(huì)變成相互掣肘，進(jìn)而破壞行政組織的完整統(tǒng)一，難以產(chǎn)生行政管理的總體效能。因此，每個(gè)行政機(jī)構(gòu)都必須分工協(xié)作，在各自的權(quán)力運(yùn)行空間內(nèi)，明確專業(yè)分工和業(yè)務(wù)范圍。 把公眾參與和專家論證當(dāng)作行政決策的基本環(huán)節(jié)，需要深刻認(rèn)識(shí)行政決策過(guò)程的規(guī)律性?，F(xiàn)代決策理論所提供的研究成果，主要局限于技術(shù)方法論。因此，決策科學(xué)被稱作軟科學(xué)?，F(xiàn)在，要把這些

11、“軟”因素硬化起來(lái)，使之成為法定規(guī)則，成為制度的構(gòu)成要素，從而對(duì)決策權(quán)力的運(yùn)行產(chǎn)生剛性約束機(jī)制，還要做許多工作。應(yīng)該根據(jù)不同層次行政決策的特點(diǎn)，實(shí)行不同的制度設(shè)計(jì)和制度安排，例如把行政決策分為創(chuàng)制性決策（各級(jí)政府決策）、執(zhí)行性決策（政府各部門決策）和操作性決策（行政人員決策）。決策過(guò)程的程序化設(shè)計(jì)所著眼的創(chuàng)制性決策和執(zhí)行性決策，可以更多地發(fā)揮公眾和專家的作用，有利于達(dá)到用制度制約決策權(quán)力的目的。操作性決策所側(cè)重的決策過(guò)程的標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)，可以減少行政人員的自由裁量權(quán)?！霸谀承r(shí)候，減少過(guò)分的彈性是基層組織成功地進(jìn)行管理所必需的。”4 行政決策行為的規(guī)范化問(wèn)題 決策過(guò)程實(shí)際上是決策者的行為過(guò)程。建立

12、健全行政決策機(jī)制，關(guān)鍵在于有效地監(jiān)督和制約行政決策權(quán)力，著力點(diǎn)應(yīng)該放在監(jiān)督和制約決策者的決策行為上面。這正是監(jiān)督和制約行政決策的難點(diǎn)所在。在西蒙提出“有限理性決策”的觀念之前，行政管理的研究長(zhǎng)期沒(méi)有注意到“任何行動(dòng)之前的抉擇關(guān)于要干什么事情的決定。”5之后的決策行為分析，揭示出決策行為構(gòu)成的一些基本要素，如直覺(jué)、價(jià)值觀念、欲望、動(dòng)機(jī)、理解力和計(jì)算力等，并且按照決策行為要素的內(nèi)在邏輯關(guān)系，勾畫出決策過(guò)程的基本環(huán)節(jié)和基本步驟。但是，眾多學(xué)者提出的各種理論主張，至今沒(méi)有“能夠?yàn)榻鉀Q決策中產(chǎn)生的問(wèn)題提供萬(wàn)全之策”3-2。或者沒(méi)有注意，或者給予關(guān)注又不能形成一致看法，根源都在于行政決策行為本身的復(fù)雜性。

13、人們很難準(zhǔn)確把握和有效控制它的屬性和特征。 許多學(xué)者從方法論的視角透徹地分析了行政決策行為的諸多制約因素，如信息弊端、社會(huì)環(huán)境、技術(shù)缺陷以及危機(jī)狀態(tài)下的時(shí)間壓力，等等。在進(jìn)行決策過(guò)程的制度化設(shè)計(jì)時(shí)，這些問(wèn)題當(dāng)然需要重視，但不是、也不能成為理論研究的重點(diǎn)。重點(diǎn)需要監(jiān)督和制約行政決策，規(guī)范行政決策行為。綱要提出，要加強(qiáng)和完善我國(guó)行政決策的監(jiān)督機(jī)制，明確監(jiān)督的主體、內(nèi)容、對(duì)象、程序和方式。這里的難點(diǎn)是確定監(jiān)督內(nèi)容。行政決策活動(dòng)的監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象是明確的，監(jiān)督程序和監(jiān)督方式可以根據(jù)主體和對(duì)象的特性來(lái)設(shè)計(jì)。而對(duì)于監(jiān)督內(nèi)容就不那么容易理清思路。根據(jù)政府的職能定位，可以勾畫出行政決策活動(dòng)的大致范圍和主要內(nèi)

14、容。例如，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面的立項(xiàng)、預(yù)算、審批、監(jiān)管等，社會(huì)活動(dòng)方面的勞動(dòng)保障、社會(huì)救濟(jì)、社團(tuán)管理等，政治活動(dòng)方面的國(guó)防外交、社會(huì)治安、公民權(quán)利保障以及政府人員的選拔任用等。只要有政府的活動(dòng)，就有行政決策行為。但是，僅僅這樣梳理還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因?yàn)槲覀儾荒艽_切地知道，政府的各種決策是怎樣作出來(lái)的，決策者在作出最后選擇的時(shí)候，其行為有什么共同特征。這些才是行政決策的監(jiān)督內(nèi)容需要明確地揭示和規(guī)定的。 決策行為難以把握和控制，首先在于決策是人的一種思維活動(dòng)。思維是人腦的活動(dòng)機(jī)能，是人腦對(duì)于客觀事物的反映。思維的本質(zhì)是什么？思維方式的特征是什么？思維方式有哪些類型？面對(duì)這些深?yuàn)W的哲學(xué)命題，筆者在這里只想指出，思

15、維活動(dòng)是無(wú)形的，思維活動(dòng)具有不可視性。人們要監(jiān)督?jīng)Q策者的決策行為，會(huì)由于沒(méi)有明確的視點(diǎn)而無(wú)所適從。這是決策和執(zhí)行在行為特點(diǎn)上的根本區(qū)別。執(zhí)行是一種“行動(dòng)”，人們可以看得見(jiàn)，觸摸得到，也就可以通過(guò)行動(dòng)規(guī)則，采取實(shí)際措施，直接約束執(zhí)行過(guò)程中的每一個(gè)具體“行動(dòng)”?？墒?，對(duì)于決策行為就不能做到如此直觀和具體。人們只能通過(guò)思維者的某種表達(dá)形式，才能夠知道決策的最后結(jié)果。行政決策的結(jié)果一旦被確定，監(jiān)督和制約決策行為也就失去了意義?，F(xiàn)在，人們常說(shuō)要克服行政管理中的“暗箱操作”，實(shí)際上就是針對(duì)決策行為而言的。 決策行為難以把握和控制，其次在于決策行為具有不確定性。思維活動(dòng)是人的直覺(jué)、成見(jiàn)、知識(shí)、性格、動(dòng)機(jī)以及情緒等心理因素的綜合作用過(guò)程。同時(shí)，問(wèn)題的性質(zhì)、外部環(huán)境、社會(huì)利益格局、決策機(jī)構(gòu)的內(nèi)部動(dòng)力等也會(huì)影響決策行為。這些因素的影響均因人而異。決策行為的隱秘性使人們無(wú)法知道，究竟是哪些因素在最后的選擇上發(fā)揮了作用。從方法論的角度看待不確定性，人們關(guān)注的是決策者面對(duì)信息弊端、技術(shù)缺陷及多樣選擇，是怎樣避免決策陷阱和作出正確決定的。不管選擇有多么困難，決策者最后都要進(jìn)行惟一選擇。決策行為的