淺論森林資源二類調(diào)查如何走出困境

1、文檔來源為 :從網(wǎng)絡收集整理 .word 版本可編輯 .歡迎下載支持淺論森林資源二類調(diào)查如何走出困境森林資源二類調(diào)查實際是森林資源規(guī)劃設計調(diào)查的簡 稱，一般每十年以省為單位開展一次，具體實施則由各區(qū)林 業(yè)主管部門負責。歷史上每次森林資源二類調(diào)查不僅鍛煉培 育了一大批林業(yè)工作基礎力量、技術人員，也相繼有許多同 志因出色地完成了森林資源二類調(diào)查工作而走上了重要的 工作崗位。所以森林資源二類調(diào)查工作不僅有林業(yè)技術工作 者的搖籃之稱而倍受關注，也因為森林資源二類調(diào)查工作在 林業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)建設、資源保護等方面的重要意義受到普通 重視。* 省開展第一次、 第二次森林資源二類調(diào)查時， 省、市、 區(qū)財政下?lián)苜Y

2、金，鄉(xiāng)給予大力配合，調(diào)查人員也待遇優(yōu)厚， 調(diào)查工作倍受重視。然而，自從全面實行家庭承包經(jīng)營后， 開展二類調(diào)查工作就困難重重。 * 省本應 1995 年開展的第 三次森林資源二類調(diào)查工作，被迫推遲到 1999 年才進行， 所需人、財、物也全部由各級林業(yè)部門承擔。 * 省第四次森 林資源二類調(diào)起工作于 XX年初開始部署，到XX年春還未啟 動，與同期開始部暑的全國第 2 次土地詳查工作形成鮮明對 照。森林資源二類調(diào)查全部是林業(yè)部門在安排， 部署并承擔， 無人、財、物保證，各級政府一般只下發(fā)一個文件要求下級 政府給予支持，致使調(diào)查工作很難按時啟動，更不用說按期 完成了。即便是先期開始的武漢市，全部工作

3、經(jīng)費、人員等 都由市及各區(qū)林業(yè)主管部門負責，市財政基本無撥款，各區(qū) 則視林業(yè)局工作力度，及區(qū)財政狀況給予一定資金補貼，嚴 重影響工作進度， 到現(xiàn)在只完成了外業(yè)調(diào)查， 下步如何開展， 沒人知道?？梢哉f到今天森林資源二類調(diào)查遭遇到了前所未 有的困難。工作量大、組織困難是原因之一，更重要的是各 級政府基本不參與。為什么各級政府如此輕視森林資源二類 調(diào)查，而重視土地詳查，則只能從自身找原因了。我個人認 為現(xiàn)在森林資源二類調(diào)查工作難以開展是由 森林法 、森 林法實施條例以及森林資源規(guī)劃設計調(diào)查林木規(guī)程等 對森林資源二類調(diào)查的法律定位及技術規(guī)定造成的，具體可 歸納為以下四個問題：一是小班區(qū)劃的不確定性造成

4、調(diào)查成果不連續(xù)，利用價 值降低。按照森林資源二類調(diào)查技術規(guī)程的規(guī)定，小班是森 林經(jīng)營的最小單位，也是進行資源調(diào)查統(tǒng)計的基本單位。區(qū) 劃小班也就成為了每次森林資源二類調(diào)查的最重要工作之 一。技術規(guī)程 規(guī)定小班區(qū)劃的條件有十個， 分別為權屬、 森林類別及林種、生態(tài)公益林事權與保護等級、林業(yè)工程類 別、地類、起源、優(yōu)勢樹種、齡級、隨閉度、立地類型等， 按照這些條件在實行農(nóng)村家庭承包經(jīng)營，林分因子變化十分 頻繁，十年內(nèi)，速生豐產(chǎn)林都能夠完成一輪或一輪以上的輪 伐，按照上述因子區(qū)劃的小班界線每次調(diào)查都有很大變化。 另外由于實行家庭承包經(jīng)營、林權改革，林地權屬按國有、 集體、個體等標準劃分已無任何意義，村

5、集體林地可以承包 給全村所有的農(nóng)戶經(jīng)營管理，村集體對其經(jīng)營活動則沒有任 何約束，原為一個小班的林地，因承包經(jīng)營或林改或者承包 經(jīng)營到期，會出現(xiàn)的多種經(jīng)營品種，經(jīng)營模式，再次調(diào)查時 應該分別區(qū)劃成為不同的小班，實際上由誰承包經(jīng)營林地， 成為了決定小班區(qū)劃界線的最重要因素，而技術規(guī)程對 此沒有任何規(guī)定，由此造成了的小班區(qū)劃每次調(diào)查，每次都 不同，使得森林資源二類調(diào)查成果，最多只能用十年，甚至 有不到五年資源數(shù)據(jù)就發(fā)生很大變化的情況，而且資源數(shù)據(jù) 缺乏連續(xù)性，利用價值大打折扣。由此給人的印象就成了森 林資源二類調(diào)查就是為了查清森林資源狀況，核實前幾年當 地政府林業(yè)發(fā)展成果的行為，林業(yè)部門也只是為了調(diào)

6、查資源 狀況而組織調(diào)查，失出了其應有的價值，從而造成各級政府 對森林資源二類調(diào)查重視程度不斷下降。二是調(diào)查成果的不完整性不能引起政府重視。 開展森林資源二類調(diào)查的目的。一是查清現(xiàn)有森林資源 狀況；二是制定林業(yè)長遠規(guī)劃；三是制定林資源經(jīng)營方案。 * 省歷次開展森林資源二類調(diào)查制定的技術規(guī)程，都只 強調(diào)如何查清森林資源，對制定林業(yè)長期發(fā)展規(guī)劃和制定森 林經(jīng)營方案等工作并沒有作明確的規(guī)定，檢查驗收也未作為 驗收要件。因此，造成了森林資源二類調(diào)查成果的不完整。 雖然， * 省第三次森林資源二類調(diào)查之后，又相繼開展了森 林分類區(qū)劃界定和森林分類經(jīng)營工作，對二類調(diào)查成果作了 補充，其主要目的也只是為開展森

7、林生態(tài)效益補償工作作準 備，也沒有全面達到森林資源二類調(diào)查的目的。由此，更進 一步顯現(xiàn)出了森林資源二類調(diào)查工作的局限性，使人們更加 有理由認為，森林資源調(diào)查就是查清森林資源的數(shù)量和質(zhì) 量，沒有太多的現(xiàn)實意義， 林業(yè)部門也只是在為調(diào)查而調(diào)查。三是森林資源調(diào)查的法律地位模糊政府無法重視。 森林法第十四條規(guī)定：“各級林業(yè)主管部門負責組 織森林資源清查， 建立資源檔案制度， 掌握資源變化情況” 由此可以看出森林資源清查本就是各級林業(yè)主管部門的事， 而不是政府的事，如何要求各級政府來重視此事呢？或許有 人會說這里所說的森林資源清查是指一類調(diào)查即森林資源 連續(xù)清查，但是森林法全篇都沒有對二類調(diào)查作具體規(guī)

8、定。或者有人說森林法第十六條的規(guī)定“各級人民政府應當 制定林業(yè)長遠規(guī)劃，國有林業(yè)企事業(yè)單位和自然保護區(qū)，應 當根據(jù)林業(yè)長遠規(guī)劃，編制經(jīng)營方報上級主管部門批準后實 行。林業(yè)主管部門應當指導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和國有的農(nóng) 場、牧場、工礦企業(yè)等單位編制森林經(jīng)營方案”。而森林資 源二類調(diào)查就是為制定林業(yè)長遠規(guī)劃和編制森林經(jīng)營方案 服務的， 所以森林資源二類調(diào)查應該由各級政府負責。 但是， 林業(yè)發(fā)展長遠規(guī)劃及森林經(jīng)營方案的法律地位也是不明確 的。森林法第十六條規(guī)定“各級人民政府應當制定林業(yè) 長遠規(guī)劃”，既沒有規(guī)定林業(yè)長期規(guī)劃有何作用，也沒有說 林業(yè)長遠規(guī)劃的法律地位，只是政府應當制定而已。森林 法實施條例第

9、十二條規(guī)定了林業(yè)長遠規(guī)劃應遵循的原則， 其中第三項規(guī)定“林業(yè)長遠規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃、水 土保持規(guī)劃、城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃相協(xié)調(diào)”，第十四 條第二項規(guī)定“地方各級林業(yè)長遠規(guī)劃，由縣級以上林業(yè)主 管部門會同其它相關部門編制，報本級人民政府批準后施 行”，由此可以看出，林業(yè)長遠規(guī)劃即不是強制性規(guī)劃，其 編制工作應由縣級林業(yè)主管部門負責，不僅需要其它部門支 持，還應與土地利用總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。由于土地利用總體 規(guī)劃中已經(jīng)劃定了林業(yè)用地的規(guī)劃規(guī)范，因此對于各級政府 和土地部門而言，林業(yè)長遠規(guī)劃也就是可有可無的了。充其 量也就是在土地利用總體規(guī)劃劃定的林地范圍作出具體的 經(jīng)營利用方案。而為編制林

10、業(yè)長遠規(guī)劃以及森林經(jīng)營方案服 務的森林資源二類調(diào)查在法律上就更沒有什么地位了。但是，土地管理法不僅規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃的 規(guī)劃原則，而且規(guī)定了批準辦法、調(diào)整辦法、作用及違反責 任，其強制性可見一斑。他對其它行業(yè)產(chǎn)生的影響，對經(jīng)濟 建設的限制性作用，十分明顯，不由各級政府不對土地詳查 工作給予重視，增加財政投入，森林資源二類調(diào)查自然就不 能與其同日而語了。四是調(diào)查成果利用難缺乏可操作性。 森林資源二類調(diào)查成果應該包括各地的森林資源數(shù)據(jù) 資料，林業(yè)發(fā)展規(guī)劃和森林經(jīng)營方案。 * 省歷次森林資源二 類調(diào)查對森林資源數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作每次都有所提高，第三次森 林資源二類調(diào)查資源數(shù)據(jù)統(tǒng)計實現(xiàn)了計算機匯總。但對

11、發(fā)展 規(guī)劃和森林經(jīng)營方案編制并未要求完成。即使完成了上述兩 項成果在現(xiàn)階段的條件下，其使用的可操作性也存在很大疑 問。首先是林業(yè)發(fā)展規(guī)劃和森林經(jīng)營方案并無強制性。在實 行林地家庭承包經(jīng)營的條件下，林農(nóng)都有自主經(jīng)營權，他們 有自主經(jīng)營任何林產(chǎn)品的權利。他們有權自己選擇經(jīng)營的品 種、經(jīng)營模式，林業(yè)部門編制的經(jīng)營方案對他們有利時，他 們可以執(zhí)行，不利時完全可以自行其是。對于區(qū)劃為生態(tài)公 益林的林地，雖然可以實行強制性保護，但由于目前實行生 態(tài)效益補償?shù)牧值胤秶邢薅已a償標準很低，存在有剝奪 林農(nóng)利益之嫌，與物權法之間存在有相矛盾的地方。而 且國家重點生態(tài)公益林區(qū)劃管理辦法規(guī)定：“界定為生態(tài)公 益林

12、，必須實行自愿的原則。一旦林農(nóng)認識到界定為生態(tài)公 益林侵害了他們的經(jīng)濟利用而要求退出“生態(tài)效益補償”范 圍，將其林地作為商品林經(jīng)營，將很難處理，要么提高生態(tài) 效益補償標準，這在現(xiàn)實條件下很難實現(xiàn)，也難以達到生態(tài) 效益應有補償?shù)臉藴?；要么準許其自由經(jīng)營，要求他們按照 生態(tài)公益林標準進行經(jīng)營管理就可能成為空話。因此我們有 理認為、實行家庭承包經(jīng)營后，編制森林經(jīng)營方案已經(jīng)失出 了應有的價值。而且森林法也只規(guī)定“林業(yè)主管部門應 當指導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和國有的農(nóng)場、牧場、工礦企業(yè)等 單位編制經(jīng)營方案”。因此，也導致林農(nóng)對森林資源二類 調(diào)查的積極性不高，從另一個方面，造成森林資源二類調(diào)查 越來越難以進行。

13、有鑒于森林資源二類調(diào)查本身存在上述問題，要確解森 林資源二類調(diào)查越來越難的難題，必須使各級政府重視森林 資源二類調(diào)查，林農(nóng)支持森林資源二類調(diào)查，我個人認為可 以從以下幾個方面著手加以解決：首先，必須通過立法明確林業(yè)長遠規(guī)劃的法律地位，要 將生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)安全作為林業(yè)長遠規(guī)劃的重要內(nèi)容， 并按此標準確定國家和各地必須達到的森林覆蓋率、林地面 積、生態(tài)公益林所占比例等指標。其中對生態(tài)公益林的保護 標準應與基本農(nóng)田的保護標準相一致，確定全國及各地必須 確保的底線。以法律形式確定森林資源規(guī)劃設計調(diào)查作為全 國森林資源監(jiān)測和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測手段的法定地位，將檢驗全 國及各地“生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃”執(zhí)行情況、

14、效果評定作為森 林資源二類調(diào)查的重要任務。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的商品 林林地的經(jīng)營管理，包括其經(jīng)營方案編制，只能由各級政府 林業(yè)主管部門加以引導自主進行，賦予廣大林農(nóng)自由經(jīng)營商 品林的權利，不應作強制規(guī)定，重點突出林業(yè)的生態(tài)地位。第二，對森林資源二類調(diào)查技術規(guī)程進行調(diào)整，將 林權調(diào)查作為二類調(diào)查的最重要內(nèi)容，在查清林權的基礎上 掌握森林資源數(shù)據(jù)。我們知道森林的各林分因子是不斷變化的，在通過林權 制度改革、林地確權發(fā)證等工作后，林地所有權、林地使用 權可以保持相對穩(wěn)定，即使有變化也能通過辦理林權變更登 記加以明確。用林地權屬界線作為區(qū)劃小班界線的主要因子 能相對穩(wěn)定小班界線，避免因小班界線的不確定性造成資源 調(diào)查成果的不連續(xù)和利用困難。通過按林權區(qū)劃小班界線也 能方便森林經(jīng)營方案編制，以及森林經(jīng)營方案的施行。按林 地權屬區(qū)劃小班界線，不僅可以落實到地形圖上，在實地中 也有明確的界線，避免了調(diào)查成果成為空中樓閣。以林權為 基礎的森林資源二類調(diào)查，由于涉及到農(nóng)戶的切身利益，也 為保護他們的合法權益打下了基礎，能引起林農(nóng)的重視并得 到他們的支持。第三，最終目標是以森林資源監(jiān)測體系，逐步取代森林 資源二類調(diào)查，克服二類調(diào)查面臨的困境目前，地理信息系統(tǒng)和遙感技術已經(jīng)得到普通應用。利 用地理信息系統(tǒng)結合林權調(diào)查，建立森林資源檔案也有了實 現(xiàn)的可能。在此基礎上利用衛(wèi)