公共政策學(xué)案例：拖車問題案例資料

1、案例：底特律的拖車居住者問題 這是美國密其根大學(xué)的研究生進(jìn)行的一次實(shí)證研究 , 他們通過實(shí)地調(diào)查收集到的數(shù)據(jù) 來分析社會(huì)問題的自然發(fā)展史。 拖車居民的出現(xiàn)最早可以追溯到 1920 年的春天。 當(dāng)時(shí)只是在城市的外圍地區(qū)出現(xiàn)了一 小片營地 , 大概住有 8 戶到 10 戶人家。這些居住者大都是產(chǎn)業(yè)工人 , 他們以自己的拖車為 家, 過著非常貧困的生活。當(dāng)時(shí)在底特律并沒有人覺得拖車居民構(gòu)成了社會(huì)問題。底特律的 三家主要報(bào)紙都沒有報(bào)道這方面的情況 , 市警察局、衛(wèi)生部門、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的檔案文件中 對(duì)此也沒有任何記載。盡管住在這個(gè)營地附近的居民每天都可以看到住在拖車?yán)锏哪切┤?, 但他們堅(jiān)持認(rèn)為 “根本

2、沒有什么麻煩” 。然而 , 形勢發(fā)展得非?？?, 不知不覺中情況有了很大 的變化。到 1930 年, 在城區(qū)范圍內(nèi)已經(jīng)有了 4 個(gè)象模象樣的拖車營區(qū)。到了 1935 年 , 這 個(gè)數(shù)目上升為 9 個(gè)。在這 9 個(gè)營區(qū)中 , 有 5 個(gè)營區(qū)的居民絲毫沒有暫時(shí)居住的跡象 , 他們 干脆把車輪從拖車上卸下來 , 放到鋸木架上一分為二 , 看似準(zhǔn)備永久性地居住下來。隨著拖 車和拖車式活動(dòng)房屋居住者人數(shù)的不斷增多及其營區(qū)的不斷擴(kuò)大 , 這一問題逐漸引起了社 會(huì)公眾越來越廣泛的關(guān)注。 從報(bào)刊的專欄、 鄰居的閑談、 居民們向新聞媒體和市政當(dāng)局表達(dá) 的正式抱怨、 以及底特律市官方機(jī)構(gòu)所發(fā)布的有關(guān)言論來看 ,

3、底特律市的拖車居民問題已經(jīng) 成為一個(gè)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn) ,。 通過對(duì)底特律市三家報(bào)紙內(nèi)容的調(diào)查發(fā)現(xiàn) , 直到 1925 年 1 月才看到有一家報(bào)紙發(fā)表了 一條有關(guān)的新聞 , 對(duì)某個(gè)拖車營區(qū)“過分吵鬧”的情況進(jìn)行了報(bào)道。在此之前 , 無論是消息 欄目還是評(píng)論欄目都沒有涉及這方面的情況。在接下來的十年期間，即1925年1935年, 相關(guān)報(bào)道的數(shù)量穩(wěn)步上升。在1936年1937年兩年內(nèi),這種新聞報(bào)道的頻率達(dá)到了最高 峰。如果需要對(duì)這些新聞的性質(zhì)加以解釋的話 , 我們可以說在 1930 年之前 , 報(bào)道的主旨更 多的是獵奇和娛樂而不是提出警告。 而評(píng)論專欄和 “讀者來信” 這兩部分對(duì)這方面的情況極 少或根

4、本沒有涉及。在 1930 年之后 , 這三家報(bào)紙對(duì)這一問題的評(píng)論文章日漸增多 , 而“讀 者來信”中反映這方面情況的也變得相當(dāng)普遍。無論是新聞的連續(xù)報(bào)道, 還是評(píng)論版的評(píng)論 文章 , 都反映出對(duì)拖車營地問題的憂心忡忡 , 而且從多種角度對(duì)公眾提出了某種警告。在 1936 年 1937 年間 , 報(bào)紙中一半以上的新聞報(bào)道和評(píng)論文章以及許許多多的讀者來信都 涉及拖車營地中的犯罪、 疾病、 火災(zāi)、事故和一些滑稽事件。 給報(bào)社寫讀者來信的主要是生 活在拖車營地附近社區(qū)的居民、 學(xué)校當(dāng)局的有關(guān)人員、 房地產(chǎn)商以及社會(huì)工作者。 居民們對(duì) 拖車營地所帶來的環(huán)境噪音、腥臊惡臭、不講道德 , 各種犯罪以及附近地

5、區(qū)不動(dòng)產(chǎn)的貶值表 現(xiàn)出強(qiáng)烈的不滿 , 他們的憤怒之聲幾乎隨處可以聽到。 居民們對(duì)這種情況的群體性反應(yīng)不僅 可以從他們對(duì)警方和環(huán)境衛(wèi)生部門提出的正式抱怨中看到 , 而且還可以從住在拖車營地 附近的一些學(xué)生的直接觀察中得以表現(xiàn)。一位學(xué)生這樣寫到 : “最初 , 當(dāng)很多拖車居住者搬進(jìn)我們住區(qū)下面拐角的一片空曠地帶時(shí), 我們之中似乎誰 也沒有更多地注意他們。 這些人幾乎清一色是貧窮的工人 ,而在 1932 年, 經(jīng)濟(jì)大蕭條依然很 嚴(yán)重 , 他們可能不想在住房租金上花太多的錢。 我們中的大多數(shù)人認(rèn)為他們只會(huì)呆上一兩個(gè) 月, 然后離開這里。但是一年過后 , 那兒的拖車居住者反而比以前更多了。鄰居們開始說

6、看吧 , 他們看來是要在這里永久住下去了。 但是, 似乎沒有人認(rèn)為他們正在對(duì)我們造成傷 害。隨后 , 我們便開始丟失一些放在自己房屋周圍的小東西 , 如報(bào)紙、牛奶瓶和一些勞動(dòng)工 具。我們把它歸結(jié)到那些拖車家庭的孩子們身上 , 責(zé)怪他們的父母不該整天讓自己的孩子在 外面瘋跑。之后有人說 :為什么這些孩子不去上學(xué) ?他們?nèi)绻袑W(xué)上就不會(huì)惹那么多的麻 煩。一位鄰居給附近學(xué)校的學(xué)監(jiān)寫信告知有關(guān)情況 , 但石沉大海 , 什么反應(yīng)也沒有。 ” 這里還有另一篇更為典型的抱怨 “: 母親詛咒那些拖車家庭的孩子們 , 說他們簡直就是一 群該下地獄的小鬼。但是父親認(rèn)為感情宣泄是沒有用的,實(shí)際需要考慮的還是該不該將

7、房屋 賣掉這個(gè)問題。 如果政府當(dāng)局沒有能力把拖車居住者從這個(gè)地區(qū)清除出去的話 , 那么就真得 考慮搬家的問題了。父親總是講 , 他對(duì)拖車居住者本身并無成見 , 這些人在經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期 不可避免地遭遇貧窮 , 這不是他們自身的過錯(cuò)。但是 , 不能因?yàn)樗麄冐毟F而使我們大家也都 跟著變窮 , 如果真出現(xiàn)了這種情況 , 那可真是地獄的信號(hào)。 ”（這里針對(duì)的是 1932 年的情況） 幾乎在當(dāng)?shù)鼐用駡F(tuán)體提出抗議的同時(shí) , 一些公共部門也行動(dòng)了起來 , 如衛(wèi)生機(jī)構(gòu) , 警方 和學(xué)校當(dāng)局。 衛(wèi)生機(jī)構(gòu)是政府機(jī)關(guān)中第一個(gè)站出來對(duì)公眾訴求表示關(guān)注的部門。 它們所收到 的有關(guān)信息是由那些經(jīng)常訪問拖車營地并施以救濟(jì)的社

8、會(huì)工作者們提供的。 衛(wèi)生監(jiān)督員對(duì)市 議會(huì)的主要抱怨是 : 營地里平均每個(gè)家庭還擁有不了一輛拖車 , 那里的居住條件極其惡劣 有些營地連一個(gè)廁所都沒有 , 在這種情況下幾乎沒有個(gè)人的隱私可言 ; 營地里供水嚴(yán)重不足 居民們經(jīng)常要到營地外去打水 ; 冬天里的取暖條件非常之差 , 大部分拖車居住者只是靠小煤 氣爐取暖 , 而且有些家庭連這樣的條件都不具備。隨意亂扔垃圾的現(xiàn)象到處可見 , 營地附近 的一些空地上已經(jīng)堆滿了各種各樣的生活垃圾。 作為與拖車問題直接相關(guān)的一個(gè)政府組織 , 警方也同樣將拖車居住者的營地視為潛在 的危險(xiǎn)地帶 , 對(duì)其執(zhí)行法律和維護(hù)秩序的工作造成一種新的挑戰(zhàn)。 警察越來越多地被招

9、去制 止?fàn)I地中發(fā)生的斗毆事件 , 拘捕各種各樣的犯罪嫌疑人以及調(diào)查那些憤怒的鄰居們所反映 的情況。根據(jù)當(dāng)時(shí)警方的文字記載 , 已經(jīng)清楚地表明了警方對(duì)這一問題的深切關(guān)注。 學(xué)校當(dāng)局也開始意識(shí)到拖車營地所帶來的問題 , 因?yàn)樗鼘?duì)學(xué)校穩(wěn)定的教學(xué)秩序造成了 很大的沖擊。 有些學(xué)校很難為不斷涌來的拖車居住者的孩子們提供基本的食宿條件 , 而且?guī)?乎每天都可能會(huì)有新學(xué)生入校 , 使學(xué)校正常的教學(xué)安排受到影響。 而且因?yàn)橥宪嚲幼≌叩臓I 地并非是永久性的 , 許多孩子在一個(gè)學(xué)年尚未結(jié)束之前就不得不離開學(xué)校。 于是，人們開始討論解決問題的備選方案。對(duì)底特律的拖車居住者問題進(jìn)行政策決定 這意味著至少在三個(gè)相互關(guān)聯(lián)

10、的層次上進(jìn)行討論 : 第一個(gè)層次是在鄰居間和關(guān)注事態(tài)發(fā)展 的一些人們之間進(jìn)行的討論（零散的和無組織狀態(tài)的群體討論） ; 第二個(gè)層次是在有組織的 利益集團(tuán)和壓力集團(tuán)之間進(jìn)行的討論 , 如納稅者 , 拖車制造商 , 房地產(chǎn)組織 , 家長教師聯(lián)合 會(huì) , 婦女俱樂部 , 男士俱樂部 ; 第三個(gè)層次是在有關(guān)專家和政府官員或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)警 察、衛(wèi)生官員、 市議會(huì)、社會(huì)工作者和校務(wù)委員會(huì)之間的討論。 這樣一種廣泛的討論能使涉 及其中的這三個(gè)層次相互影響 , 相互受益，同時(shí)也意味著政策決定是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程。 不同的利益集團(tuán)在解決問題和擺脫困境時(shí)具有不同的利害關(guān)系,在形成一項(xiàng)共同的改革 政策之前 , 所有的

11、價(jià)值觀都必須經(jīng)歷一個(gè)互相調(diào)和、彼此妥協(xié)的過程。官方機(jī)構(gòu)（警察、衛(wèi) 生官員、 校方、社會(huì)工作者 ）被認(rèn)為是一種常久性的社會(huì)基礎(chǔ)組織 , 他們的職責(zé)就是對(duì)私 人財(cái)產(chǎn) , 公共衛(wèi)生和教育提供保護(hù)以及對(duì)窮人進(jìn)行救濟(jì)。特定的利益集團(tuán)如房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人 , 旅店老板 , 受拖車問題影響的鄰居們 （納稅人 ）, 這些人都想早日把那些在輪子上安家的人們 排擠出去或?qū)λ麄冞M(jìn)行必要的限制 , 因?yàn)槠渖姝h(huán)境和經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)受到了威脅 , 已至影響到他 們的社會(huì)地位。站在其對(duì)立面的是另外一些社會(huì)組織 , 如拖車制造商協(xié)會(huì)這樣的組織 , 它形 成一個(gè)壓力集團(tuán) , 不僅是為拖車居住者的利益尋求保護(hù) , 同時(shí)也是受個(gè)人和團(tuán)體利益及

12、高額 利潤的動(dòng)機(jī)驅(qū)使 ; 那些以拖車為家的人同樣也能夠形成一個(gè)具有一定影響力的利益集團(tuán)。 不 僅如此 , 正是那些低收入的農(nóng)業(yè)季工和臨時(shí)工、偶爾和長期的失業(yè)者、依靠工廠工資為生者 等諸如此類的人組成了拖車居住者營地 , 他們也有代表自己利益的集團(tuán)美國活動(dòng)房屋 居住者協(xié)會(huì)。 這個(gè)組織認(rèn)為拖車式活動(dòng)房屋是解決低收入家庭住房問題的有效方法。由于房 產(chǎn)和租金的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了這些家庭的收入 , 他們除了以拖車為家外還能有什么其它的選 擇呢 ?有些市民也非常同情拖車居住者的處境 , 盡管他們贊成實(shí)施一些公共控制措施, 但是 他們堅(jiān)決反對(duì)取消拖車居住者營地。 從工會(huì)、 民權(quán)機(jī)構(gòu)及其它一些自由化組織的主張中也可 以看到，它們都曾為保留拖車居住者營地而作出過一定的努力。大約在19351937年這 個(gè)時(shí)期 , 有關(guān)拖車居住者問題的政策爭論變得更為激烈。 30 年代后期，底特律的拖車居住者問題開始步入改革階段。1937 年， 市議會(huì)開始制定 有關(guān)的政策法規(guī) ， 對(duì)市區(qū)內(nèi)建立的拖車居住者營地加以一定的約束和限制。規(guī)定指出， 這種 營地只被允許在一些特別指定的地區(qū)中存在 ， 而在其它一些地區(qū)是絕對(duì)禁止的。 并且在營地 所在地 ， 對(duì)房地產(chǎn)商和承租人也提出了一些特別的要求 ， 如發(fā)放執(zhí)