廣州律師陳琦法律實務文選之六：《行政訴訟法修正案》的六大突破

1、廣州律師陳琦法律實務文選之 六：行政訴訟法修正案的六 大突破廣州律師陳琦法律實務文選之六： 行政訴訟法修正案的六大突破( 2014.11.01)行政訴訟法修正案歷經(jīng)三次審議，三次修改，于 2014年 11 月 1日由人大常委會會議表決通過， 將于 2015年 5月 1日生效實施。 行政訴訟法的條文經(jīng)過此次修正案后將擴充到 102 條，而現(xiàn)行行政訴 訟法不過才 75 條，加上對原條文的修改，行政訴訟法 的變化可謂 是“脫胎換骨”。 我們在行政訴訟法修正案 帶來的諸多變化中梳 理出行政訴訟法修改的六大突破。一、對行政訴訟爭議解決功能的強調(diào)和保障行政訴訟法修正案 對行政訴訟的功能進行了重新的定位，

2、甚 至可以戲稱之為 “撥亂反正”。行政訴訟法修正案 特別強調(diào)了通過 行政訴訟解決行政爭議的功能， 并為該功能的實現(xiàn)進行了立法上的保 障。首先，行政訴訟法修正案通過修改第一條對立法目的進行了 修改。一是將“正確”改成“公正”， 意味著不強調(diào)行政訴訟不需要 徹底查清客觀事實再進行判斷， 只需要做到法律意義上的“公正”即 可；二是增加了“解決行政爭議” ，這強調(diào)了行政訴訟的任務在于解 決行政爭議， 明確了行政訴訟的任務； 三是刪掉了“維護”字眼， 表 明行政訴訟的基本立場是以第三方的角度對行政機關進行監(jiān)督， 使行 TX/FficPLAWFIRM廣強律師事務所 精益求精

3、鑄造經(jīng)典廣州市天河路45號天倫大廈23層 郵編:510600Add:23/F,Talent Center,45 Tianhe Road,Guangzhou,510600,P,R,chinaTel: 020-3781 2500 Fax: 020-3781 2036政訴訟徹底轉(zhuǎn)變成行政相對人尋求司法救濟的途徑其次，行政訴訟法修正案修改了受案范圍，使行政訴訟的受 案范圍不再局限于“具體行政行為”，從而使過去同樣會侵犯公民權 利卻不可訴的抽象行政行為變成了行政訴訟可審查的對象，大大地擴 大了司法權對行政權力的監(jiān)督，也使民眾的權利能夠得到更全面、更充分的救濟。再次，增加了相應條文要求人民法院必須保障公民

4、、法人和社會組織的起訴權利，使法院必須認真審慎對待的起訴，不再能隨便拒絕 立案。結(jié)合十八屆四中全會作出的 中共中央關于全國推進依法治國 若干重大問題的決定提出“改革法院案件受理制度，變立案審查制 為立案登記制；對人民法院依法應當受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權”，可以發(fā)現(xiàn)行政訴訟法修正案對公民 訴權的高度關注，希望能夠破解過往行政訴訟立案難的問題。二、修改行政訴訟的被告以保證行政行為能夠得到 全面的審查行政訴訟法規(guī)定行政復議決定維持原具體行政行為的由作出 原具體行政行為的行政機關作被告，而目前行政復議往往流于形式， 行政復議機關不愿意改變原具體行政行為一方面是不想讓下級行政機

5、關難看，另一方面也是避免成為行政訴訟的被告。 這種心態(tài)下作出 的行政復議決定往往錯漏百出。例如我們代理過的一起行政訴訟， 行 政復議機關竟然能遺漏幾名行政復議申請人， 但犯下如此嚴重程序錯 誤，無視行政相對人權利的行政復議機關卻不是被告，實在讓人啼笑皆非。行政訴訟法修正案為了使行政復議能夠起到實效，規(guī)定“經(jīng) 復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行 政機關和復議機關是共同被告”，從而使復議機關必須認真審查原具 體行政行為的合理性與合法性，如果不能做到有理有據(jù)地維持原具體 行政行為，自己同樣要承擔行政訴訟敗訴的風險。 另外，當維持原具 體行政行為的復議機關作為共同被告被訴至法

6、院后， 其作出的行政復 議行為同樣是法院審查的范圍。也就是說，像我們遇到的行政復議程 序嚴重違法的情況將不再面臨無法救濟的窘境了。三、探索建立跨行政區(qū)域管轄制度以保證行政訴訟的公正行政訴訟過去被人詬病的地方在于絕對的地域管轄制度使行政 訴訟的司法權難免受到行政權的干預，尤其是在人民法院的財政收支 需要通過政府財政部門劃撥的情況下人民法院更難做到客觀中立地 處理行政訴訟案件。行政訴訟的被告不乏省部級的政府部門，比進行 案件一審的基層法院、中級法院級別更高，這些情況也影響了最終判 決的作出。行政訴訟法修正案規(guī)定：“高級人民法院可以確定若干基層 人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”，這意味著行政訴

7、訟成為 我國探索建立跨行政區(qū)域管轄制度的“先行者”，與中共中央關于 全國推進依法治國若干重大問題的決定要求避免領導干部干預司法 活動的精神相切合。行政訴訟法修正案生效實施后，行政訴訟方 面在跨行政區(qū)域管轄取得的經(jīng)驗將成為今后 民事訴訟法和刑事 訴訟法修改的借鑒。四、加強行政訴訟對行政機關的約束力過去民眾與行政機關產(chǎn)生行政爭議后往往不愿求諸于司法訴訟， 形成“信訪不信法”的尷尬局面，造成如此現(xiàn)象的原因在于民眾上訪 找到的是直接領導行政機關的“上級”，其“批示”對行政機關更有 威懾力，而法院不過是“平級”甚至是“下級”另一方面則因為行政 訴訟法對行政機關不自覺遵守判決沒有太多追究相關人員法律責任

8、的武器。這使得行政訴訟變成“無牙的紙老虎”，使行政訴訟即使勝 訴也難以實際執(zhí)行。行政訴訟法修正案針對上述情況有兩大修改措施:一是新增的第三條第三款規(guī)定：“被訴行政機關負責人應當出庭 應訴”，設定了行政機關負責人出庭應訴的法律義務，避免過往行政訴訟中“告官不見官”的怪現(xiàn)象再次發(fā)生。二是在新增追究被告違反行政訴訟義務法律責任的規(guī)定。行政訴訟法修正案規(guī)定，“被告經(jīng)傳票傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重，予以訓誡、 責令具結(jié)悔過或者處一萬元以下的罰款、十五日以下的拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任”，另外亦規(guī)定“行政機關拒絕履行判決、 裁定、調(diào)解書的，第一審人

9、民法院可以將行政機關拒絕履行的情況予 以公告，造成惡劣社會影響的，可以對該行政機關直接負責的主管人 員和其他直接責任人員予以拘留；情節(jié)嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任”。這些規(guī)定都使得行政機關的相關負責人必須認真對待行 政訴訟，否則其個人將直接承擔相應的法律責任，能夠有效地克服過去行政機關人員“責任為公”的錯誤心態(tài)，保證行政訴訟的審理和裁 決執(zhí)行能夠依法進行。五、完善行政訴訟的證據(jù)規(guī)則由于原行政訴訟法規(guī)定在1989年，其間近25年時間沒有進行立 法上的修改，其對證據(jù)種類的規(guī)定遠不能滿足司法實踐的需要。 雖然 最咼院分別于2000年、2002年出臺關于執(zhí)行中華人民共和國行 政訴訟法若干問題的解

10、釋（簡稱為行政訴訟法解釋）以及關 于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定（簡稱為證據(jù)規(guī)定），但這些司 法解釋距離現(xiàn)在也已經(jīng)有十余年，更何況解釋本身就存在許多難以解 決司法實踐的問題。因此，行政訴訟法修正案對行政訴訟的證據(jù) 制度進行修改是意料之內(nèi)的重點。行政訴訟法修正案吸取了證據(jù)規(guī)定中合理的內(nèi)容，使之從司法解釋成為立法，同時根據(jù)司法實踐的需要新增了許多內(nèi)容， 新 行政訴訟法證據(jù)制度由此變得更加細化以及有可操作性。 行政 訴訟法修正案對證據(jù)制度的修改主要包括幾個方面：一是舉證責任與舉證期限規(guī)定的完善，包括允許被告補充證據(jù)的 規(guī)定、原告舉證不成不免除被告的舉證責任、 原告舉證責任的分配等。二是對補充證據(jù)和調(diào)取

11、證據(jù)制度的細化。 原行政訴訟法僅有一條 文概括地規(guī)定了人民法院有要求補充證據(jù)或者調(diào)取證據(jù)的權力，缺乏可操作性。行政訴訟法修正案根據(jù)證據(jù)規(guī)定的內(nèi)容，對補充 證據(jù)和調(diào)取證據(jù)的具體條件、方式等問題進行了細化，使證據(jù)的補充 與調(diào)取有“法”可依。三是建立證據(jù)質(zhì)證和審查制度，通過規(guī)定“證據(jù)應當在法庭上出 示，并由當事人互相質(zhì)證”使證據(jù)真實性、合法性和關聯(lián)性的認定過 程，同時規(guī)定“對未采納的證據(jù)應當在裁判文書中說明理由”要求法 院在作出判決時充分說明，保證行政訴訟能夠做到有理息訟而不是無 理偏幫，使司法成為能夠真實解決行政爭議而不是形式主義的“把 戲”。六、使裁判結(jié)果更符合現(xiàn)實原行政訴訟法在第五十四條規(guī)定了

12、行政訴訟的裁判結(jié)果可以有 判決維持、判決撤銷或部分撤銷并可以要求被告重新作出具體行政行 為、判決在一定期限內(nèi)履行作為義務以及判決變更共四種裁判結(jié)果， 但是這四種裁判結(jié)果并不能完全適應司法實踐的需要。例如某行政處罰行為因程序違法而無效，相對人向人民法院提起 行政訴訟，法院因為不能判決維持、一定期限內(nèi)履行作為義務或變更， 而只能判決撤銷，但既然該行政處罰行為因程序違法而從未生效，又 何來撤銷之說？因此行政訴訟法解釋特別增加了確認具體行政行 為違法或者無效的判決、駁回訴訟請求的判決。行政訴訟法修正案吸取了行政訴訟法解釋的內(nèi)容，規(guī)定行政訴訟可以根據(jù)實際情況作出駁回訴訟請求、 撤銷或者部分撤銷并可以判決被告重新作出行政行為、被告在一定期限內(nèi)履行作為義務、 確認行政行為違法或無效、變更行政行為等五種判決，便行政訴訟的 裁判結(jié)果能夠滿足司法實踐的需要。本文