行政案件相對集中管轄法學制度研究

1、行政案件相對集中管轄法學制度研究緒 論一、選題的目的與意義我國的行政訴訟法從 1990 年正式施行以來，沒有停止過探索如何離開行政的干預(yù)，也為此做出了許多措施，但是效果卻不甚理想。目前，在我國司法行政化嚴重的大背景下，越來越多的民眾開始對我國的行政訴訟管轄制度產(chǎn)生懷疑，是否真的可以維護自己的合法權(quán)益不受行政機關(guān)的侵害。為解決這個問題，全國許多法院對行政訴訟的管轄制度進行改革。具有代表意義的是在 2002 年，臺州市中院在實踐中作出異地交叉管轄的嘗試，這種新的模式在一定程度上減少了法院受到當?shù)卣臋C關(guān)的干擾，這是行政訴訟管轄制度在體制內(nèi)的一次修正。之后，有一些法院也采取了上級提審、上級指定管轄

2、的方法來減少行政干預(yù)審判。一直到 2013 年，最高法發(fā)布了關(guān)于行政案件相對集中管轄試點工作的通知（以下簡稱試點通知），決定在全國范圍內(nèi)開展試點工作。試點工作的實踐證明，行政訴訟案件相對集中管轄可以有效的實現(xiàn)司法管轄權(quán)與行政區(qū)域權(quán)的分離，防止地方勢力的不正當干預(yù)，既能保護行政案件相對人的訴訟權(quán)利，也可以保障人民法院公正審判。試點工作從開展開始就受到了試點當?shù)攸h委以及政府的大力支持，各個機關(guān)都做好了相應(yīng)的配合工作。所以可以說，行政訴訟管轄制度的改革是目前我國法治建設(shè)的一個必然的趨勢，相對集中管轄模式也逐漸受到了認可。2014 年 11 月，我國對行政訴訟法進行了全面的修改，其中對管制制度也進行了

3、完善，而且改動的力度很大，解決了實踐中遇到的諸多棘手問題，尤其是注重公民的合法權(quán)益的保護。新法中有一條全新的規(guī)定：各省、直轄市的高級人民法院可以在最高院的批準下，根據(jù)實際審判的需要，可以選定幾個人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。;這將有助于減少外界對行政審判的干預(yù)，在一定程度上保證司法的獨立性。行政案件相對集中管轄制度并不是完美無缺的，還是在改革實踐中不斷發(fā)展的一項制度。雖然，在實踐中已經(jīng)起到了很好的效果，改善了法院審理行政訴訟案件的尷尬局面。但是，我們也從中發(fā)現(xiàn)了一些細小的問題，我們必須去正視這項制度存在的瑕疵，并積極的完善它。讓這項新制度更好的廣大人民群眾服務(wù)。.二、國內(nèi)外的研究現(xiàn)狀筆者查閱

4、了許多外文資料，發(fā)現(xiàn)在國外很少有研究行政訴訟案件集中管轄制度的文獻。在未設(shè)立行政法院的英美法系國家當中，美國的行政訴訟法優(yōu)先考慮的當事人和行政機關(guān)的調(diào)解，實在無法解決的才能訴至法院。其中只有擇地起訴;制度能給我國的行政訴訟管轄制度改革提供一點參考。在中國，由于試點剛剛開始，法律上也剛剛做出修改，因此，學者的研究還不夠深入，較多的是學者對該項制度的看法和見解，主要集中發(fā)表在期刊上，少有著作類。張廷栓教授認為,行政案件相對集中管轄制度改革是我國行政訴訟法不斷追求進步的表現(xiàn)，這項制度是可以切實為群眾解決問題的，也可以最大限度的監(jiān)督政府行使行政執(zhí)法權(quán)。雖然從施行過程中發(fā)現(xiàn)，這項改革會給當事人帶來一定的

5、不便，但是依然在可以解決的范圍之內(nèi)。比如推進便民措施以及加大巡回法庭的巡回審理力度，可以有效的解決這一弊端。并且，從長遠來說,行政案件相對集中管轄所帶來的影響利大于弊，所以是很值得進一步推廣的。同時也有學者對行政案件相對集中管轄改革表示擔心。如姜明安教授所說，即使基層法院之間交叉管轄，但縣政府、法院和對方的頻繁接觸，就有可能隨著時間的推移使這種機制逐漸消亡了。原山西省高院院長左世忠在山西省行政案件相對集中管轄試點工作的總結(jié)中表示，行政案件相對集中管轄制度的施行，是在不改變現(xiàn)行法律框架的情況下，將司法區(qū)域和行政區(qū)域有效的分離，充分發(fā)揮了行政訴訟制度定紛止爭的功能，并且很好的處理了人民的內(nèi)部矛盾。

6、行政案件相對集中管轄試點，是有助于我國的司法制度改革的，還能使我國的行政訴訟制度更加的科學和完善。試點工作的實踐成果表明，改項制度的改革有利于我國行政訴訟法的發(fā)展。所以，在新修改的行政訴訟法當中，把這項制度列入到法條之中。自此，行政訴訟相對集中管轄制度有了堅實的法律基礎(chǔ)。也體現(xiàn)出我黨對改變司法行政化現(xiàn)狀的決心，建設(shè)法治政府的美好愿景。.一、行政案件相對集中管轄的法理基礎(chǔ)（一）行政案件相對集中管轄的緣起在我國，行政訴訟法是一部較為年輕;的法律，這部法典于上個世紀80 年代末頒布，1990 年正式施行，至今不過二十多年的歷史。行政訴訟法的頒布是我國法治建設(shè)的重要一步，填補了我國缺少行政訴訟法律的缺

7、陷，同時這也是一部監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的法律，體現(xiàn)了國家對公權(quán)利的約束，以及對公民權(quán)益的保護。但是，由于我國近些年的迅速發(fā)展，社情國情都發(fā)生了很大變化，行政訴訟法中一些不夠完善的法條，逐漸暴露出缺陷，產(chǎn)生了許多的問題，嚴重的影響了我國政府的公信力以及司法的權(quán)威性。尤其是行政訴訟法中的管轄制度引發(fā)的問題日益凸顯，成為亟待解決的問題。從全世界范圍來看，各國的行政案件由哪個機構(gòu)管轄，主要分為兩種情況：一是一些大陸法系國家普遍采用設(shè)立單獨的行政法院來管轄行政案件；二是大多數(shù)英美法系國家采用普通法院來審理行政案件?？梢哉f每個國家都是根據(jù)具體國情和歷史背景來選擇適合本國的行政訴訟司法體制。我國的行政訴訟制

8、度考慮到多方面的原因，選擇了由普通法院管轄的行政訴訟案件。目前，我國司法審判不能做到完全獨立，很大原因是因為管轄制度存在缺陷。在級別管轄的級別上看，我國行政訴訟法（1989 年）規(guī)定，一審的普通行政案件的管轄權(quán)屬于地方基層人民法院。中級人民法院僅審理被告機關(guān)級別較高的行政案件。例如，被告為國務(wù)院組成部門或者省級人民政府的案件。這往往會發(fā)生被告行政機關(guān)級別高于管轄人民法院的情況。這種情況的時常發(fā)生，使得行政審判工作受阻，法院很難作出公正的判決。我國的行政訴訟法是頒布時間最晚的訴訟法，所以很多制度都是參照民事訴訟法當中的規(guī)定制定的，由于民事訴訟法中案件管轄法院主要是由被告所在地法院管轄，所以行政訴

9、訟法中的地域管轄確定以被告所在地法院管轄為主。這一原則的目的是為了促進當事人的訴訟，以及法院調(diào)查取證和事后執(zhí)行。因此，有一些制度和當前社會的實際情況有所出入。與此同時，行政訴訟在不斷發(fā)展過程中慢慢形成了自己的特點，如地域特色以及與行政機關(guān)的聯(lián)系密切等。人民法院和本地的行政機關(guān)之間交往聯(lián)系密切，使得法院容易被行政化、地方化，這將行政訴訟置于一個尷尬的境地。1中國是一個人情味;濃厚的國家，特別是在小城市和小縣城，由于生活面積小、人口少，許多人都是互相熟識的朋友。特別是在這里生活、工作的行政官員和法院的法官會經(jīng)常見面。所以，在審理行政案件的時候往往就會出現(xiàn)賣人情;的現(xiàn)象，就算法官一個人堅持公正判決，

10、法院的領(lǐng)導也會想盡辦法不讓行政機關(guān)敗訴。許多行政機關(guān)的官員覺得，法院和行政機關(guān)同在一個體制內(nèi)，何必相互為難。法官在審理案件的時候往往會被這種從眾心理;所操縱，怕對自己的仕途產(chǎn)生影響，從而影響到其對行政案件的公正審理。.（二）行政案件相對集中管轄的概念行政案件的管轄，指的是法院系統(tǒng)內(nèi)部如何對一審行政案件進行分工。8即規(guī)定行政案件具體應(yīng)該由何級別及何地的法院進行管轄。簡單來說就是這種權(quán)限劃分有兩方面的作用，從當事人的角度來說，明確了起訴人應(yīng)當去哪個法院起訴，方便了當事人訴訟。從審判機關(guān)的角度來說，它規(guī)定了各個法院之間受理一審行政案件的受案范圍。而且管轄制度不適用于二審行政案件和再審行政案件，僅僅用

11、于解決一審行政案件的管轄問題。我國行政訴訟法中關(guān)于管轄制度的規(guī)定主要在第三章。其中，第十四條到第十七條是關(guān)于級別管轄的規(guī)定,分別規(guī)定了人民法院管轄的一審行政案件的范圍，還明確了我國一審普通行政案件的審理工作主要由基層人民法院來承擔。第十八條到第二十條規(guī)定了案件應(yīng)由何地法院進行管轄，除了特殊情況以外，在管轄地域上確立了原告就被告;的原則。按照我國行政訴訟法的規(guī)定，一審行政案件的審理工作理論上由基層人民法院負擔。但是由于基層人民法院的人力、財力、物力都由所屬地域的人民政府進行管理，以致司法行政化、地方化及官官相護;的現(xiàn)象比較突出，老百姓對行政審判的滿意度不高。對行政案件進行集中管轄就是要解決這個問

12、題。但應(yīng)特別指出的是，行政案件集中管轄作為我國司法改革中的一項創(chuàng)新成果，它并沒有從根本上改變我國行政訴訟法中對管轄制度的規(guī)定，它只是在不突破現(xiàn)行制度的前提下，將個別地市轄區(qū)內(nèi)的行政訴訟案件集中起來，交給若干指定的人民法院進行審理的一種司法實踐。在我國，集中管轄的案件已經(jīng)屢見不鮮，但主要適用于知識產(chǎn)權(quán)案件和涉外民事案件。知識產(chǎn)權(quán)案件由于需要的專業(yè)化程度比較高，自從我國加入世貿(mào)組織以來，我國每年受理的知識產(chǎn)權(quán)案件數(shù)量排在全球首位。在這樣的背景下，為了加強對知識產(chǎn)權(quán)的司法保護，我國對知識產(chǎn)權(quán)案件實行了集中管轄。涉外民商事案件由于分布較為零散也采用了集中管轄制度。但是對于行政訴訟案件來說，集中管轄制度

13、是一個全新的領(lǐng)域。.三、行政案件相對集中管轄的現(xiàn)實困境. 22（一）行政機關(guān)消極應(yīng)訴 . 22（二）增加當事人訴訟成本 . 22（三）新的地方保護主義抬頭 . 24（四）法院負擔不合理 . 24（五）行政案件執(zhí)行難度增加 . 25四、行政案件相對集中管轄的完善建議. 26（一）建立健全依法行政與行政審判工作良性互動機制 . 261建立聯(lián)席會議機制. 262完善行政爭議協(xié)調(diào)化解機制. 263落實司法建議制度及反饋意見. 27（二）完善相關(guān)配套措施 . 27四、行政案件相對集中管轄的完善建議（一）建立健全依法行政與行政審判工作良性互動機制為了增進司法機關(guān)和行政機關(guān)之間的信息溝通，各市、縣人民政府應(yīng)

14、該和集中管轄法院盡快建立聯(lián)席會議機制。聯(lián)席會議由行政機關(guān)有關(guān)部門負責人和司法機關(guān)負責人參加。會議的主要內(nèi)容要圍繞政府機關(guān)依法行政工作中面臨的突出問題以及法院在行政審判過程中遇到的重大傾向性問題，會議應(yīng)當以化解行政爭議為宗旨。在聯(lián)席會議中，法院可以及時的向行政機關(guān)說明新頒布的法律、法規(guī)，并對行政機關(guān)的行政行為以及行政案件生效裁判的執(zhí)行情況進行剖析。同樣，行政機關(guān)也可以向法院提出建議。每級政府都設(shè)有法制辦公室來處理政府的法務(wù)工作，應(yīng)當成為行政機關(guān)和司法機關(guān)溝通的橋梁。政府法制辦公室應(yīng)當踴躍的約請法院的行政審判部門加入到政府立法的草擬過程中來，重點討論行政審判實踐中遇到的困難與問題。法院行政審判部門

15、可以將在行政審判過程中遇到的典型案例和普遍案例進行歸納總結(jié)，協(xié)同政府法制辦公室共同進行編發(fā)，并逐步形成案例指導制度。政府和法院的相關(guān)部門之間應(yīng)該加強良性溝通和學習，增強對相關(guān)法律的理解與運用，統(tǒng)一執(zhí)法和司法標準。在當前社會矛盾日益激化的形勢下，司法機關(guān)應(yīng)當運用法律手段解決糾紛，大力推進傳統(tǒng)的司法和諧理念，重點運用調(diào)解的手段來解決糾紛。政府及其各部門在處理重大項目、重大行政決策和社會影響較大的案件時，不能主觀的直接作出具體行政行為，應(yīng)當主動了解群眾的具體情況，并且傾聽他們的訴求，避免在行政執(zhí)法過程中與群眾發(fā)生矛盾，造成執(zhí)法僵化。并且要和法院保持良好的溝通和配合。對于當事人要求裁決的案件，應(yīng)當先組

16、織多方協(xié)調(diào)解決。充分運用全方位的調(diào)解模式，加強訴訟、復議、調(diào)解等多種糾紛解決方式的對接，通過多元方式調(diào)解行政糾紛，維護人民群眾合法權(quán)益。行政復議機關(guān)應(yīng)當根據(jù)復議的受案規(guī)定保持行政復議渠道的暢通，并堅持合法性審查、有錯必糾的原則，對行政機關(guān)依法行使職權(quán)進行監(jiān)督。.結(jié) 語我國行政訴訟制度從建立到現(xiàn)在，僅僅不到三十年的歷史，相對于西方發(fā)達國家，我國的行政訴訟制度還不夠完善。可是，我們要清楚的認識到，每一項制度都是一步一步走向完善的。中國的行政訴訟法的改革過程中必然會遇到許許多多的問題。但是，我們要堅信，這項制度的前景是無限光明的，它是廣大老百姓合法權(quán)益的保護傘。要對我國的行政審判制度作出全方位的改革，歸根結(jié)底還