政府績效和績效管理的定義

1、政府績效評(píng)估的現(xiàn)狀及在我國的發(fā)展摘要：隨著政府改革的不斷深入，政府績效評(píng)估作為一項(xiàng)有效的管理工具，在公共行政中受到廣泛關(guān)注。政府績效的含義包括經(jīng)濟(jì)績效、社會(huì)績效、政治績效三個(gè)方面和宏觀、微觀兩個(gè)層面的內(nèi)容。政府目標(biāo)的彈性和政府投入產(chǎn)出的難以度量，給政府績效的測定和評(píng)估帶來了一定的難度。正因?yàn)槿绱?，績效評(píng)估在西方國家受到了極大的重視，美國頒布了政府績效與結(jié)果法案以立法的形式明確了政府績效評(píng)估的概念和制度，英國撒切爾政府開展了著名的“雷納評(píng)審”“部長信息系統(tǒng)”等政府績效評(píng)估的實(shí)踐。開展政府績效評(píng)估在我國具有其必要性和可行性，但我國政府績效評(píng)估的發(fā)展處于初級(jí)階段，在政府績效評(píng)估的制度、機(jī)構(gòu)、程序等方

2、面都存在許多問題，需要借鑒西方國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國具體國情，在實(shí)踐中不斷完善。 關(guān)鍵詞：政府績效、評(píng)估、 現(xiàn)代政府以向公民和社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)為宗旨，以提高政府績效為目標(biāo)，因而政府績效評(píng)估（Government Performance Measurement）作為一項(xiàng)有效的管理工具，在公共行政中受到廣泛關(guān)注。二十世紀(jì)七十年代后，政府改革中出現(xiàn)了用企業(yè)家精神重塑政府的潮流，強(qiáng)調(diào)政府行政的效率和效果，績效評(píng)估作為一項(xiàng)政治活動(dòng)蓬勃開展起來。1993年，美國第103屆國會(huì)頒布了政府績效與結(jié)果法案（GPRA）從而以立法的形式明確了績效評(píng)估的概念與制度。亞太地區(qū)各國政府也正在迅速引進(jìn)西方的績效評(píng)估

3、工具和制度。政府績效評(píng)估有助于提高資源投入的效益，而評(píng)估結(jié)果有利于政府確定問題所在。在我國，隨著政府改革的不斷深入，政府績效評(píng)估在理論界和實(shí)踐界得到了很大重視，但尚存在很多問題。因此，有必要明確政府績效的內(nèi)涵，了解西方政府績效評(píng)估的歷史及現(xiàn)狀，結(jié)合我國國情探討政府績效評(píng)估在我國的發(fā)展。 一、政府績效 （一）政府績效的含義 績效（performance）如果單純從語言學(xué)的角度來說，它包含有成績和效益的意思，它最早用于投資項(xiàng)目管理方面，后來在人力資源管理方面又有廣泛應(yīng)用。運(yùn)用“績效”概念衡量政府活動(dòng)的效果，所指的不單純是一個(gè)政績層面的概念,還包括著政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會(huì)進(jìn)步、發(fā)展預(yù)期的

4、含義在內(nèi)。從框架上而言,政府績效主要包括三個(gè)方面： 第一、經(jīng)濟(jì)績效。經(jīng)濟(jì)績效表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展上，國民經(jīng)濟(jì)不僅僅在量上擴(kuò)張,而且在結(jié)構(gòu)合理的前提下有質(zhì)的提升，良好的經(jīng)濟(jì)績效還包括經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展程度較高、政府能供應(yīng)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。 第二、社會(huì)績效。社會(huì)績效是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的社會(huì)全面進(jìn)步。社會(huì)全面進(jìn)步內(nèi)涵豐富,包括人們的生活水平和生活質(zhì)量的普遍改善和提高；社會(huì)公共產(chǎn)品供應(yīng)及時(shí)到位,社會(huì)治安狀況良好，人們安居樂業(yè)；社會(huì)和諧有序,社會(huì)群體、民族之間和諧協(xié)調(diào)，沒有明顯的對抗和尖銳的沖突。 第三、政治績效。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政治績效最經(jīng)常的表現(xiàn)為制度安排和制度創(chuàng)新。市場經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)則

5、或社會(huì)秩序的供應(yīng)是一種政府制度安排，這是政府核心能力之一。政府制度安排的能力越強(qiáng),政治績效就越容易體現(xiàn)。 政府績效體系中，經(jīng)濟(jì)績效是政府績效的主要內(nèi)涵和外在表現(xiàn)，在整個(gè)體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。沒有經(jīng)濟(jì)績效，社會(huì)績效和政治績效就會(huì)缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)和物質(zhì)支撐，社會(huì)績效和政治績效也不會(huì)長久持續(xù)。社會(huì)績效是政府績效體系中的價(jià)值目標(biāo)，沒有社會(huì)績效，經(jīng)濟(jì)績效就沒有實(shí)現(xiàn)的意義和價(jià)值，政治績效會(huì)失去社會(huì)基礎(chǔ)。政治績效是整個(gè)政府績效的中樞和核心，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績效和社會(huì)績效需要政治績效作為法律和制度的保證和保障。同時(shí)政府績效體現(xiàn)在政府行政管理的每一個(gè)層面和領(lǐng)域。這種績效既不是政府短期投入的回報(bào)，也不是政府終端產(chǎn)品的累積，而

6、應(yīng)該是較長時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、政治文明的總成果。 政府績效不僅包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治三個(gè)具體維度，還分為微觀、宏觀兩個(gè)層面。宏觀層面的政府績效以特定的政府為關(guān)注對象，涉及整個(gè)政府活動(dòng)的成績和效果，具體體現(xiàn)為政治的民主與穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展，人們生活水平和生活質(zhì)量的持續(xù)提高社會(huì)公正與公平等、國家安全和社會(huì)秩序的改善?？梢姾暧^層面政府績效取決于政府管理活動(dòng)的各個(gè)主要方面，包括政府素質(zhì)、政府能力、政府職能、政府行為方式、政府決策的質(zhì)量等等。政府在微觀層面的績效由個(gè)人績效和組織績效構(gòu)成。個(gè)人績效包括個(gè)人的工作表現(xiàn)，工作成績、工作態(tài)度，以及他的專業(yè)知識(shí)，熟練程度。組織績效是以特定的政府機(jī)構(gòu)或公共部

7、門為關(guān)注對象，體現(xiàn)為這些單位的工作成就或效果，具體以效率、效益、服務(wù)質(zhì)量等來衡量 。目前，由于具體評(píng)估指標(biāo)的可度量性，最為有效和具有可操作性的還是政府微觀層面的績效評(píng)估，各國所開展的，也都是這方面的評(píng)估，如對政府經(jīng)濟(jì)職能的部門或具體經(jīng)濟(jì)政策的評(píng)估、政府公務(wù)員的業(yè)績評(píng)估等。 （二）政府績效的測定 政府部門追求的目標(biāo)具有多樣性和彈性，目標(biāo)的多樣性表現(xiàn)為不同的政府部門追求政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、社會(huì)、文化等不同性質(zhì)的目標(biāo)，甚至同一部門追求多重目標(biāo)且經(jīng)常發(fā)生變化。目標(biāo)的彈性即軟目標(biāo)，表述籠統(tǒng)、抽象且難以量化為硬性指標(biāo)，如提高人的素質(zhì)和道德水平，保障社會(huì)公正等，這都為政府績效的測定帶來了一定的難度。 另一方面

8、，政府投入及產(chǎn)出的度量也使政府績效難以確定。行政機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出不同于企業(yè)產(chǎn)出，其確定與度量都十分困難。詹姆斯.威爾遜認(rèn)為“在度量一個(gè)機(jī)關(guān)的輸出量常常是困難的實(shí)際上即使是只對什么是國家部門的輸出作一番設(shè)想都足以令人頭昏腦脹”由于行政部門的產(chǎn)出不能像企業(yè)的產(chǎn)業(yè)那樣最終進(jìn)入市場的交易體系，形成一個(gè)貨幣價(jià)格，因此經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱其為“非市場產(chǎn)出”。至于組織的投入，行政部門的生產(chǎn)具有較強(qiáng)的勞動(dòng)密集型特征，勞動(dòng)投入是其關(guān)鍵投入，行政效率的高低主要取決于勞動(dòng)的邊際生產(chǎn)率，政府機(jī)構(gòu)中工作人員勞動(dòng)實(shí)際供給程度對政府績效的高低具有重要作用，而勞動(dòng)的投入往往難以量化。 由于以上的原因，政府績效的測定及評(píng)估就比較復(fù)雜和困難，這

9、也是當(dāng)代行政管理中的熱門領(lǐng)域，西方國家政府績效評(píng)估的實(shí)踐為我們提供了一定的借鑒。 二、政府績效評(píng)估的歷史及現(xiàn)狀 政府部門和公共組織的績效評(píng)估在80年代受到了極大的重視和青睞，這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的官僚政治體制不注重效果，并不是按行動(dòng)的績效撥款，而是按一貫的投入撥款，愈發(fā)導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、資源嚴(yán)重浪費(fèi)。正如戴維.奧斯本所說“它們（政府）在公共教育上花的錢越來越多，但是學(xué)生考試分?jǐn)?shù)差和退學(xué)率幾乎沒有改觀。它們在警察和監(jiān)獄上花的錢越來越多，但是犯罪率繼續(xù)上升”。政府正面臨著嚴(yán)重的管理危機(jī)和公眾信任危機(jī)。與此同時(shí)，理論界也出現(xiàn)了新右派體系，它相信市場力量，力主減少政府干預(yù)，政府做掌舵者，而不是劃槳者，

10、采用管理私營部門的管理哲學(xué)及管理方法，用企業(yè)家精神重塑政府，并認(rèn)為這是改革的捷徑。政府績效評(píng)估就是在這種背景下被引入的，它的推廣和深入是上述因素的客觀要求和必然結(jié)果。 學(xué)術(shù)界研究政府績效評(píng)估始于第二次世界大戰(zhàn)期間，其標(biāo)志是克萊倫斯.雷德和赫伯特.西蒙的市政工作衡量.行政管理評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查一書。大規(guī)模的公共部門績效評(píng)估始于70年代初期，1973年.尼克松政府頒布了“聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案”（The Federal Government Productivity Measurement）力圖使公共部門績效評(píng)估系統(tǒng)化、規(guī)范化、經(jīng)常化。1976年，美國科羅拉多州通過了第一個(gè)“日落法”，該種法律對一項(xiàng)計(jì)

11、劃或一個(gè)規(guī)章規(guī)定一個(gè)日期，到了這個(gè)日期，該計(jì)劃或規(guī)章除非再次得到批準(zhǔn)有效否則就從此失效，從而迫使政府部門定期對它們的活動(dòng)和規(guī)章的結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。 政府績效評(píng)估80年代受到極大的重視和青睞。績效評(píng)估應(yīng)用最持久，最廣泛，技術(shù)上比較成熟的當(dāng)屬英國。它也是撒切爾政府克服官僚主義，提高行政效率和效能的努力的一個(gè)重要組成部分。1979年，撒切爾任命雷納勛爵任其顧問，并推行改革，開展了著名的“雷納評(píng)審”（Rayne Scrutiny Programme）。雷納評(píng)審是“以解決問題為導(dǎo)向”的“經(jīng)驗(yàn)式調(diào)查”，調(diào)查的起點(diǎn)是“人們已經(jīng)了解的東西而非不了解的東西”。正是針對相當(dāng)熟悉并似乎司空見慣的東西，評(píng)審者提出問題和質(zhì)

12、疑，以便發(fā)現(xiàn)存在的部問題，從而擬訂提高效率的具體方法和措施，并征求建議，在有關(guān)方面人員對必要采取的改革措施達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上由被評(píng)審單位的負(fù)責(zé)人實(shí)施改革的具體的措施。1980年，英國環(huán)境大臣赫爾在環(huán)境事務(wù)部率先建立了“部長管理信息系統(tǒng)”（Management Information System for Ministers）。它集目標(biāo)管理、績效評(píng)估為一體，旨在向部長提供全面的，規(guī)范化的信息。1982年，撒切爾政府公布了著名的“財(cái)務(wù)管理新方案”（Financial Management Initiatives）要求政府的各個(gè)部門樹立濃厚的“績效意識(shí)”。1983年英國衛(wèi)生與社會(huì)保障部第一次提出了較為系統(tǒng)的績效評(píng)估方案。這一方案包括140個(gè)績效示標(biāo)，應(yīng)用于衛(wèi)生管理部門和衛(wèi)生和服務(wù)系統(tǒng)的績效評(píng)估。 這一時(shí)期，政府績效評(píng)估側(cè)重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)和效率，追求投入產(chǎn)出比的最大化。進(jìn)入90年代，當(dāng)代關(guān)注的焦點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向了效益和“顧客滿意”，質(zhì)量被提到了重要地位，在西方行政管理實(shí)踐中，“效率優(yōu)位”被 “質(zhì)量優(yōu)位”所取代，所以這一時(shí)期的評(píng)估側(cè)重點(diǎn)是公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。這時(shí)績效評(píng)估在西方各國被普遍接受，其過程也更加規(guī)范化、系統(tǒng)化，指標(biāo)的確立和分析方法的選擇上，逐步呈現(xiàn)由定性轉(zhuǎn)向定性與定量相結(jié)合，采取科學(xué)的數(shù)學(xué)分析方法等趨勢。 除了美國和英國外，荷蘭、澳