公共管理基礎(chǔ)理論

1、公共管理基礎(chǔ)理論,一、公共管理基礎(chǔ)知識(shí),一）基本概念 1、公共管理的內(nèi)涵 公共管理興起于20世紀(jì)80年代，其背景是： 信息化、全球化和民主化的發(fā)展。 企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制與市場(chǎng)活力的示范效應(yīng)。 公民自主與公民社會(huì)的崛起 。 政府治理的三大危機(jī)：經(jīng)濟(jì)上的財(cái)政危機(jī)、組織管理上效能危機(jī)和政治上的信任危機(jī),公共管理是以政府為核心的公共部門(mén)整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益,2、公共管理的主體是政府和各類(lèi)非政府組織。 我國(guó)的公共管理主體分為 ： 政府組織 各級(jí)各類(lèi)行政機(jī)關(guān) 事業(yè)單位 非政府組織 社會(huì)團(tuán)體 非

2、營(yíng)利組織,3、公共管理的對(duì)象是國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)。 如： 公共安全、公共秩序、公共資源、 公共財(cái)政、公共服務(wù)、公共項(xiàng)目、 公共政策等。 核心是公共服務(wù),二）公共管理者,公共管理者，是指在現(xiàn)代民主國(guó)家，是經(jīng)法定程序進(jìn)入政府，擔(dān)任政府公職，行使公權(quán)力，并從事公務(wù)管理的公職人員。 1、公共管理者的角色。 （1）執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色。 （2）人民受托者的角色。 （3）賢明少數(shù)的角色。 （4）平衡輪的角色。 （5）扮演分析者和教育者的角色,2、公共管理者的技能 （1）技術(shù)性技能 （2）人際關(guān)系技能 （3）概念化技能 （4）診斷技能 （5）溝通技能 （三）公共組織 公共組織的主要特征：公共性、合法性、服務(wù)

3、性和非營(yíng)利性,二、公共經(jīng)濟(jì),公共經(jīng)濟(jì)學(xué)，又稱(chēng)政府經(jīng)濟(jì)學(xué)或者公共財(cái)政學(xué)，是主要分析政府的支出和收入活動(dòng)，以及這些活動(dòng)對(duì)資源配置和收入分配影響的學(xué)科。 公共經(jīng)濟(jì)學(xué)不僅研究政府財(cái)政收支本身的問(wèn)題，而且把研究的重心轉(zhuǎn)向政府財(cái)政收支活動(dòng)對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響，即財(cái)政收支活動(dòng)對(duì)全部資源配置活動(dòng)的效率和社會(huì)福利變化的影響,一）公共經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)理論,1、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府 （1）市場(chǎng)失靈 1）市場(chǎng)失靈的原因：公共產(chǎn)品 壟斷 外部影響 非對(duì)稱(chēng)信息,2）、市場(chǎng)失靈的表現(xiàn) 收入與財(cái)富分配不公 外部負(fù)效應(yīng)問(wèn)題 競(jìng)爭(zhēng)失敗和市場(chǎng)壟斷的形成 失業(yè)問(wèn)題 區(qū)域經(jīng)濟(jì)不協(xié)調(diào)問(wèn)題 公共產(chǎn)品供給不足 公共資源的過(guò)度使用,2）、政府的經(jīng)濟(jì)職能與

4、政府失靈 1）、政府的經(jīng)濟(jì)職能： 資源配置職能 收入分配職能 穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能 2）、政府失靈 政府失靈是指政府在組織實(shí)施經(jīng)濟(jì)職能過(guò)程中無(wú)效或缺乏效益的運(yùn)行狀態(tài)，即政府的決策降低了經(jīng)濟(jì)效益或者不能改善經(jīng)濟(jì)狀況,政府失靈主要表現(xiàn)在以下幾方面： 短缺或過(guò)剩 信息不足 官僚主義 缺乏市場(chǎng)激勵(lì) 政府政策的頻繁變化,3）政府、市場(chǎng)與第三部門(mén) 1）、第三部門(mén)的產(chǎn)生及概念 第三部門(mén)的產(chǎn)生與發(fā)達(dá)國(guó)家兩種通行模式的危機(jī)密不可分，即市場(chǎng)體制危機(jī)和福利國(guó)家的危機(jī)，這兩種危機(jī)促使人們?nèi)ヌ剿饕环N新機(jī)制。在國(guó)家政治領(lǐng)域就出現(xiàn)了“既不是自由市場(chǎng)，又不是福利國(guó)家”的“第三條道路”取向，而在社會(huì)生活領(lǐng)域，第三部門(mén)便應(yīng)運(yùn)而生。 第三

5、部門(mén)是指除政府機(jī)構(gòu)和營(yíng)利機(jī)構(gòu)以外的一切社會(huì)組織的總和,2）、三個(gè)部門(mén)的協(xié)作與配合,2、公共選擇 公共選擇理論是一門(mén)介于經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)之間的新興交叉學(xué)科，它是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法來(lái)研究政治決策機(jī)制如何運(yùn)作的理論。 公共選擇（public chioce）指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，以個(gè)人利益最大化為內(nèi)在動(dòng)力，通過(guò)民主程序投票等實(shí)現(xiàn)的對(duì)公共經(jīng)濟(jì)的理性決策。公共選擇理論是對(duì)政府決策過(guò)程的經(jīng)濟(jì)分析。公共選擇理論的核心是對(duì)投票及其相關(guān)決策程序的研究,二）公共財(cái)政,公共財(cái)政(public finance)：是指國(guó)家（政府）集中一部分社會(huì)資源，用于為市場(chǎng)提供公共物品和服務(wù)，滿(mǎn)足社會(huì)公共需要的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)行為。 1、

6、公共財(cái)政的特征 一是財(cái)政運(yùn)行目標(biāo)的公共性。 二是財(cái)政收支活動(dòng)的公共性。 三是財(cái)政行為的規(guī)范性和法制性。 還應(yīng)具有彌補(bǔ)市場(chǎng)失效，是非市場(chǎng)營(yíng)利性的財(cái)政的特征,2、公共收入與支出 公共收入是以政府為代表的公共部門(mén)，為了滿(mǎn)足社會(huì)需要，憑借公共權(quán)力，向企業(yè)、家庭等非公共部門(mén)籌集的一切貨幣收入。主要形式包括稅收、公共收費(fèi)、公債、國(guó)有資產(chǎn)收益和其他。 公共支出指政府部門(mén)在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)為實(shí)現(xiàn)其公共職能而消耗的資金總額及對(duì)資金的分配、使用、管理的過(guò)程。一般按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)將公共支出分為購(gòu)買(mǎi)性支出和轉(zhuǎn)移性支出,3、我國(guó)的公共財(cái)政之路 1998年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議第一次提出了建設(shè)公共財(cái)政的要求； 黨的十五屆五中全會(huì)建議明

7、確將建立公共財(cái)政初步框架作為“十五”時(shí)期財(cái)政改革的重要目標(biāo)； 黨的十六屆三中全會(huì)決定進(jìn)一步提出了健全公共財(cái)政體制的改革目標(biāo)。由此看來(lái)，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要相應(yīng)的公共財(cái)政制度配合已經(jīng)成為共識(shí)。 總體來(lái)講，財(cái)政運(yùn)行模式由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政,公共財(cái)政主要是滿(mǎn)足公共需要、提供公共產(chǎn)品、服務(wù)公共利益，要努力做好財(cái)政工作，保障和改善民生。在公共財(cái)政框架下，財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入逐年增加。 這個(gè)趨勢(shì)在近幾年尤為明顯（見(jiàn)下圖表（單位：億元,三農(nóng)支出,教育支出,醫(yī)療衛(wèi)生,社保就業(yè),文化體育,安居工程,3397,8579.7,5464,

8、12450,1421,4745,4394,9081,685,1528,811,51,三、公共政策,一）公共政策基礎(chǔ)理論 1、公共政策的含義與本質(zhì) 公共政策：是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的為解決公共問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。 其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng),公共政策的本質(zhì)在于有效增進(jìn)和公平分配公共利益。 其表達(dá)形式包括法律規(guī)、行政規(guī)定或命令、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書(shū)面的指示、政府規(guī)劃等,2、公共政策的特征及其功能 1）公共政策的基本特征：公共政策不僅是權(quán)威的公共利益分配者，同時(shí)還是公共意志的體現(xiàn)者，其基本特征體現(xiàn)在： （1）公共政策的政治性與合法性。 （2）公共

9、政策的整體性與穩(wěn)定性。 （3）公共政策的多樣性與超前性。 （4）公共政策的公平性與效益性,2）公共政策的功能，是指公共政策在管理社會(huì)公共事務(wù)中所發(fā)揮的作用。具體表現(xiàn)在：導(dǎo)向功能、調(diào)控功能、分配功能和服務(wù)功能,3、公共政策的類(lèi)型 按照縱向?qū)哟蝸?lái)劃分，可分為總政策、基本政策和具體政策。 按照橫向領(lǐng)域來(lái)劃分，可分為政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化政策。 按照政策對(duì)社會(huì)的影響，可分為分配性、調(diào)節(jié)、自我調(diào)節(jié)和在分配性政策,二）公共政策系統(tǒng),公共政策系統(tǒng)是由公共政策的主體、客體及其與公共政策環(huán)境相互作用而構(gòu)成的社會(huì)政治系統(tǒng)。具有整體性、動(dòng)態(tài)性和開(kāi)放性的特點(diǎn)。 1、公共政策的主體：其構(gòu)成要素包括：立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、

10、政黨、利益集團(tuán)、公民（選民）和大眾傳媒。 2、公共政策客體包括社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)成員。 3、公共政策環(huán)境包括自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境,三）公共政策過(guò)程,公共政策過(guò)程指的是政策系統(tǒng)地運(yùn)行過(guò)程，或者說(shuō)政策制定的程序或政策形成的過(guò)程。 一般認(rèn)為，政策過(guò)程應(yīng)包括政策問(wèn)題、政策制定、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)六個(gè)步驟,四、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件,一）突發(fā)事件 1、概念：根據(jù)中國(guó)2007年11月1日起施行的中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的規(guī)定，突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件,2、突發(fā)事件的特征 突發(fā)性。 公共性和擴(kuò)

11、散性。 不確定性和多變性。 危害性。 雙重性,3、突發(fā)事件的分類(lèi)與分級(jí) 分類(lèi)：根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)生過(guò)程、性質(zhì)和機(jī)理。將突發(fā)事件主要分為以下四類(lèi)：（1）自然災(zāi)害。（2）事故災(zāi)害。（3）公共衛(wèi)生事件。（4）社會(huì)安全事件。 分級(jí)：各類(lèi)突發(fā)事件按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級(jí)：級(jí)（特別重大）、級(jí)（重大）、級(jí)（較大）、級(jí)（一般,二）我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理的立法現(xiàn)狀 我國(guó)目前已經(jīng)制定涉及突發(fā)事件的法律40多部，行政法規(guī)40多部，部門(mén)規(guī)章60多個(gè)，相關(guān)的文件100多個(gè)。 2007年頒布實(shí)施的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，確立了規(guī)范各類(lèi)突發(fā)事件共同行為的基本法律制度，為有效實(shí)施應(yīng)急管理提供了法律依據(jù)和法制保障,三）應(yīng)對(duì)突發(fā)事件 1、我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的主要經(jīng)驗(yàn)