勞工權(quán)益保障研究系列報告之十二

中國勞工權(quán)益保障研究系列報告之十二從“狀告無門”到“欲加之罪”對工人集體行動演變過程的分析中國勞工通訊HTTP/WWWCLBORGHK2008年3月1目錄引言2一、個案簡況3（1）姚福信、肖云良組織工人維權(quán)案3（2）朱國、王漢武參與工人維權(quán)案3（3）羅明忠等人組織工人維權(quán)案4（4）804單位職工維權(quán)案4（5）王桂蘭醫(yī)療費爭議案55二、國有企業(yè)改制與勞權(quán)爭議51、國有企業(yè)改制與政策性破產(chǎn)的概念52、勞權(quán)爭議改制與政策性破產(chǎn)的“后遺癥”73、勞權(quán)爭議的個案情況8三、信訪制度一個激化矛盾的機制111、信訪制度的“官設(shè)陷阱”真相112、信訪制度的“官庇腐敗”功能133、信訪制度的“官激民變”效應(yīng)154、信訪制度不可能通過改革而完善16四、法律程序一套回避矛盾的制度171、法院的“鴕鳥政策”172、“鴕鳥政策”激化了矛盾19五、“欲加之罪”對工人集體行動者人身自由的限制211、缺少犯罪構(gòu)成要件的“罪名”212、“罪名”背后的司法黑幕223、丑惡的勞動教養(yǎng)制度23六、結(jié)論282引言從1980年代初開始的國有企業(yè)改革延續(xù)至今，這個長達(dá)27年的改革過程其實就是國有企業(yè)工人逐漸被社會邊緣化的過程。1在這一過程中，工人們一直都被視為改革的對象而非改革的參與者。在第一輪的經(jīng)濟改革中（19801992），從試行勞動合同制到企業(yè)內(nèi)部實行“優(yōu)化勞動組合”；從實行計件工資到工資制度改革；從廠長經(jīng)理負(fù)責(zé)制到企業(yè)承包制，國有企業(yè)工人們的頭上已經(jīng)懸上了一把看不見摸不著的“達(dá)摩之劍”，使他們惶惶不可終日又不知何去何從。而企業(yè)的經(jīng)營管理者們則手握日益膨脹又逐漸失去約束的權(quán)力，非但未能利用這些權(quán)力把國有企業(yè)帶出困境，反而使自己成為了中國社會最腐敗的一個階層。在1993年第二輪經(jīng)濟改革開始后，依循中央政府“抓大放小”的方針，國有企業(yè)改革走上了企業(yè)改制和政策性破產(chǎn)的“快車道”。但是，在如此重大的改革過程中，從中央到地方的各級政府官員們?nèi)匀皇窃凇懊^過河”的心態(tài)下出決策，他們既沒有對這種改革后果的充分前瞻，更缺少可供操作的規(guī)范性政策。在將3000余萬國有企業(yè)工人驅(qū)離工廠之后，大批中小國有企業(yè)或被賤價出售或被關(guān)閉破產(chǎn)。這一“改革”中的受益者是國有企業(yè)的廠長經(jīng)理和地方政府的行業(yè)主管官員，通過改制和政策性破產(chǎn)，他們不但抹掉了企業(yè)賬面上的貪污劣跡，而且在一夜之間完成了從經(jīng)營管理者、官員到企業(yè)所有者的轉(zhuǎn)變。這一時期的改制和政策性破產(chǎn)的另一直接后果是形成了一類“勞權(quán)爭議”。自上個世紀(jì)末以來，這類爭議大幅度上升，并由此形成了一個上訪高潮。國家信訪局局長周占順在2003年11月接受新華社半月談采訪時承認(rèn)“近期以來，群眾集體上訪、重復(fù)上訪和群眾赴京上訪上升幅度大，人數(shù)多、規(guī)模大、持續(xù)時間長、行為激烈，在一些地方和行業(yè)引起連鎖反應(yīng)，嚴(yán)重影響首都北京和局部地區(qū)的社會穩(wěn)定。2按照學(xué)者們對上訪事項的分類，因國有企業(yè)改制造成的拖欠工人工資、工人下崗失業(yè)后再就業(yè)困難、基本醫(yī)療無保障、社會保險基金不到位等是工人“集體上訪中反映較為突出的問題?！?與上訪高潮同時，工人自發(fā)的集體維權(quán)行動，包括示威、靜坐、罷工、堵路等，也在大幅度增長。1993年至2003年間，每年發(fā)生的“群體性事件”數(shù)量已由1萬起增加到6萬起，參與人數(shù)也由73萬增加到307萬。4法律在賦予公民權(quán)利同時，也向公民提供了一種請求救濟的權(quán)利，公民在權(quán)利被侵犯時，可以通過司法救濟途徑維護自己遭到侵害的權(quán)利。中華人民共和國憲法列舉的公民權(quán)利救濟權(quán)包括批評權(quán)、建議權(quán)、檢舉權(quán)、控告權(quán)、申訴權(quán)和取得國家賠償權(quán)，實現(xiàn)上述救濟權(quán)的途徑是公力救濟，即由國家承擔(dān)救濟義務(wù)。公力救濟途徑包括調(diào)解、仲裁、訴訟、行政裁決和信訪等。但是在現(xiàn)實中，當(dāng)國有企業(yè)工人的基本勞動權(quán)利以及與勞動權(quán)有關(guān)的其它權(quán)利在改革中受到侵害時，公力救濟對他們開放的卻只有信訪這一條路。從維護公民權(quán)利的實際效果來看，至少對于那些因企業(yè)改制而上訪的工人來說，信訪實際上就是由各級政府部門共同構(gòu)建的一個權(quán)利救濟“陷阱”，在這個“陷阱”里，信訪1MICHAELZHANG2006THESOCIALMARGINALIZATIONOFWORKERSINCHINASSTATEOWNEDENTERPRISESSOCIALRESEARCH,VOL73,NO1SPRING,PP1591842胡奎、姜抒“2003年中國遭遇信訪洪峰，新領(lǐng)導(dǎo)人面臨非?？简灐?，瞭望東方周刊，轉(zhuǎn)自，“新浪網(wǎng)”，（HTTP/NEWSSINACOMCN/C/20031208/10142314186SHTML），2003年12月8日。3同上。4陳利華“中國“群體性事件”10年增6倍”，新華每日電訊，第（5）版。3者在各政府部門之間，上下級政府之間像“人球”一樣被踢來踢去，在耗費了大量的時間、精力和財力之后，他們的信訪問題仍然得不到解決。當(dāng)工人們明白了他們的合理訴求根本不可能通過“法定”的信訪程序得到政府官員的真誠關(guān)注時，便會采取自己認(rèn)為“合情合理”的手段，即采取集體行動，進行自力救濟，追討自己的權(quán)利。但是，在官方營造的“語境”中，這些集體行動屬直接“威脅社會和政治穩(wěn)定”的行為；對于地方政府官員們來說，這類集體行動更直接威脅到他們“以權(quán)謀私”的切身利益。因此，地方政府通常會以“維護穩(wěn)定”為借口，動用國家暴力機器，驅(qū)散工人，拘捕行動的組織者與參與者，并對其中的一些人施以刑事處罰或者勞動教養(yǎng)處罰。從2003年起，中國勞工通訊展開了面向全國范圍的“勞工權(quán)益公益訴訟”項目（LABOURRIGHTSLITIGATION）。這一項目以合法權(quán)益遭受侵害的工人為協(xié)助對象，為愿意通過法律手段追討權(quán)利的工人提供免費法律咨詢服務(wù)；為沒有經(jīng)濟能力、但又希望通過法律程序追討權(quán)利的工人提供訴訟所需費用。本報告所選的五個個案均為國有企業(yè)改制和政策性破產(chǎn)引發(fā)的勞權(quán)爭議，其中四個個案的當(dāng)事人接受了中國勞工通訊提供了法律援助。本報告將以這些個案為基礎(chǔ)，以國有企業(yè)改制和政策性破產(chǎn)為視角，以此項“改革”所引發(fā)的勞權(quán)爭議及工人追討權(quán)利的過程為主線，描述在現(xiàn)有制度下這類爭議演變成工人集體行動的過程，并嘗試探討這個過程發(fā)生和發(fā)展的真實原因。本報告的結(jié)論是，我國政治體制中特有的信訪制度以及受到行政過度干預(yù)的司法制度，在實踐中已經(jīng)蛻化成了激化和放大社會矛盾的機制。這些制度不但不能解決現(xiàn)有的社會矛盾，反而在其運行過程中不斷制造著更大的社會危機。一、個案簡況（1）姚福信、肖云良組織工人維權(quán)案姚福信、肖云良組織工人維權(quán)案（以下簡稱“姚肖案”）發(fā)生在遼陽鐵合金廠（以下簡稱“鐵合金廠”），該工廠位于遼寧省遼陽市。在1998年至2001年間，鐵合金廠的工人們曾多次到中央和遼寧省的中共紀(jì)律檢查部門、人大、法院和檢察院，舉報該廠總經(jīng)理范一成等人的貪污行為，但未能引起上述部門的重視。2001年11月，鐵合金廠宣告破產(chǎn)。破產(chǎn)后，由政府官員組成的破產(chǎn)清算小組除了向工人了支付一筆標(biāo)準(zhǔn)極低的經(jīng)濟補償金（每年工齡折合600元）外，并沒有兌現(xiàn)償還廠方拖欠的工資的承諾。2002年3月11日，在遼陽市政府門前，包括鐵合金廠在內(nèi)的遼陽市六家工廠共萬余名工人舉行示威游行，要求查處政府官員和各工廠負(fù)責(zé)人的貪污腐敗行為，要求發(fā)放拖欠工人的工資和解決工人在企業(yè)破產(chǎn)后的生活問題。此次行動后，包括姚福信（鐵合金廠工人家屬）、肖云良（鐵合金廠工人）在內(nèi)的數(shù)名工人代表被拘捕。2003年5月9日，遼寧省遼陽市中級人民法院作出一審判決，以“顛覆國家政權(quán)罪”判處姚福信有期徒刑七年、剝奪政治權(quán)利三年；判處肖云良有期徒刑四年、剝奪政治權(quán)利二年。6月27日，遼寧省高級人民法院作出二審判決，維持原判。（2）朱國、王漢武參與工人維權(quán)案4朱國、王漢武參與工人維權(quán)案（以下簡稱“朱王案”）發(fā)生在隨州鐵樹紡織集團有限責(zé)任公司（以下簡稱“鐵樹公司”），該公司位于湖北省隨州市，2002年底宣告破產(chǎn)。當(dāng)時，該公司共欠職工債務(wù)高達(dá)2億元，包括醫(yī)療保險費、養(yǎng)老保險費、住房公積金、應(yīng)報銷的醫(yī)療費、企業(yè)內(nèi)部職工股份的本金等等。2003年1月，由當(dāng)?shù)卣賳T組成的破產(chǎn)清算小組發(fā)出通知，取消退休職工和內(nèi)部退休人員每月的生活補貼、交通補貼和水電補貼（共127元），這一通知引起退休職工的不滿。2004年2月初，破產(chǎn)清算小組再次發(fā)布通知，宣布以每股270元兌現(xiàn)本金價值1000元的內(nèi)部職工股份，這樣一來，受破產(chǎn)政策影響者從退休職工迅速擴大到全廠職工。2月8日上午9時至下午1時，近2000名工人堵塞了漢（西）丹（江）鐵路隨州段及附近316國道范圍內(nèi)的交通，后遭警方驅(qū)散，包括朱國、王漢武在內(nèi)的數(shù)名工人被拘捕。朱國和王漢武兩人分別于2月24日、25日被隨州市增都區(qū)檢察院以涉嫌“聚眾擾亂公共場所秩序”和“交通秩序罪”逮捕；中國勞工通訊通過“勞工權(quán)益公益訴訟”項目為兩人聘請了辯護律師并代付了律師費。在律師介入王漢武一案之后，隨州市曾都區(qū)檢察院撤銷了對王漢武的刑事起訴，隨州市勞動教養(yǎng)管理委員會卻在2004年3月25日決定對王漢武勞動教養(yǎng)二年又三個月。2004年4月7日，王漢武在律師的協(xié)助下，以隨州市勞動教養(yǎng)管理委員會為被告，向隨州市曾都區(qū)法院提起行政訴訟。2004年4月12日，隨州市勞動教養(yǎng)管理委員會以“考慮王漢武的身體情況欠佳”為由，決定對其勞動教養(yǎng)所外執(zhí)行，同時警告王漢武不得對勞動教養(yǎng)再次提起行政訴訟，否則將會考慮重新實施所內(nèi)執(zhí)行。王漢武獲釋回家后要求中國勞工通訊繼續(xù)提供法律援助，中國勞工通訊隨即委托律師，就隨州市勞動教養(yǎng)委員會的行政處罰決定再次向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹦姓V訟。此案另一位當(dāng)事人朱國則在2004年6月24日被隨州市曾都區(qū)法院判處有期徒刑一年。（3）羅明忠等人組織工人維權(quán)案羅明忠等人組織工人維權(quán)案（以下簡稱“天原案”）發(fā)生在四川宜賓天原股份有限公司（以下簡稱“天原公司”），該公司于2003年9月進行改制。由于公司方?jīng)Q定不向具有國有企業(yè)工人身份的1000余名內(nèi)部退休職工支付“身份置換補償金”，引起一部分內(nèi)退職工的不滿。這些工人在多次上訪無果的情況下，于2005年7月下旬堵塞了公司大門，要求公司支付補償金。事后，工人代表羅明忠、詹先富、駱惠全、周少芬被警方拘捕。2006年3月6日，四川省宜賓市翠屏區(qū)檢察院以四人涉嫌“聚眾擾亂社會秩序罪”向宜賓市翠屏區(qū)法院提起公訴。中國勞工通訊為羅明忠、駱惠全、詹先富聘請了辯護律師（周少芬拒絕援助）。2006年4月，羅明忠等四人被宜賓市翠屏區(qū)法院以“聚眾擾亂社會秩序罪”判處有期徒刑或者有期徒刑緩期執(zhí)行（羅明忠、駱惠全分獲有期徒刑二年；詹先富獲有期徒刑一年六個月，緩刑二年；周少芬獲有期徒刑一年、緩刑一年）。此后，羅明忠、駱惠全上訴，二審法院維持原判。（4）804單位職工維權(quán)案804單位職工維權(quán)案（以下簡稱“804單位案”）發(fā)生一個代號為“804單位”的倉庫，該倉庫直屬全國供銷總社棉麻局，用于儲存國家儲備棉。因倉庫位于遼寧省錦州北寧市，所以由遼寧省供銷社棉麻公司代管。2001年4月，該棉麻公司發(fā)布文件，要求804單位全體職工辦理內(nèi)部退休或者解除勞動關(guān)系的5手續(xù)。在職工被迫與單位簽訂了解除勞動關(guān)系的協(xié)議后，他們才發(fā)現(xiàn)，804單位屬事業(yè)單位，各級政府并無政策允許用人單位解除與職工的勞動關(guān)系。由于缺少政策依據(jù)，當(dāng)?shù)卣芙^為這些職工辦理下崗證明，因為沒有下崗證明，當(dāng)?shù)厣鐣ｋU機構(gòu)也拒絕為他們辦理養(yǎng)老保險的接續(xù)手續(xù)，社會保障部門也拒絕為他們支付最低生活保障費。在生活面臨困境的時候，804單位的21名職工開始到遼寧省政府和中央政府有關(guān)部門上訪，但多年上訪并沒有解決任何問題。2007年7月31日，職工代表吳光軍在中國勞工通訊為其聘請的律師的協(xié)助下，向沈陽市皇姑區(qū)法院起訴遼寧省棉麻公司，要求承認(rèn)和恢復(fù)他與804單位的勞動關(guān)系。該法院在接案后表示受理此案并向被告遼寧省棉麻公司發(fā)出了傳票。但是，當(dāng)法院與該公司“溝通”后，告知吳廣軍“法院不受理此案”，并拒絕說明不予受理的理由，更拒絕依法出具任何不予受理的書面文件。（5）王桂蘭醫(yī)療費爭議案王桂蘭醫(yī)療費爭議案（以下簡稱“王案”）的當(dāng)事人王桂蘭原為湖北恩施土家族苗族自治州恩施市舞陽商場售貨員。1997年舞陽商場改制，王桂蘭承包了該商場的一個銷售藥品的柜臺。2001年6月5日，舞陽商場決定“進一步”改制，在未與職工協(xié)商的情況下，場方?jīng)Q定將商場占地出售給發(fā)展商，停止所有承包柜臺的營業(yè)。王桂蘭后因貨品損失一事與商場管理方發(fā)生糾紛并訴至法院。后經(jīng)恩施市法院調(diào)解雙方達(dá)成協(xié)議，由商場向王桂蘭支付經(jīng)濟損失賠償5萬元。但該商場在支付了2萬元后，余下的3萬元卻遲遲不予支付。王桂蘭多次到恩施市法院請求強制執(zhí)行，法院卻以種種理由一拖再拖。2001年11月22日，王桂蘭在再次遭到法院執(zhí)行庭的拒絕后，在法院大門口用汽油淋頭，威脅如不解決便點火自焚，法院的法警非但沒有勸止，反而加以嘲笑。王桂蘭一氣之下點火自焚，造成頭面部三度燒傷。2004年4月9日，在中國勞工通訊“勞工權(quán)益公益訴訟”項目律師的協(xié)助下，王桂蘭與恩施市政府達(dá)成協(xié)議，由恩施市政府負(fù)擔(dān)王桂蘭整容所需的全部治療費用，同時，恩施市政府同意為王桂蘭安排全額退休金。2005年1月份以后，王桂蘭因與恩施市政府就醫(yī)療費等問題再次發(fā)生爭議，遂到恩施市所屬的恩施土家族苗族自治州政府和北京有關(guān)政府部門上訪，并到美國駐華大使館門前呼喊口號，希望引起國際社會關(guān)注。7月31日，恩施市政府在接到北京市公安局的通知后，派遣6名警察將王桂蘭從北京的一所醫(yī)院強行押回恩施，9月1日，王桂蘭被湖北恩施土家族苗族自治州勞動教養(yǎng)委員會勞動教養(yǎng)一年又三個月。獲釋后，王桂蘭繼續(xù)來往于北京和恩施之間上訪。2007年10月，王桂蘭因參與策劃“全國上萬訪民致函十七大、倡憲政民主、消除冤情”行動被警方拘留，隨后獲得釋放。2007年12月19日，北京市西城區(qū)公安分局以“涉嫌顛覆國家政權(quán)罪”對王桂蘭實施刑事拘留，后因“證據(jù)不足”將其釋放。二、國有企業(yè)改革與勞權(quán)爭議1、國有企業(yè)改制與政策性破產(chǎn)的概念從上個世紀(jì)末開始，各級政府對國有企業(yè)進行了被稱為“國有企業(yè)改制與政策性破產(chǎn)”的改革。國有企業(yè)改制具有明顯的私有化的導(dǎo)向，在國務(wù)院國有6資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會2003年11月30日發(fā)布的關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見中，將改制的形式確定為，對國有企業(yè)的“重組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營、合資、轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)和股份制、股份合作制等多種形式的改造。”國有企業(yè)的改制從1997年進行試點，在1998年大面積展開，在各級政府以“運動”方式的強力推進下，到2000年初，地（市）、縣級政府屬下的中小國有企業(yè)的改制已經(jīng)基本完成。5在國有企業(yè)改制的同時，各級政府還決定對經(jīng)濟效益差、長期虧損、資不抵債、瀕臨破產(chǎn)且無人購買的國有企業(yè)，實施政策性破產(chǎn)。這種“政策性破產(chǎn)”是指政府在確定了實施破產(chǎn)的企業(yè)后，法院再根據(jù)政府的指令“依法”宣布該企業(yè)破產(chǎn)。“政策性破產(chǎn)”與商業(yè)性破產(chǎn)的最大區(qū)別在于，它是一種政府的行政行為，破產(chǎn)企業(yè)清產(chǎn)核資后的所有資產(chǎn)首先用于安置職工，而不是清償銀行債務(wù)。6在政策性破產(chǎn)的實際操作中，破產(chǎn)清算組成員主要由政府有關(guān)部門的官員組成，整個破產(chǎn)過程由政府掌控。曾有基層法院的人士撰文提到，在破產(chǎn)案件的審理過程中，由政府各級官員組成的“破產(chǎn)指導(dǎo)小組”及其下屬的破產(chǎn)清算組，常常凌駕于法院之上，對破產(chǎn)案件的具體處理行使指揮權(quán)和決定權(quán)。7從1994年到2004年底，全國共實施政策性關(guān)閉破產(chǎn)項目3484戶，涉及職工667萬人。8大規(guī)模運動式的國有企業(yè)改制與政策性破產(chǎn)，給我國工人以至全社會帶來了巨大的影響。這場“改制運動”不但涉及到廣大國有企業(yè)工人的各種權(quán)益，而且徹底顛覆了工人階級在社會中的政治地位和社會地位?；仡檱衅髽I(yè)改革的歷史，工人們曾對上個世紀(jì)80年代的第一輪改革持支持的態(tài)度，因為在那一輪改革中，工人的工資和福利得到了提高。然而，當(dāng)國有企業(yè)在1992年進入了新一輪改革之后，僅僅十余年的時間，工人們的政治地位、社會地位和經(jīng)濟地位便發(fā)生了實質(zhì)性變化。在經(jīng)濟方面，他們失去了在第一輪改革中獲得的利益；在政治與社會方面，他們則淪落到了社會的最底層。從改革的操作層面上看，在2003年關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見出臺之前，中央政府一直沒有一個統(tǒng)一、完整的指導(dǎo)國有企業(yè)改制的政策文件。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的高級官員也曾經(jīng)謹(jǐn)慎地承認(rèn)，“改制的過程不夠規(guī)范”；“有些企業(yè)改制過程的透明度不高，存在暗箱操作的弊端；有些企業(yè)的改制行為損害了債權(quán)人的利益和職工的合法權(quán)益，；也有些企業(yè)在改制過程中發(fā)生了內(nèi)外勾結(jié)、隱匿轉(zhuǎn)移、侵占私吞國有資產(chǎn)的違紀(jì)違法行為。9在缺少中央政府規(guī)范性政策的情況下，國有企業(yè)改制與政策性破產(chǎn)實際上為地方政府官員和企業(yè)的經(jīng)營者們創(chuàng)造了一個千載難逢的機會，使他們可以在改制中相互勾結(jié)，以低估企業(yè)資產(chǎn)來掩蓋貪污的事實，并進而共同瓜分國有資產(chǎn)。10不過與國有資產(chǎn)的命運相比，5汪暉“改制與中國工人階級的歷史命運江蘇通裕集團公司改制的調(diào)查報告”，天涯，2006年1期。6見中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）（1986年12月2日全國人大常委會通過，2007年6月1日廢止）第三十七條。7劉明俊“新破產(chǎn)法最后爭議職工能否破產(chǎn)”，“商務(wù)周刊網(wǎng)絡(luò)版”（HTTP/WWWBUSINESSWATCHCOMCN/HTML/LAW/0632815403723173HTML），2006年3月28日。8王一“國有企業(yè)政策性破產(chǎn)最終都將由國家財政來買單”，第一財經(jīng)時報，轉(zhuǎn)自“新浪網(wǎng)”（HTTP/FINANCESINACOMCN/G/20050513/04131583425SHTML），2005年5月13日。從2008年之后，國有企業(yè)破產(chǎn)將一律按中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議于2006年8月27日通過）的規(guī)定程序辦理。9“國資委負(fù)責(zé)人就規(guī)范國企改制意見答記者問”。北京青年報，轉(zhuǎn)自“TOM新聞網(wǎng)”（HTTP/FINANCENEWSTOMCOM/1001/1002/2003121834343HTML）7國有企業(yè)工人的命運更加悲慘，在企業(yè)經(jīng)營管理者眼中，他們不但不再具有任何“使用價值”，而且是妨礙企業(yè)私有化的“絆腳石”，是需要盡快甩掉的“包袱”。據(jù)勞動和社會保障部的數(shù)據(jù)，在1998年至2004年的7年間，國有企業(yè)裁掉了十分之六的人員，累計裁員近3000萬；在1998年至2000年間，每年裁員人數(shù)都維持在700900萬人之間。11遺憾的是，直到2006年11月，中央政府才公開承認(rèn)國有企業(yè)改制與破產(chǎn)對工人造成的權(quán)益?zhèn)?，歸納了導(dǎo)致國有企業(yè)改革中職工權(quán)益受損的五大原因及其后果，并提出，要采取措施，切實維護職工的知情權(quán)、參與權(quán)和改革成果分享權(quán)。12政府政策對這三項權(quán)利的強調(diào)也恰恰證明了，在改革中，工人根本就沒有這三項權(quán)利。在此，我們要指出的是，這場“改制破產(chǎn)運動”在損害了工人經(jīng)濟利益，摧毀了工人的社會和政治地位的同時，更無情地顛覆了中國工人傳統(tǒng)的社會心理定位，將他們的自我身份認(rèn)定推回了市場經(jīng)濟的原點，即受資本雇用的勞動力。雖然，這種社會身份和政治地位向現(xiàn)實的回歸，從長遠(yuǎn)來說并非一件壞事，但問題是，在這一回歸過程中，決策者們殘酷地剝奪了工人們維持基本生活的空間，使他們賴以為生的只剩下一筆“最低生活保障費”，使他們從過去的“企業(yè)主人”、“社會主人”、“國家主人”變成了一個需要得到社會各界“憐憫”與救濟的“弱勢群體”。當(dāng)權(quán)者們希望用這筆“最低生活保障費”勾銷應(yīng)當(dāng)對工人們過去的貢獻所應(yīng)支付的所有補償,也許更希望這筆僅夠維持最低生存水平的費用可以讓下崗失業(yè)工人忘記過去的一切，從而使一個3000余萬之眾的“弱勢群體”在日后“自生自滅”。但是，人非草木，也非可以隨意棄置的機器零件就在國有企業(yè)改制與政策性破產(chǎn)已經(jīng)基本完成之時，改革的“后遺癥”在近年來頻繁發(fā)作。2、勞權(quán)爭議改制與政策性破產(chǎn)的“后遺癥”從本世紀(jì)初至今，國有企業(yè)下崗失業(yè)工人組織和參與的集體行動一直持續(xù)不斷，并構(gòu)成了這一時期我國工人集體維權(quán)行動的一個主要組成部分。13這種行動實質(zhì)上是下崗失業(yè)工人與國有企業(yè)管理者和地方政府之間的一種爭議，我們將這類爭議稱為“勞權(quán)爭議”。這里的勞權(quán)是指勞動權(quán)，它是勞動者就業(yè)中10據(jù)政府有關(guān)部門估計，我國自實行國有企業(yè)改革以來，每年大約有800到1000億元人民幣的國有資產(chǎn)流失。國家審計署署長李金華認(rèn)為，腐敗分子對國有資產(chǎn)的侵吞是國有資產(chǎn)流失的主要原因。見，申鏵“李金華國有資產(chǎn)流失是中國最大的威脅”，“自由亞洲電臺”（HTTP/WWWRFAORG/MANDARIN/SHENRUBAODAO/2006/09/30/LIJINHUA/），2006年9月30日。11劉英麗“今年告別下崗職工”，中國新聞周刊，2005年3月，總220期。12導(dǎo)致國有企業(yè)職工權(quán)益受損的五大原因及其后果是第一，部分企業(yè)改制不規(guī)范，包括改制程序不規(guī)范、不透明，方法簡單，甚至搞“暗箱操作”；限時間、搶進度，不將企業(yè)改制方案或破產(chǎn)預(yù)案提交職代會審議；改制過程中未妥善處理拖欠職工的工資、集資款等。第二，由于企業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)難，尤其是已停產(chǎn)多年的老國有企業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)困難，造成企業(yè)改制成本嚴(yán)重不足，企業(yè)改制、關(guān)閉破產(chǎn)后拖欠職工工資和經(jīng)濟補償金、欠交社保費等，職工債權(quán)長期得不到清償。第三，農(nóng)林、軍工、煤礦、有色等特殊行業(yè)和資源枯竭城市或礦區(qū)落實優(yōu)惠扶持政策有困難，下崗失業(yè)人員再就業(yè)困難。第四，一些廠辦大集體企業(yè)停產(chǎn)半停產(chǎn)時間較長，職工因企業(yè)欠繳社會保險費，得不到失業(yè)、醫(yī)療保障。第五，由于一些企業(yè)、行業(yè)情況特殊，受歷史原因和經(jīng)營體制等影響，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)濟效益差，不能正常發(fā)放職工工資。見任芳“五大原因?qū)е聡蟾母镏新毠?quán)益受損”，“新華網(wǎng)”（HTTP/NEWSXINHUANETCOM/POLITICS/200611/15/CONTENT_5334163HTM），2006年11月15日。13有關(guān)工人集體維權(quán)行動的研究報告，見，中國勞工通訊“中國工人運動觀察報告20002004”、“中國工人運動觀察報告（20052006）”，“中國勞工通訊網(wǎng)站”（HTTP/WWWCLBORGHK/CHI/NODE/1200006TID900001）。8和失業(yè)后所有權(quán)利的集合，中華人民共和國勞動法第三條對這一權(quán)利集合有比較完整的表述。14相對于有明確法律定義的勞動爭議，15勞權(quán)爭議有下列特征第一，這類爭議的當(dāng)事人不但包括企業(yè)的經(jīng)營管理方和勞動者，而且包括了政府的有關(guān)部門。這是因為，國有企業(yè)的改制和政策性破產(chǎn)主要是由政府有關(guān)部門決策、指導(dǎo)的，屬于政府的行政行為。第二，這類爭議多為集體爭議。國有企業(yè)的改制與政策性破產(chǎn)波及企業(yè)大部分普通勞動者，當(dāng)他們的權(quán)益受到相同行為的共同侵害時，便形成了較為一致的權(quán)利訴求。第三，這類爭議所涉及的權(quán)益范圍較勞動爭議更為廣泛，它所涉及的權(quán)益既體現(xiàn)在中華人民共和國勞動法第三條中，也涉及到與這些權(quán)益密切相關(guān)的其它權(quán)益，例如，對政府政策和企業(yè)改制破產(chǎn)方案的知情權(quán)，對改制和破產(chǎn)過程的參與權(quán)，對貪污腐敗的政府官員和企業(yè)經(jīng)營者的問責(zé)權(quán)以及對改革成果的分享權(quán)等等。第四，正是由于這類爭議涉及的權(quán)益范圍非常廣泛，也使?fàn)幾h的事項較一般勞動爭議更為復(fù)雜。在勞權(quán)爭議中，作為當(dāng)事人的勞動者往往會提出一項以上的權(quán)益訴求，他們追討的可能是自己在受雇期間應(yīng)得的利益（例如，被拖欠的工資、經(jīng)濟補償金、養(yǎng)老保險金、醫(yī)療費用、股份本金等等），也可能是要求重新就業(yè)；他們可能要求追究企業(yè)管理者所應(yīng)承擔(dān)的民事賠償責(zé)任和刑事責(zé)任，也可能質(zhì)疑政府制定和執(zhí)行的企業(yè)改制和破產(chǎn)政策，這部分訴求更可能涉及行政訴訟法確定的政府官員行政行為失當(dāng)和行政不作為等行政責(zé)任。國有企業(yè)改制和政策性破產(chǎn)對工人權(quán)益的侵害，是形成勞權(quán)爭議的基本原因。在企業(yè)改制和破產(chǎn)過程中，這類傷害行為又是一種普遍現(xiàn)象，包括企業(yè)改制操作不規(guī)范；改制程序不透明；“身份置換”方法簡單；“身份置換補償金”標(biāo)準(zhǔn)過低；企業(yè)改制、破產(chǎn)和職工安置方案未經(jīng)職工代表大會審議或者通過；拖欠職工的工資、社會保險費、集資款；以“改制”為名，剝奪職工的就業(yè)權(quán)利；以“維護社會和政治穩(wěn)定”、“保證企業(yè)改制順利進行”的名義，剝奪職工的知情權(quán)和參與權(quán)等等。勞權(quán)爭議發(fā)生在國有企業(yè)改制和政策性破產(chǎn)過程中，因此具有階段性的特點。如果3000余萬下崗失業(yè)工人能夠得到政府妥善安置的話，隨著國有企業(yè)改革的完成，這類爭議將不會重復(fù)發(fā)生。當(dāng)然，政府安置需要支付成本，不過，這是政府必須支付的成本首先，這批工人曾經(jīng)為企業(yè)為社會做出的巨大貢獻，妥善安置他們，為他們提供基本的生活保障是政府必須承擔(dān)的責(zé)任，而這種責(zé)任又是有價的責(zé)任；再者，及時解決這類爭議，使下崗失業(yè)工人恢復(fù)正常的生活狀態(tài)，由此帶來的社會安定與和諧的卻是無價的后果。3、勞權(quán)爭議的個案情況其實，作為國有企業(yè)改制的“后遺癥”，勞權(quán)爭議并非只是發(fā)生在改制和政14中華人民共和國勞動法第三條規(guī)定“勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動報酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動安全衛(wèi)生保護的權(quán)利、接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利、享受社會保險和福利的權(quán)利、提請勞動爭議處理的權(quán)利以及法律規(guī)定的其他勞動權(quán)利。勞動者應(yīng)當(dāng)完成勞動任務(wù)，提高職業(yè)技能，執(zhí)行勞動安全衛(wèi)生規(guī)程，遵守勞動紀(jì)律和職業(yè)道德?！?5根據(jù)中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法（2007年12月29日第十屆人大常委會第三十一次會議通過）第二條的規(guī)定，勞動爭議是用人單位與勞動者就確認(rèn)勞動關(guān)系；訂立、履行、變更、解除和終止勞動合同；除名、辭退和辭職、離職；工作時間、休息休假、社會保險、福利、培訓(xùn)以及勞動保護；勞動報酬、工傷醫(yī)療費、經(jīng)濟補償或者賠償金等事項發(fā)生的爭議。9策性破產(chǎn)完成之后，勞權(quán)爭議更多的是發(fā)生這一過程之中，而且可以說，在全國各地很難找到一家沒有發(fā)生過勞權(quán)爭議的國有企業(yè)，即使在官方控制的媒體報道中，也鮮見關(guān)于“平穩(wěn)改制”的報道。這些在改制過程中甚至改制初期便發(fā)生了的勞權(quán)爭議，之所以絕大部分都在改制和破產(chǎn)完成后才以“后遺癥”的形式顯現(xiàn)出來，其根本原因就是，在勞權(quán)爭議初期，工人們一般會反復(fù)向政府有關(guān)部門提出自己的訴求，但是一般不會得到政府的回應(yīng)，直到他們發(fā)現(xiàn)，不但所有的權(quán)利都被剝奪殆盡，而且所有權(quán)利救濟渠道均被堵塞時，才不得不采取請愿、游行、堵路等行動。本報告所涉?zhèn)€案可以對勞權(quán)爭議的產(chǎn)生發(fā)展過程作進一步解釋。發(fā)生“姚肖案”的遼陽鐵合金廠原為國有中型企業(yè)，有50年的歷史，在最后一任總經(jīng)理范一成任職期間，企業(yè)資產(chǎn)嚴(yán)重流失，而且屢遭外商“欺騙”。該廠自1995年起就沒有為工人繳納養(yǎng)老保險費，并且一直拖欠工人的工資、醫(yī)療費、取暖費等。2001年11月5日，鐵合金廠宣告破產(chǎn)，由遼陽市政府有關(guān)部門組成的破產(chǎn)清算組在沒有償還拖欠工人的工資、醫(yī)療費、取暖費等債務(wù)的情況下，僅以極低的標(biāo)準(zhǔn)向工人支付了經(jīng)濟補償金（“身份置換補償金”）。根據(jù)中國勞工通訊主任韓東方在自由亞洲電臺“勞工通訊”節(jié)目對該廠職工郭秀靜（姚福信的妻子）的采訪，企業(yè)破產(chǎn)后，支付給工人最高的經(jīng)濟補償金是18000元（30年工齡及以上者），30年工齡以下者，工齡每少兩年，減去502元。而且，工人們在領(lǐng)取了經(jīng)濟補償金之后的兩年間，不但沒有資格領(lǐng)取失業(yè)救濟金，還要自己繳納社會保險和取暖費等費用，而僅取暖費一項，每年所需費用就達(dá)1000元。16工人們對上述安排不滿，在2002年曾幾次到遼陽市政府集體上訪。從鐵合金廠工人的訴求來看，這是一起典型的“勞權(quán)爭議”第一，工人們要求償還自己在受雇期間應(yīng)得的利益，即企業(yè)在未破產(chǎn)前拖欠工人的工資、醫(yī)療費、取暖費等費用。由于鐵合金廠已經(jīng)破產(chǎn)，而且破產(chǎn)前屬國有企業(yè)，工人們的權(quán)利請求對象自然就是遼陽市政府以及由政府派出的破產(chǎn)清算小組。第二，工人們向當(dāng)?shù)卣岢鼋鉀Q生活問題的要求，理由是政府既是破產(chǎn)的決策者也是實際操作者。第三，工人們要求追究鐵合金經(jīng)營管理者貪污腐敗行為的刑事責(zé)任。發(fā)生“朱王案”的鐵樹公司是1966年建成投產(chǎn)的國有大型二級企業(yè)，2002年底破產(chǎn)后，“破產(chǎn)清算小組”發(fā)出通知取消退休、內(nèi)部退休人員每月127元的生活補貼、交通補貼和水電費補貼，理由是，這些補貼不屬國家政策規(guī)定的發(fā)放范圍，企業(yè)破產(chǎn)后公司已無力承擔(dān)，政府財政也難以承受。172004年2月“破產(chǎn)清算小組”又宣布以每股270元的低價兌現(xiàn)職工手中持有原價千元的內(nèi)部職工股份，使工人們遭受到二次打擊，隨即引發(fā)職工強烈不滿，并直接導(dǎo)致部分職工在2月8日沖擊公司大門和堵塞鐵路的行動。16“和郭秀靜談鐵合金廠破產(chǎn)”，“中國勞工通訊網(wǎng)站”（HTTP/BIG5CHINALABOURORGHK/PUBLIC/CONTENTS/ARTICLEREVISION5FID46622法制科經(jīng)專人審查后,如果同意報送勞動教養(yǎng),經(jīng)分管局長批準(zhǔn)后,將案件材料報上級公安局法制處審查3上級公安局法制處專人審查后,向分管勞動教養(yǎng)的局長匯報研究決定是否批準(zhǔn)勞動教養(yǎng)及勞動教養(yǎng)的期限,然后以勞動教養(yǎng)委員會的名義做出決定。49從以上勞動教養(yǎng)的所謂的“機構(gòu)構(gòu)成”和“程序”看，第一，這個“勞動教養(yǎng)管理委員會”名義上是由三個行政機關(guān)組成的，其中的民政部門和勞動部門并無采取限制人身自由手段之權(quán)利，所以，實際上是公安機關(guān)獨家行使勞動教養(yǎng)的審批權(quán)。第二，按照中華人民共和國治安管理處罰法第十條和刑事訴訟法第六十九條的規(guī)定，公安機關(guān)可以使用的限制人身自由的形式是行政拘留和刑事拘留，時間分別為最長不超過20天和30天。而在勞動教養(yǎng)制度中，公安機關(guān)掌握了勞動教養(yǎng)審批權(quán)，這一權(quán)力使其限制人身自由的時間延長到了4年第三，在勞動教養(yǎng)決定的過程中，公安機關(guān)完全是單方面地審查證據(jù)和做出勞動教養(yǎng)的決定，不允許勞動教養(yǎng)對象提出意見和作出辯解，也不給他們委托律師進行辯護的機會。這個過程的特點是快速、保密和隨意。第四，勞動教養(yǎng)的對象存在極大的不確定性，盡管在國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定和1982年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)公安部的勞動教養(yǎng)試行辦法中，對勞動教養(yǎng)適用的對象有所規(guī)定，但實際上，勞動教養(yǎng)已經(jīng)成為公安機關(guān)以及當(dāng)權(quán)者懲治其單方面認(rèn)定的所謂“違法犯罪人員”的一種便利手段，或者是一個“大口袋”。50在中共政法委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，公安機關(guān)更會與其他司法機關(guān)“相互協(xié)調(diào)”，特別是在針對工人集體行動的參與者和組織者時，如果檢察院和法院認(rèn)為證據(jù)不足不方便定罪的話，自有公安機關(guān)掌控的勞動教養(yǎng)作為最后手段，以保證可以“依法”限制這些人的人身自由。王桂蘭和王漢武被勞動教養(yǎng)懲處的背景，生動的反映出了勞動教養(yǎng)制度法外懲治的靈活與方便等特色。2005年7月間，王桂蘭在北京上訪期間曾到美國大使館門前呼喊口號，希望能夠引起國際社會對其遭遇的關(guān)注，更希望以這種手段引起中央政府對其悲慘遭遇的關(guān)注，并介入給予解決。這一行為引起了從北京到湖北省再到恩施市各級政府的反感和憤怒，王桂蘭隨即被北京市公安機49吳弘達(dá)著勞動教養(yǎng)與留場就業(yè)，華盛頓勞改基金出版社2004年第1版，第4142頁。50喬金茹“我國現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度存廢問題之思考”，法律適用2003年第6期（總207期），第6466頁。28關(guān)拘捕，后由恩施市公安局的6名警察從北京押回。在8月2日到達(dá)恩施市后，當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)先將她拘禁于居住地附近的一個公安派出所內(nèi)，要求她交代所謂“沖擊大使館”的動機和背后的主謀。在遭到拒絕后，公安機關(guān)對其實施了為期7天的行政拘留。在拘留期間，當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門向王桂蘭的家屬暗示，她與恩施市政府原來簽訂的治療費用協(xié)議存在“問題”，只要他們交出這份協(xié)議的原件，“一切都可以商量”。在遭到家屬拒絕之后，恩施市公安局將對王桂蘭的行政拘留轉(zhuǎn)為刑事拘留。519月1日，也就是在王桂蘭被行政拘留之日起不足一個月，湖北恩施土家族苗族自治州勞動教養(yǎng)委員會作出恩州勞決字（2005）第47號勞動教養(yǎng)決定，對王桂蘭勞動教養(yǎng)一年又三個月。在“朱王案”中，王漢武于2004年14日被隨州市公安局曾都分局以涉嫌“聚眾擾亂社會秩序”刑事拘留，2月25日，被隨州市曾都區(qū)檢察院以涉嫌“聚眾擾亂公共場所秩序、交通秩序罪”逮捕。但隨后由于中國勞工通訊為其聘請的律師的介入，曾都區(qū)檢察院以“認(rèn)定事實不清、證據(jù)不足”等理由將案件退回曾都公安分局補充偵查。值得注意的是，此次公安機關(guān)并沒有按照檢察院的要求，進行“補充偵查”，而是運用公安局勞動教養(yǎng)的決定權(quán)，直接對王漢武實施了勞動教養(yǎng)懲治。隨州市勞動教養(yǎng)管理委員會于3月25日以“煽動群眾鬧事、堵塞鐵路交通、阻礙公安民警依法執(zhí)行公務(wù)”為由，對王漢武作出勞動教養(yǎng)二年又三個月的決定。52勞動教養(yǎng)制度的丑惡性更在于它是一種限制人身自由的變異制度。勞動教養(yǎng)制度被定義為一種行政處罰，是針對那些有輕微犯罪行為尚不夠刑事處罰的人所采取的措施。但是作為限制人身自由的手段，這種措施與刑法規(guī)定的“管制”和“拘役”兩種刑事處罰相比，其嚴(yán)厲程度甚至超過后者。按照中華人民共和國刑法，管制的期限為3個月以上2年以下，拘役的期限為1個月以上6個月以下；而按照1982年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的公安部勞動教養(yǎng)試行辦法，勞動教養(yǎng)的期限為1年至3年，可延長至4年。根據(jù)刑事法律的規(guī)定，被處以管制的犯罪分子并不予以關(guān)押，不過是在一定程度上限制其人身自由，對于被判處拘役的犯罪分子，更可根據(jù)其犯罪情節(jié)等，予以緩刑；而在勞動教養(yǎng)期間，被勞動教養(yǎng)者要被收容在勞動教養(yǎng)場所，接受“強制性教育改造”，因此，在勞動教養(yǎng)這種行政處罰與刑事處罰之間，存在嚴(yán)重的處罰程度上的失衡與錯位,違背了錯、罰相適應(yīng)的法治原則,無法體現(xiàn)司法的公正。53六、結(jié)論在我國憲法中可以找到幾乎所有國際公認(rèn)的人權(quán)保障原則，但是在現(xiàn)實中，我國公民的權(quán)利卻隨時面臨著被政府公權(quán)力任意剝奪的危險。在國有企業(yè)改制51刑事拘留是指在刑事訴訟過程中，為防止社會危險性的發(fā)生，保證偵查、起訴、審判順利進行的一種臨時剝奪人犯人身自由的措施，這種措施不具有任何處罰的性質(zhì)。據(jù)此定義，可以認(rèn)為，恩施市公安局對王桂蘭予以的刑事拘留本身意味著已經(jīng)將她視為“現(xiàn)行或者重大犯罪嫌疑分子”。見，中華人民共和國刑事訴訟法第六十一條。52王漢武的律師隨后協(xié)助王就勞動教養(yǎng)決定提起行政訴訟，2004年4月12日，隨州市勞動教養(yǎng)管理委員會又決定對王漢武的勞動教養(yǎng)變更為“所外執(zhí)行”。53黃志勇“對我國勞動教養(yǎng)制度的反思”暨南學(xué)報人文科學(xué)與社會科學(xué)版，2005年第1期（總第114期）第1723頁。29與政策性破產(chǎn)接近尾聲的時候，我們看到，由于這個過程缺少中央政府統(tǒng)一的規(guī)范與監(jiān)督，工人不但對這個過程完全沒有參與權(quán)，甚至對于自己被強迫下崗后應(yīng)得的經(jīng)濟補償都無權(quán)討價還價，以至國有企業(yè)的改制和政策性破產(chǎn)過程演變成了一個政府官員與企業(yè)的經(jīng)營管理者相互勾結(jié)，侵吞國有資產(chǎn)、剝奪工人合法勞動權(quán)利、引發(fā)勞權(quán)爭議的過程。當(dāng)工人們嘗試通過公力救濟途徑追討自己的權(quán)利時，他們等于是進入了一個公力救濟的“陷阱”，這個“陷阱”對他們來說，就是一個除非自己放棄否則將永無終點的過程，是一個精神和身體的被摧殘的過程。在這個過程中，他們消耗掉的金錢、時間和精力將是一個未知數(shù)，而追討權(quán)利成功的機率微乎其微，就算是有微乎其微的成功機率，還要取決于個別官員是否能夠在恰當(dāng)?shù)臅r候發(fā)現(xiàn)他們那一絲尚未泯滅的“良心”。通過本報告所涉?zhèn)€案，我們揭示了個案當(dāng)事人的權(quán)利追討是如何從勞權(quán)爭議演變?yōu)楣と思w行動的過程，報告的結(jié)論是第一、勞權(quán)爭議是特殊的勞動爭議。這種爭議是在國有企業(yè)改制與政策性破產(chǎn)過程中發(fā)生的，造成這類爭議的主要原因是這個過程嚴(yán)重侵害了工人的基本勞動權(quán)利以及一系列相關(guān)權(quán)利。由于各級政府在給予下崗工人合理補償和有效的安置方面，至今仍然沒有具體的政策；由于那些借“企業(yè)改制與政策性破產(chǎn)”為名，侵吞國有資產(chǎn)的政府官員和企業(yè)經(jīng)營管理者仍然逍遙法外，我們認(rèn)為，在未來很長時間內(nèi)，這類勞權(quán)爭議仍將是我國社會諸多矛盾中的一個重要組成部分，因為3000余萬國有企業(yè)下崗失業(yè)工人不會坐以待斃。第二，勞權(quán)爭議中工人獲得司法公力救濟的權(quán)利被剝奪。當(dāng)工人的權(quán)利被地方政府以“改革”的名義剝奪之后，他們同時也失去了獲得公力