統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度

1/11統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展勢在必行（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)差距、解決“三農(nóng)”問題的需要改革開放以來，我國經(jīng)濟雖然取得了高速發(fā)展，但城鄉(xiāng)差距并沒有相應(yīng)縮小，反而在擴大。城鄉(xiāng)居民收入差距從年的倍擴大到年的倍；城市居民人均消費支出與農(nóng)村居民人均生活現(xiàn)金消費支出差距從年的倍，擴大到年的倍。如果將農(nóng)民的實物收入、生產(chǎn)性投入和市民的非貨幣收入等因素考慮進來，則目前的城鄉(xiāng)收入差距達到驚人的倍。而世界多數(shù)國家的城鄉(xiāng)收入之比為左右，在韓國、中國臺灣等國家和地區(qū)的經(jīng)濟起飛時期，城鎮(zhèn)居民收入一般是農(nóng)民的。即使在一些收入分配高度不平等的發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)居民的收入差距也不像中國這樣大。城鄉(xiāng)差距的擴大、“三農(nóng)”問題的形成，都與城鄉(xiāng)分割體制和“城市偏向”的發(fā)展戰(zhàn)略有很大關(guān)系。要想縮小城鄉(xiāng)差距、解決“三農(nóng)”問題，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，消除城鄉(xiāng)分割體制，放棄“城市偏向”的發(fā)展戰(zhàn)略。（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是全面建設(shè)小康社會的需要全面建設(shè)小康社會的重點在農(nóng)村，難點也在農(nóng)村。2/11農(nóng)村之所以在小康建設(shè)中明顯落后，其中最重要的原因是我國在過去相當(dāng)長時間里沒有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實施了“城市偏向”的發(fā)展戰(zhàn)略，對“農(nóng)業(yè)剩余”或農(nóng)民的生產(chǎn)成果和農(nóng)村的生產(chǎn)要素進行過多的強制性剝奪和轉(zhuǎn)移。因此，要想全面建設(shè)小康社會，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，停止對“三農(nóng)”的剝奪。（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是建立公平競爭、全國統(tǒng)一市場經(jīng)濟的需要目前，公平競爭、全國統(tǒng)一、高效有序的現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制在我國遠(yuǎn)未形成，主要表現(xiàn)在一是一些城市政府對城市居民的特權(quán)進行地方保護，以各種方式阻礙農(nóng)民共享現(xiàn)代城市文明；二是大中城市的戶籍制度還沒有放開，農(nóng)村人口不能在全國范圍內(nèi)自由遷徙；三是城鄉(xiāng)的勞動就業(yè)制度不統(tǒng)一，進城務(wù)工的農(nóng)民還受到一些城市制定的歧視性就業(yè)和勞動用工制度的限制；四是城鄉(xiāng)福利保障制度和教育制度不統(tǒng)一，農(nóng)村居民還沒有獲得平等的福利保障和受教育待遇，這成為城市吸納農(nóng)村勞動力的重大障礙；五是城鄉(xiāng)財稅金融制度不統(tǒng)一，本來就較窮的農(nóng)村居民反而承擔(dān)著比城市居民重得多的稅收負(fù)擔(dān)和各種非稅負(fù)擔(dān)如提留、統(tǒng)籌、攤派、集資、克扣等。我國要想成為現(xiàn)代化強國，就必須建立公平競爭、全國統(tǒng)一的現(xiàn)代法治市場經(jīng)濟。如果城鄉(xiāng)之間繼續(xù)存在種3/11種制度差異和權(quán)利不平等，要想成為現(xiàn)代化強國是不可能的。（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長的需要我國近年內(nèi)需不足主要表現(xiàn)為農(nóng)村需求不足，而農(nóng)村需求不足，主要是由農(nóng)村居民購買力低造成的。我國農(nóng)村實際人口占全國總?cè)丝诘亩?，但農(nóng)村金融資產(chǎn)不到全國的，農(nóng)村社會購買力不到全國的。農(nóng)村需求不足或農(nóng)民購買力低是由農(nóng)民收入水平低造成的。農(nóng)民收入水平低與農(nóng)村剩余勞動力過多，人均資源少，勞動力生產(chǎn)率低等有直接關(guān)系，而所有這些又根源于城鄉(xiāng)分割制度和“城市偏向”的工業(yè)化或經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，或者根源于沒有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。全面理解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是指統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的全面發(fā)展，包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展。（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟增長、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)企業(yè)發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素配置四個層面。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟增長，主要表現(xiàn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)（或人均）增長，要使農(nóng)村和城市的4/11（或人均增長速度保持大致同步的狀態(tài)，即使有差距，也要保持在合理的范圍內(nèi)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主要是要使城鄉(xiāng)之間在市場機制的引導(dǎo)下形成合理的產(chǎn)業(yè)分工，農(nóng)村主要發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)，城市主要發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。但也絕不能忽視在自然經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)村也會大量地產(chǎn)生第二、三產(chǎn)業(yè)。只是隨著城市化的逐步推進，第二、三產(chǎn)業(yè)越來越多地布局在城市包括小城鎮(zhèn)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)企業(yè)發(fā)展，主要是要給予城鄉(xiāng)各類企業(yè)公平競爭的政策環(huán)境，允許城鄉(xiāng)企業(yè)在城鄉(xiāng)之間自由流動和優(yōu)化配置。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素配置，主要是要按照自由選擇原則，允許城鄉(xiāng)勞動力和人口自由流動，形成合理的勞動力配置和人口分布；按照平等交易原則，實現(xiàn)資金、土地、技術(shù)等要素在城鄉(xiāng)之間的優(yōu)化配置。（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人口發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科教文化發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)福利保障、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源環(huán)境保護等。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人口發(fā)展，主要是在盡快使農(nóng)民享有國民待遇的前提下，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)按照統(tǒng)一的計劃生育政策控制人口增長，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育培訓(xùn)制度提高全民的素質(zhì)。特別是不能忽視尚處于不穩(wěn)定狀態(tài)的城鄉(xiāng)流動人口5/11的生育控制和素質(zhì)提高。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科教文化發(fā)展，主要是要按照公平的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)的科學(xué)研究和教育文化事業(yè)，國家對農(nóng)村的科教文化投入要保持在與其人口規(guī)模和人口比例相適應(yīng)的水平上，使城鄉(xiāng)的科教文化發(fā)展保持協(xié)調(diào)發(fā)展的態(tài)勢。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)福利保障，主要是要建立城鄉(xiāng)銜接、公平統(tǒng)一的社會福利保障制度。特別是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生福利保障事業(yè)的發(fā)展，要按照公平的原則，統(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和設(shè)施建設(shè)，國家對農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生投入要保持在與其人口規(guī)模和人口比例相適應(yīng)的水平上。城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保障制度和各種補貼制度也要逐步實現(xiàn)公平統(tǒng)一。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源環(huán)境保護，主要是要按照基本相同的標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)調(diào)一致的步驟來實施城鄉(xiāng)資源環(huán)境保護，既不能將農(nóng)村的污染轉(zhuǎn)嫁給城市，也不能將城市的污染轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)村；既不能將城市的資源無償劃撥給農(nóng)村，也不能將農(nóng)村的資源無償劃撥給城市。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度只有通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度，才能走出城鄉(xiāng)分割體制，形成全國統(tǒng)一市場，規(guī)范政府行為，充分調(diào)動城鄉(xiāng)經(jīng)濟主體的積極性和創(chuàng)造性，轉(zhuǎn)變“城市偏向”的發(fā)展戰(zhàn)略，形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。6/11（一）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)制度我國目前的城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)制度是不統(tǒng)一的，如城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度、住房產(chǎn)權(quán)制度、資金產(chǎn)權(quán)制度就不一致。具體表現(xiàn)在城市土地屬于國有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有；城市公有和混合所有住房多，農(nóng)村私房為主；市民的資金所有權(quán)能得到較好的保護，而農(nóng)民的資金所有權(quán)常常受到侵犯。城鄉(xiāng)不統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)制度使城鄉(xiāng)之間的勞動力轉(zhuǎn)移面臨巨大障礙，使城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素優(yōu)化配置難以順利進行，阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)制度。在城鎮(zhèn)化高速推進的過程中，一方面現(xiàn)有城市不斷向郊區(qū)農(nóng)村擴張，另一方面原有部分農(nóng)村逐步演化為新興城鎮(zhèn)，兩種土地所有制不斷產(chǎn)生沖突，農(nóng)民和國家的土地權(quán)益不斷被侵蝕，因此，有必要適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，將城鄉(xiāng)土地盡可能統(tǒng)一明晰到自然人和企業(yè)法人身上，政府只控制必要的土地。城市住房商品化的步伐要加快，特別是要加快放開和激活住房二級市場。要按照與市民同樣的標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)民的資金所有權(quán)進行保護，絕不允許各部門在國家法律規(guī)定之外隨意侵犯農(nóng)民的資金所有權(quán)（如攤派、集資、克扣等）。（二）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的價格制度長期以來，尤其是改革開放前我國城鄉(xiāng)的價格制度7/11不統(tǒng)一、不自由，如存在工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”，城市部分壟斷行業(yè)存在壟斷定價，農(nóng)村部分農(nóng)產(chǎn)品存在保護定價。城鄉(xiāng)不統(tǒng)一、不自由的價格制度，扭曲了市場信息，不利于城鄉(xiāng)資源的優(yōu)化配置。即使是表面上看起來對農(nóng)民有利的農(nóng)產(chǎn)品保護定價，事實上既不符合市場經(jīng)濟的要求，也不能真正保護農(nóng)民的利益延遲了農(nóng)民向更有利的產(chǎn)業(yè)和區(qū)域轉(zhuǎn)移的進程。因此，必須按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟的要求，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一、自由的價格制度，徹底消除工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”，打破壟斷行業(yè)的壟斷定價，減少對部分農(nóng)產(chǎn)品的保護定價。（三）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度我國城市戶口與農(nóng)村戶口所承載的權(quán)益是不一致的，擁有城市戶口的居民可以享有一系列福利保障待遇甚至特權(quán)，而沒有城市戶口的農(nóng)村居民則不僅不能享有與城市居民同等的福利保障待遇，而且要承擔(dān)比城市居民更重的稅收和各種非稅負(fù)擔(dān)。這種城鄉(xiāng)不統(tǒng)一的戶籍制度，既不符合社會主義的理想，也不符合市場經(jīng)濟公平競爭的原則。因此，必須按照國際慣例，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以身份證管理為核心的人口流動制度，即任何一個人，只要其在一地有穩(wěn)定的收入來源，就有資格辦理當(dāng)?shù)貞艨?，并依法享受?dāng)?shù)鼐用竦臋?quán)8/11利，實現(xiàn)以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，使戶籍登記能夠準(zhǔn)確反映公民的居住和職業(yè)狀況。（四）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度在現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度下，城鄉(xiāng)就業(yè)制度應(yīng)是統(tǒng)一的。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)制度的引導(dǎo)下，勞動力在城市和農(nóng)村的邊際生產(chǎn)率和工資率應(yīng)趨于均衡。但我國的就業(yè)制度是明顯城鄉(xiāng)分割的，國家只負(fù)責(zé)城市居民的就業(yè)安排包括下崗再就業(yè)安置和就業(yè)登記，而基本不負(fù)責(zé)農(nóng)村居民的就業(yè)安排和就業(yè)登記，農(nóng)村居民基本上處于自發(fā)就業(yè)狀態(tài)。進城民工一般不納入城市勞動就業(yè)管理體系，不能享受與城市職工相同的勞動保障等待遇。這種城鄉(xiāng)不統(tǒng)一的就業(yè)制度，扭曲了勞動力的價格和供求信息，破壞了統(tǒng)一的勞動力市場，不利于勞動力在城鄉(xiāng)之間優(yōu)化配置。因此，要想統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就必須打破計劃經(jīng)濟體制下形成的利用行政手段將勞動力分割為城鎮(zhèn)勞動力和農(nóng)村勞動力，以及本地勞動力和外來勞動力的就業(yè)管理體制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)制度，承認(rèn)和實現(xiàn)勞動力的擇業(yè)自由和選擇工作地點的自由；實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)、失業(yè)登記制度；規(guī)定農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)就業(yè)并落戶后，在住房、參軍、子女入托、入學(xué)等方面享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的待遇，履行相應(yīng)的義務(wù)；取消限制農(nóng)民工進城就業(yè)的9/11不合理規(guī)定；取消針對農(nóng)民工的不合法和不合理收費；整治惡意拖欠、克扣農(nóng)民工工資的行為等。（五）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的福利保障和教育制度實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的福利保障和教育制度是世界各國通行的做法，即使是前蘇聯(lián)、東歐等社會主義國家的福利保障待遇也是覆蓋全體公民的。但我國在改革開放前為了實施“城市偏向”的趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略，實行了城鄉(xiāng)差別福利保障和教育制度，改革開放后也一直未從根本上改變這種制度。醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、勞動保護等福利保障待遇基本上只施惠于市民，國家對農(nóng)村的教育投資大大少于對城市的教育投資，很多地方的農(nóng)村教育主要靠農(nóng)民集資。這種城鄉(xiāng)不統(tǒng)一的福利保障和教育制度既不公平，也阻礙了城市對農(nóng)村人口和勞動力的吸收。這種制度致使許多城市為了維護本市市民的福利保障和教育特權(quán)，對農(nóng)民進城就業(yè)、子女上學(xué)和落戶進行排斥。因此，要想統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就必須盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的福利保障和教育制度，凡是城市居民享有的各種福利保障和教育待遇，作為中華人民共和國公民的農(nóng)民也應(yīng)同樣享有?？紤]到農(nóng)民進城面臨很多風(fēng)險和不確定性，應(yīng)規(guī)定農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)就業(yè)并落戶后，可繼續(xù)保留原籍土地和山林承包權(quán)，并可享受原集體資產(chǎn)的收益分配，繼續(xù)保留農(nóng)村的宅基地使用權(quán)等。要通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育和10/11醫(yī)療衛(wèi)生制度，消除在城鄉(xiāng)分割制度下農(nóng)村勞動力在獲得教育、技能培訓(xùn)、健康與營養(yǎng)等人力資本投資方面與城市勞動力存在的巨大差別。（六）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財稅金融制度農(nóng)村和城市、農(nóng)業(yè)和工商業(yè)、農(nóng)民和市民本來只是分工不同的兩類區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和職業(yè)，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度下，它們是受國家統(tǒng)一的財稅金融制度約束的。但我國在城鄉(xiāng)分割制度和計劃經(jīng)濟體制下，對農(nóng)村和城市采取了不同的財稅金融制度。如在農(nóng)村征收產(chǎn)業(yè)稅如農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅，在城市則并不針對產(chǎn)業(yè)征稅如沒有工業(yè)稅和商業(yè)稅等；對農(nóng)民個人的征稅不存在征稅起點，對市民則有元的征稅起點；農(nóng)民要承擔(dān)市民并不承擔(dān)的許多非稅負(fù)擔(dān)如統(tǒng)籌、提留、攤派等和無償勞動如義務(wù)工等；國家財政支出大部分年份將以上支出在只占總?cè)丝诓坏降某鞘校伎側(cè)丝谝陨系霓r(nóng)村只能獲得很小比例的財政支出；農(nóng)村的金融機構(gòu)基本是城市金融機構(gòu)的下屬和派出機