行政法律責(zé)任設(shè)定中存在的問題與對(duì)策研究[改稿].doc

行政法律責(zé)任設(shè)定中存在的問題與對(duì)策研究唐輝榮提要:現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的任何一項(xiàng)規(guī)則或制度的確立都有其內(nèi)在的邏輯前提和理由。作為現(xiàn)代行政法學(xué)核心范疇之一的行政法律責(zé)任，其重要的理論基礎(chǔ)是社會(huì)契約、人民主權(quán)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、行政法治以及道德指引等理論。一個(gè)面向未來,走向世界的現(xiàn)代化國家，不能沒有行政法律責(zé)任，而沒有明確系統(tǒng)的行政法律責(zé)任的行政運(yùn)行機(jī)制，又將是不完善和不成功的。本文通過對(duì)行政法律責(zé)任設(shè)定的研究樣本的實(shí)證考察，描摹行政法律責(zé)任設(shè)定存在的問題，借鑒國內(nèi)已有的研究成果和有益經(jīng)驗(yàn)，立足于中國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)的社會(huì)心理基礎(chǔ),探討如何通過立法技術(shù)和原則的完善，使違法行政法律責(zé)任條款更為嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)，進(jìn)而對(duì)規(guī)范行政法律責(zé)任設(shè)定展開探討，以行政法律責(zé)任制度的完善實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的有效控制和對(duì)相對(duì)人權(quán)益的充分保障，以期為我國完善行政責(zé)任的合理化、科學(xué)化、制度化提供一定的參考。關(guān)鍵詞：行政 法律責(zé)任 設(shè)定 對(duì)策研究作者:唐輝榮,在讀工程碩士,高級(jí)審計(jì)師,遂寧市審計(jì)局,629000.我國法律制度的設(shè)立一直是政府主導(dǎo)推動(dòng)所進(jìn)行,由于歷史因素，行政制衡大于法律權(quán)力由來已久，導(dǎo)致法律制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人文社會(huì)基礎(chǔ)嚴(yán)重脫節(jié)，甚至成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。近幾十年來，我國法律制度建設(shè)發(fā)生了翻天履地的變化，從法制理論體系到法律實(shí)踐，都得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是與國際發(fā)達(dá)國家相比，還有很大的差距，還存在這樣或那樣的問題，又特別是在法律責(zé)任設(shè)定方面存在諸多缺陷，行政處罰法的頒布實(shí)施，使人們對(duì)設(shè)定法律責(zé)任這個(gè)由來已久的問題，從立法權(quán)限等重大原則上有了一個(gè)把握依據(jù)，為研究和規(guī)范行政立法設(shè)定法律責(zé)任創(chuàng)造了條件，也提出了更高的要求。隨著依法治國方略的逐步推進(jìn)，違法行政法律責(zé)任制度開始為學(xué)界和立法實(shí)務(wù)界所關(guān)注。但對(duì)違法行政法律責(zé)任的研究多集中于學(xué)理層面而欠對(duì)立法的實(shí)證考察，多聚焦在行政法學(xué)領(lǐng)域而缺法治全景的視角。因此深入剖析行政法律責(zé)任設(shè)定中存在的問題及其根源，以利有針對(duì)性的提出完善的對(duì)策，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。一、法律責(zé)任設(shè)定的相關(guān)理論1法律責(zé)任的概念、特點(diǎn)、性質(zhì)。法律責(zé)任是由法律、法規(guī)授權(quán)的國家機(jī)關(guān)或社會(huì)組織，認(rèn)定違反法定義務(wù)的有責(zé)主體必須依法承擔(dān)的法律后果。法律責(zé)任是法律規(guī)范的一個(gè)重要的有機(jī)組成部分；法律責(zé)任的特點(diǎn)在于，首先表示一種因違反法律上的義務(wù)（包括違約等）關(guān)系而形成的責(zé)任關(guān)系，它是以法律義務(wù)的存在為前提的；其次還表示為一種責(zé)任方式，即承擔(dān)不利后果；同時(shí)具有內(nèi)在邏輯性，即存在前因與后果的邏輯關(guān)系；而法律責(zé)任的追究是由國家強(qiáng)制力實(shí)施或者潛在保證的。就其性質(zhì)而言，法律關(guān)系可以分為法律上的功利關(guān)系和法律上的道義關(guān)系，與此相適應(yīng)，法律責(zé)任方式也可以分為補(bǔ)償性方式和制裁性方式。根據(jù)違法行為所違反的法律的性質(zhì)，可以把法律責(zé)任分為民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任與違憲責(zé)任。2法律責(zé)任的構(gòu)成要件。是指構(gòu)成法律責(zé)任必須具備的各種條件或必須符合的標(biāo)準(zhǔn)，它是執(zhí)法機(jī)關(guān)要求行為人承擔(dān)法律責(zé)任時(shí)進(jìn)行分析、判斷的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)違法行為的一般特點(diǎn)，我們把法律責(zé)任的構(gòu)成要件概括為:主體、過錯(cuò)、違法行為、損害事實(shí)和因果關(guān)系五個(gè)方面。法律責(zé)任主體，是指違法主體或者承擔(dān)法律責(zé)任的主體。責(zé)任主體不完全等同于違法主體。過錯(cuò)，是承擔(dān)法律責(zé)任的主觀故意或者過失。違法行為，是指違反法律所規(guī)定的義務(wù)、超越權(quán)利的界限行使權(quán)利以及侵權(quán)行為的總稱，一般認(rèn)為違法行為包括犯罪行為和一般違法行為。損害事實(shí)，是受到的損失和傷害的事實(shí)，包括對(duì)人身、對(duì)財(cái)產(chǎn)、對(duì)精神（或者三方面兼有的）的損失和傷害。因果關(guān)系，是行為與損害之間的因果關(guān)系，它是存在于自然界和人類社會(huì)中的各種因果關(guān)系的特殊形式。3法律責(zé)任的歸責(zé)。它是對(duì)違法行為所引起的法律責(zé)任進(jìn)行判斷、確認(rèn)、歸結(jié)、緩減以及免除的活動(dòng)。歸責(zé)原則應(yīng)體現(xiàn)了立法者的價(jià)值取向，是責(zé)任立法的指導(dǎo)方針，也是指導(dǎo)法律適用的基本準(zhǔn)則。歸責(zé)一般必須遵循“責(zé)任法定、因果聯(lián)系、責(zé)任相稱、責(zé)任自負(fù)”四個(gè)原則。其一，違法行為發(fā)生后應(yīng)當(dāng)按照法律事先規(guī)定的性質(zhì)、范圍、程度、期限、方式追究違法者的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)范預(yù)先設(shè)定，從而排除無法律依據(jù)的責(zé)任，即責(zé)任擅斷和“非法責(zé)罰”，在一般情況下要排除對(duì)行為人有害的既往追溯。其二，在認(rèn)定行為人違法責(zé)任之前，應(yīng)當(dāng)首先確認(rèn)行為與危害結(jié)果之間的因果聯(lián)系，確認(rèn)意志、思想等主觀方面因素與外部行為之間的因果聯(lián)系，這是區(qū)分有責(zé)任與無責(zé)任的重要因素，區(qū)分這種因果聯(lián)系是必然的還是偶然的，直接的還是間接的。其三，法律責(zé)任的性質(zhì)與違法行為性質(zhì)相適應(yīng)，法律責(zé)任的輕重和種類不但與違法行為的危害或者損害相適應(yīng)、還應(yīng)與行為人主觀惡性相適應(yīng)。其四，違法行為人應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的違法行為負(fù)責(zé)，不能讓沒有違法行為的人承擔(dān)法律責(zé)任，反對(duì)株連或變相株連，要保證責(zé)任人受到法律追究，也要保證無責(zé)任者不受法律追究，做到不枉不縱。4不實(shí)際承擔(dān)法律責(zé)任的免責(zé)。行為人實(shí)施了違法行為，本應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，但由于法律的特別規(guī)定，可以部分或全部免除其法律責(zé)任。免責(zé)的條件和方式可以分為:時(shí)效免責(zé)、不訴免責(zé)、自首和立功免責(zé)、有效補(bǔ)救免責(zé)、協(xié)議免責(zé)或意定免責(zé)、自助免責(zé)、人道主義免責(zé)。其中，有效補(bǔ)救免責(zé)指那些實(shí)施違法行為，造成一定損害，但在執(zhí)法機(jī)關(guān)歸責(zé)之前采取及時(shí)補(bǔ)救措施的人，免除其部分或全部責(zé)任。協(xié)議免責(zé)或意定免責(zé)是指雙方當(dāng)事人在法律允許的范圍內(nèi)通過協(xié)商所達(dá)成的免責(zé)，即所謂“私了”。自助免責(zé)是自助行為人為保護(hù)自己的權(quán)利，在情勢(shì)緊迫而又不能及時(shí)請(qǐng)求執(zhí)法機(jī)關(guān)予以救助的情況下，對(duì)他人的財(cái)產(chǎn)或自由施加扣押、拘束或其他相應(yīng)措施，而為法律或公共道德所認(rèn)可的行為而所引起的法律責(zé)任的減輕或免除。人道主義免責(zé)是在權(quán)利相對(duì)人沒有能力履行責(zé)任或全部責(zé)任的情況下，有關(guān)的執(zhí)法機(jī)關(guān)或權(quán)利主體可以出于人道主義考慮，免除或部分免除有責(zé)主體的法律責(zé)任。二、我國行政法律責(zé)任設(shè)定存在的問題現(xiàn)階段，行政執(zhí)法責(zé)任制的推行已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，但實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制,最關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是完善行政法律責(zé)任的設(shè)定，從目前情況看，法律對(duì)執(zhí)法責(zé)任的籠統(tǒng)規(guī)定使執(zhí)法責(zé)任落實(shí)成為難點(diǎn)；而行政執(zhí)法責(zé)任制度中的執(zhí)法責(zé)任，主要包括不作為責(zé)任和亂作為責(zé)任。前者是指行政執(zhí)法部門不履行法定職責(zé)的行為責(zé)任；后者是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或者執(zhí)法人員違反法律規(guī)定的程序、條件而實(shí)施的具體行政行為。亂作為責(zé)任設(shè)定的前提是行政執(zhí)法依據(jù)中對(duì)程序和實(shí)體條件的明確規(guī)定。實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制的根本在于執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)，而責(zé)任的落實(shí)取決于立法對(duì)執(zhí)法責(zé)任行為、責(zé)任承擔(dān)形式、追究主體和追究程序的明確規(guī)定。但從現(xiàn)行的行政執(zhí)法依據(jù)看，對(duì)執(zhí)法責(zé)任的規(guī)定還存在許多需要完善的地方，主要表現(xiàn)在：1法律責(zé)任的規(guī)定過于籠統(tǒng)。涉及亂作為的法律的規(guī)定通常都表述為：“某某行政主管部門工作人員在工作中濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守的，依法給予行政處分，沒收違法所得；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”類似條款看似全面，但懲戒具體違法的責(zé)任不明確，對(duì)亂作為責(zé)任違反程序責(zé)任分類不清，責(zé)任形式單一，操作性不強(qiáng)，沒有責(zé)任追究啟動(dòng)機(jī)制。2程序規(guī)定太粗，不便于執(zhí)行。現(xiàn)行法律對(duì)行政職權(quán)或者行政管理實(shí)體內(nèi)容規(guī)定得較細(xì)，但對(duì)操作程序規(guī)定太少太粗?？v觀我國行政法律，除了行政處罰法是行政程序法、行政許可法對(duì)行政許可的實(shí)施程序作了一些規(guī)定外，行政強(qiáng)制、行政征收、行政確認(rèn)、行政給付、行政裁決以及其他行政執(zhí)法行為對(duì)程序性法律規(guī)定太粗，這些執(zhí)法行為較難確定亂作為的責(zé)任。3承擔(dān)救濟(jì)的行政賠償責(zé)任缺失。從責(zé)任形式上看，責(zé)任追究的手段單薄，較重視行政處分，忽視行政賠償，對(duì)公民意義最大、救濟(jì)最直接的行政損害賠償責(zé)任的規(guī)定少之又少，不利于有效發(fā)揮對(duì)違法責(zé)任的懲戒作用。4責(zé)任追究的規(guī)定相互銜接較差。從責(zé)任追究的程序法律上看，雖然有訴訟法和復(fù)議法等行政監(jiān)督和行政救濟(jì)法律制度，但相關(guān)的行政法律與復(fù)議法、訴訟法的銜接不夠。如中華人民共和國預(yù)算法“第七十三條 各級(jí)政府未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自變更預(yù)算，使經(jīng)批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任?！毕蟮@樣的規(guī)定執(zhí)行起來非常困難，操作中很難執(zhí)行?？傮w上說，對(duì)行政行為最直接的監(jiān)督者和對(duì)行政機(jī)關(guān)違法責(zé)任追究的提出者是行政管理相對(duì)人，法律對(duì)行政責(zé)任追究條款規(guī)定太籠統(tǒng)，又不與相關(guān)法律相銜接，使行政管理相對(duì)人無所適從，難以真正保護(hù)自身合法權(quán)益，也達(dá)不到監(jiān)督的目的。5處罰條款規(guī)定過粗，導(dǎo)致自由裁量權(quán)過大。從現(xiàn)行法規(guī)的分析看，類似處罰規(guī)定寬泛導(dǎo)致自由裁量權(quán)過大的問題，在行政處罰法頒布實(shí)施進(jìn)行法規(guī)清理后也不同程度地存在著：處罰種類和方式選擇的自由裁量權(quán)過大。如中華人民共和國土地管理法第八十四條“土地行政主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分”。民用建筑節(jié)能條例規(guī)定“第三十六條 違反本條例規(guī)定，各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門、單位違反國家有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，以節(jié)能改造的名義對(duì)既有建筑進(jìn)行擴(kuò)建、改建的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分?！?其中，按照哪些法律法規(guī)處分對(duì)應(yīng)不清楚；給予哪種類型處分也不清楚。這種籠統(tǒng)規(guī)定就有可能出現(xiàn)濫施處分或處分不力的偏差。處罰幅度選擇的自由裁量權(quán)過大。如四川省財(cái)政收支審計(jì)條例規(guī)定“隱瞞、截留上級(jí)財(cái)政收入的，責(zé)令限期將隱瞞、截留資金全額上繳上級(jí)財(cái)政，并可處以隱瞞、截留金額10%以下的罰款，上繳上級(jí)財(cái)政”。這種有上限又無下限的罰款設(shè)定，給執(zhí)法部門的自由裁量余地過大，不利于嚴(yán)格執(zhí)法。認(rèn)定違法行為性質(zhì)和情節(jié)的自由裁量權(quán)過大。如中華人民共和國公務(wù)員法”。第一百零二條，公務(wù)員辭去公職或者退休后有違反前款規(guī)定行為的，由其原所在機(jī)關(guān)的同級(jí)公務(wù)員主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由縣級(jí)以上工商行政管理部門沒收該人員從業(yè)期間的違法所得，責(zé)令接收單位將該人員予以清退，并根據(jù)情節(jié)輕重，對(duì)接收單位處以被處罰人員違法所得一倍以上五倍以下的罰款?！扒楣?jié)輕重”，界定標(biāo)準(zhǔn)是什么也不清楚，完全取決于執(zhí)法主體去認(rèn)定。在許多法規(guī)中隨處可見，但極少有規(guī)定判定情節(jié)輕重的法定標(biāo)準(zhǔn)或判定依據(jù)，加之行政解釋目前尚很不完備，極易導(dǎo)致執(zhí)法主體以主觀標(biāo)準(zhǔn)或者好惡來認(rèn)定情節(jié)輕重并實(shí)施處罰。處罰時(shí)限的自由裁量權(quán)過大。由于“重實(shí)體、輕程序“的傳統(tǒng)觀念影響，我國行政法律、法規(guī)中絕大多數(shù)均未對(duì)處罰辦理時(shí)限（也稱的“辦案期限”）作出規(guī)定，地方性法規(guī)也不例外。作為程序法的行政處罰法，雖然規(guī)定了年的追處期，但也未規(guī)定辦案期。由于未作時(shí)限的限制，執(zhí)法主體掌握自由裁量權(quán)，特別是在使用行政強(qiáng)制措施的情況下，很容易造成對(duì)公民和組織權(quán)利的侵犯并使其難以抗辯。如有的法規(guī)規(guī)定交通管理部門可“暫扣”違章車輛，但未規(guī)定暫扣期限，結(jié)果執(zhí)法部門將可以當(dāng)場(chǎng)處罰的也不處罰，隨意長(zhǎng)時(shí)間扣留車輛并收取停車費(fèi)，造成“暫扣”措施比相應(yīng)處罰更加嚴(yán)厲，行政相對(duì)人怨聲載道。6法律責(zé)任條款協(xié)調(diào)性不足，降低了處罰的可行性和合理性，有時(shí)甚至造成矛盾和抵觸。從法制統(tǒng)一的原則和立法技術(shù)的要求說，任何一部制定得好并能得到有效實(shí)施的法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)在外部關(guān)系上保持與其上位法和同一層級(jí)法律規(guī)范相互銜接、相互協(xié)調(diào)，在內(nèi)部關(guān)系上保持邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，權(quán)利義務(wù)規(guī)范與法律責(zé)任條款相互對(duì)應(yīng)或照應(yīng)。這個(gè)問題直接關(guān)系到一項(xiàng)法規(guī)責(zé)任條款的科學(xué)性、可行性、合理性甚至合法性。從實(shí)際情況看，由于行政立法，是部門立法為基礎(chǔ)，在立法過程中，人們更多地是把注意力放在具體法規(guī)條文的討論上，而忽視研究其法律規(guī)范體系之間的關(guān)系及其自身的邏輯關(guān)系。目前行政性法規(guī)在協(xié)調(diào)性方面存在的問題主要表現(xiàn)在兩方面。外部關(guān)系協(xié)調(diào)不夠。有的縱向關(guān)系不協(xié)調(diào)，如土地管理法規(guī)定：農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民或者國家工作人員“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用土地上新建的房屋”。但不少省市在制定土地管理法實(shí)施辦法時(shí)，又增加了處罰的規(guī)定。表面上似乎有利于加強(qiáng)執(zhí)法管理力度，實(shí)際上卻違背了土地法的立法本意，即不規(guī)定“罰款”，防止執(zhí)法中出現(xiàn)以“罰款”代替“責(zé)令退地”造成農(nóng)業(yè)用地的大幅減少。行政處罰法公布后，有的地區(qū)做了修訂，有的地區(qū)依然保留了有相類似內(nèi)容的規(guī)定。有的橫向關(guān)系不夠協(xié)調(diào)，林地管理?xiàng)l例規(guī)定，破壞林地界樁的，責(zé)令限期恢復(fù)；文物保護(hù)條例規(guī)定，損毀文物保護(hù)標(biāo)志界樁的，處以200元以下罰款；蔬菜基地保護(hù)條例規(guī)定，損毀蔬菜基地保護(hù)標(biāo)志的，責(zé)令恢復(fù)并處以500元以下罰款；建設(shè)用地管理?xiàng)l例規(guī)定，損毀土地權(quán)屬界樁的，責(zé)令恢復(fù)，承擔(dān)補(bǔ)測(cè)費(fèi)和界樁費(fèi)2倍的罰款。有的地方性法規(guī)不適當(dāng)?shù)叵拗品?、行政法?guī)允許甚至鼓勵(lì)公民、組織的行為，較多地還表現(xiàn)在權(quán)利義務(wù)規(guī)范方面，造成了法規(guī)外部的協(xié)調(diào)問題。內(nèi)部關(guān)系不協(xié)調(diào)。表現(xiàn)在法律責(zé)任條款與義務(wù)性規(guī)范之間不對(duì)應(yīng)。有的重要義務(wù)性規(guī)范沒有法律責(zé)任保障。某省另一項(xiàng)關(guān)于黃金生產(chǎn)管理的法規(guī)規(guī)定了重要的禁止性規(guī)范，但是卻無相應(yīng)的法律責(zé)任條款保障實(shí)施。表現(xiàn)在法律責(zé)任與違法行為的性質(zhì)、危害程度不適應(yīng)。某省的道路交通管理?xiàng)l例規(guī)定，機(jī)動(dòng)車駕駛員“不服從交通警察指揮，造成交通阻塞的”、“遇有交通阻塞爭(zhēng)道搶行的”，“處200元以下罰款或者警告，可以并處吊扣六個(gè)月以下駕駛證；情節(jié)嚴(yán)重的，可以并處吊扣六個(gè)月以上十二個(gè)月以下駕駛證”。這個(gè)規(guī)定對(duì)出租車司機(jī)意味著一個(gè)違章行為有可能導(dǎo)致失去半年至一年的營業(yè)資格，顯然失之過重，而且相形之下，原本比較適當(dāng)?shù)?00元以下罰款幾乎變得微不足道了。同一法律規(guī)范中，法律責(zé)任條款之間不協(xié)調(diào)，有的法規(guī)規(guī)定：“貨運(yùn)車輛沿途撒漏的，按照污染面積每平方米處元以下罰款”，同時(shí)又規(guī)定“在道路和臨街空地清洗、修理車輛污染路面的，按照污染面積每平方米處元以上元以下罰款”。兩個(gè)相近的污染行為，前者沒有下限，而后者起點(diǎn)每平方米元。三、行政法律責(zé)任設(shè)定中的缺陷產(chǎn)生的根源1立法理論體系研究的滯后，造成立法實(shí)踐中許多問題含糊不清。國內(nèi)法學(xué)界近年來盡管已經(jīng)注意開展法律創(chuàng)制理論的研究并取得了一些成果，但總的看來，立法學(xué)研究比較滯后，造成實(shí)踐中一些問題理論上不清楚，做法上難以統(tǒng)一。法律規(guī)范中，法律責(zé)任的性質(zhì)類型是由該法律規(guī)范本身的性質(zhì)所決定的。正如治安管理處罰條例與刑法銜接所表明的那樣，刑事法律規(guī)范設(shè)定刑事法律責(zé)任、行政法律規(guī)范設(shè)定行政法律責(zé)任、民事法律規(guī)范設(shè)定民事法律責(zé)任。行政性法規(guī)，就其調(diào)整對(duì)象和規(guī)范內(nèi)容看，是行政法律規(guī)范，因此它應(yīng)當(dāng)只設(shè)定行政法律責(zé)任。但是目前的法規(guī)中，許多法規(guī)規(guī)定有“構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任”。這條規(guī)定看似重要，實(shí)際上毫無必要，也從未發(fā)生過司法機(jī)關(guān)依照行政法規(guī)的條款追究刑事責(zé)任的情況。從理論上說，具有民事法律規(guī)范性質(zhì)的行政性法規(guī)可以也應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定民事法律責(zé)任，但在實(shí)踐中，幾乎很難找到一項(xiàng)典型規(guī)范行政法規(guī)。這正是由于民事權(quán)利義務(wù)是公民、法人的基本權(quán)利義務(wù)，一般只能由國家大法去調(diào)整規(guī)范。行政性法規(guī)中通常能見到的是類似民事行為的管理規(guī)范和類似民事法律責(zé)任的處罰條款，不確切地說只能稱作“行政性民事法律規(guī)范或行政性民事法律責(zé)任”。如“責(zé)令賠償損失”，去掉“責(zé)令”兩字，是一種民事責(zé)任形式，但加上“責(zé)令”兩字，就改變民事責(zé)任性質(zhì)而成了行政責(zé)任形式。2、行政主體的歸責(zé)與免責(zé)的內(nèi)容設(shè)定不系統(tǒng)也不具可操作性。目前不少行政法規(guī)中在法律責(zé)任條款中都規(guī)定類似“國家機(jī)關(guān)工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊、索賄受賄的，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任”。這種規(guī)定看似嚴(yán)肅公正，也反映了立法者防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員濫用職權(quán)的良好初衷，但由于沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，未體現(xiàn)“責(zé)任法定、因果聯(lián)系、責(zé)任相稱、責(zé)任自負(fù)”歸責(zé)原則，也沒有系統(tǒng)設(shè)定不實(shí)際承擔(dān)法律責(zé)任的免責(zé)，不利于調(diào)動(dòng)責(zé)任主體采取主動(dòng)措施消除或盡量減少或彌補(bǔ)過錯(cuò)損失的積極性。在行政法律系統(tǒng)設(shè)定責(zé)任方面，行政處罰法、行政監(jiān)察法等法律已有規(guī)定的情況下，其他法規(guī)和規(guī)章不必再去規(guī)定，采用索引即可，確有必要的，應(yīng)當(dāng)通過設(shè)定具體義務(wù)和程序?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督制約的目的。3、法律責(zé)任的表述不系統(tǒng)不規(guī)范。主要表現(xiàn)在章節(jié)名稱不統(tǒng)一，現(xiàn)有的名稱除使用“法律責(zé)任”和“罰則”的外，還有“處罰”、“監(jiān)督處罰”、“處罰與執(zhí)行”、“責(zé)任與制裁”、“責(zé)任和處理”、“獎(jiǎng)勵(lì)與處罰”、“獎(jiǎng)懲”等等不下種。對(duì)違法行為的表述與法定義務(wù)的表述前后不一致，前面規(guī)定“禁止”“不得”，但采用列舉式條款規(guī)定法定責(zé)任時(shí)，又表述為“擅自”（這里的“擅自”含有未經(jīng)批準(zhǔn)、認(rèn)可的意思），與前面“禁止”“不得”顯然不吻合。三是使用責(zé)任方式的表述不一致。有的對(duì)同一責(zé)任形式的表述，一會(huì)兒“責(zé)令”，一會(huì)兒“勒令”。四、完善行政法律責(zé)任設(shè)定的對(duì)策。1法律責(zé)任的設(shè)定，要符合社會(huì)公平正義。如果某項(xiàng)行政法律處罰設(shè)置不當(dāng)，會(huì)直接影響對(duì)相似行為的處罰差異過大，導(dǎo)致結(jié)果不公平，正義得不到伸張。設(shè)定得好的法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)讓被追究法律責(zé)任的人無話可說，其他當(dāng)事人及其社會(huì)成員則從中感受到公平正義。行為的結(jié)果如何，是很有導(dǎo)向性的。如果由于法律責(zé)任方面的立法缺陷，對(duì)社會(huì)成員行為的引導(dǎo)出現(xiàn)了偏差，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公平的缺失，甚至?xí)?dǎo)致社會(huì)是非觀念、榮辱觀念的顛倒。2法律責(zé)任的設(shè)定，一定要顧及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各種現(xiàn)實(shí)條件。在不同的歷史發(fā)展階段，對(duì)法律責(zé)任的設(shè)定是有區(qū)別的。歷史上有“亂世用重典”，“太平時(shí)期輕刑化”等表述，都說明在不同語境下的法律責(zé)任是不同的。如果不顧現(xiàn)實(shí)條件設(shè)定法律責(zé)任，所謂的法律責(zé)任就會(huì)落空或行為倒置。依據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)成員的普遍認(rèn)知水平和眾多社會(huì)成員同情被追究的，或者痛恨法律法規(guī)對(duì)被追究者的“從輕發(fā)落”，很難說它所設(shè)定的法律責(zé)任是恰當(dāng)?shù)摹．?dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于快速轉(zhuǎn)型和發(fā)展的時(shí)期，法律法規(guī)完善設(shè)定的法律責(zé)任生命周期不會(huì)很長(zhǎng)。隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高、人們對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種變化的心理承受能力也在提升，會(huì)促使法律責(zé)任面臨經(jīng)常修改的壓力，立法機(jī)關(guān)和立法者應(yīng)當(dāng)及時(shí)應(yīng)對(duì)這種壓力，重新調(diào)整定位，使法律責(zé)任與變化中的社會(huì)相適應(yīng)。3法律責(zé)任設(shè)定要有社會(huì)的合理性。首先它是一個(gè)總括性的、極本性的原則，也是社會(huì)正義的基本體現(xiàn)。因?yàn)榉韶?zé)任的演進(jìn)不但服從法律發(fā)展的一般規(guī)律，而且也服從社會(huì)歷史進(jìn)步的總體性規(guī)律。法律責(zé)任的正當(dāng)性取決于社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展所產(chǎn)生的必要性和可能性。一項(xiàng)責(zé)任措施是否由法律來確認(rèn)和保障，從根本上說，決定于由生產(chǎn)力水平所制約的以生產(chǎn)關(guān)系為核心的社會(huì)關(guān)系的內(nèi)在要求。但這一決定過程會(huì)受到各種因素的影響，并且表現(xiàn)為人的主體有目的的創(chuàng)造性活動(dòng)，所以法律責(zé)任的發(fā)展擺脫不了社會(huì)發(fā)展的規(guī)律的制約。法律責(zé)任的外在界限和內(nèi)在界限都取決于社會(huì)關(guān)系的自身性質(zhì)，因?yàn)椋诜韶?zé)任與非法律責(zé)任之間、各種類型的法律責(zé)任之間存在著一個(gè)較模糊的區(qū)間，這使得責(zé)任之間會(huì)有一定的流動(dòng)性，它同樣受社會(huì)關(guān)系所制約，人在這里對(duì)法律的選擇的更為主動(dòng)，而責(zé)任的具體形態(tài)更為豐富多彩；社會(huì)本身更內(nèi)在地體現(xiàn)著對(duì)它們進(jìn)行社會(huì)調(diào)整的種種限度，調(diào)整方式的選擇要體現(xiàn)社會(huì)關(guān)系的自身要求，法律責(zé)任設(shè)定的根據(jù)與根源也在于此。其次，涉及社會(huì)責(zé)任原則體現(xiàn)在責(zé)任設(shè)定的各個(gè)層次，它是一條抽象的原則，如同正義的抽象性一樣，因而須以種種標(biāo)準(zhǔn)來具體化。社會(huì)對(duì)一定行為進(jìn)行法律控制最基本理由可以分為兩個(gè)方面，一是社會(huì)的自我防衛(wèi)，二是為了個(gè)體的自由和權(quán)利的保障與擴(kuò)展。這是對(duì)法律責(zé)任設(shè)定的合理性根據(jù)的具體體現(xiàn)。而對(duì)個(gè)體權(quán)利與社會(huì)自我防衛(wèi)的價(jià)值順序安排有不同意見。我們應(yīng)當(dāng)在這種互動(dòng)關(guān)系所產(chǎn)生的制約的基礎(chǔ)上確定行為的法律責(zé)任的合理性限度，從現(xiàn)實(shí)社會(huì)關(guān)系的特點(diǎn)來確定對(duì)哪些行為設(shè)定何種法律責(zé)任，這是馬克思主義法律責(zé)任觀的基本點(diǎn)。第三，要遵從整個(gè)法律調(diào)整的社會(huì)界限標(biāo)準(zhǔn)。法律責(zé)任是國家強(qiáng)制的一種形式，對(duì)責(zé)任界限的設(shè)定、實(shí)際上也是對(duì)國家強(qiáng)制合理性討論的一個(gè)方面。國家強(qiáng)制并不都是法律責(zé)任的形式，國家也可以直接設(shè)定強(qiáng)制形式，而這種強(qiáng)制實(shí)際并不是法律責(zé)任形式，因?yàn)閺?qiáng)制的設(shè)定并不是為了譴責(zé)或懲罰沒有相應(yīng)的過錯(cuò)行為人。國家可以只是出于社會(huì)自我保存或社會(huì)秩序的維護(hù)而實(shí)施強(qiáng)制措施。那么社會(huì)自我調(diào)節(jié)應(yīng)當(dāng)作為法律責(zé)任設(shè)定的合理性基礎(chǔ)，并且社會(huì)自我調(diào)節(jié)的法律責(zé)任界限又可以部分地通過對(duì)國家強(qiáng)制的討論來完善。第四，設(shè)定違法懲戒規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮如罰款設(shè)定的方式是否周延；罰款數(shù)額的幅度是否得當(dāng)；法律責(zé)任與違法行為的對(duì)應(yīng)是否嚴(yán)密；法律責(zé)任承擔(dān)方式的選擇是否變通，即甄別違法主體的差異以設(shè)定相適應(yīng)的責(zé)任方式；行政程序的設(shè)定是否健全。4法律責(zé)任設(shè)定要符合節(jié)制性原則。這是法律調(diào)整的社會(huì)合理性的基本要求之一，它要求在整個(gè)社會(huì)的責(zé)任體系安排中，盡量少設(shè)定法律責(zé)任，而在設(shè)定法律責(zé)任時(shí)，要在可能和允許的范圍內(nèi)貫徹最節(jié)約、最不嚴(yán)厲、最人道的原則。它反對(duì)法律責(zé)任尤其是懲罰性責(zé)任的迷信，這種迷信的典型表現(xiàn)是，以為設(shè)定更嚴(yán)厲的責(zé)任措施總是好的，總是有利于預(yù)防和制止違法和犯罪。不能因有社會(huì)違法和犯罪就可以關(guān)注立法泛濫所可能帶來的負(fù)面影響，而濫用懲戒。社會(huì)是個(gè)自組織系統(tǒng)，它本身需要的是多種調(diào)節(jié)手段的配合，它對(duì)法律的需求也是有限度的。法律責(zé)任與其他責(zé)任形式相比，是更嚴(yán)厲的，不能企圖以它取代道德責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任等，后者的存在在一定意義上顯然也會(huì)有利于法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然在現(xiàn)代社會(huì)中，法律責(zé)任的效力是最高的，當(dāng)其他責(zé)任與法律相沖突時(shí)，適用法律具有優(yōu)先性。但法律的優(yōu)先性并不是說法律可以取代其他社會(huì)調(diào)整形式。同時(shí)，在法律責(zé)任體系中，各種責(zé)任形式的運(yùn)用尤其是懲罰性責(zé)任的運(yùn)用必須是節(jié)制的，在民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任等責(zé)任形式中，刑事責(zé)任具有最后性，在有可能以侵權(quán)責(zé)任、行政處罰等來代替刑罰時(shí)，就不能輕易動(dòng)用刑法或刑罰。在行政責(zé)任、民事責(zé)任體系中，對(duì)各種具體責(zé)任方式的安排應(yīng)貫徹節(jié)制原則，通過對(duì)責(zé)任實(shí)現(xiàn)的法律成本和社會(huì)成本的計(jì)算來考察，法律運(yùn)作中，應(yīng)盡量降低責(zé)任實(shí)施的成本，應(yīng)盡可能使這種代價(jià)降為最低且使之對(duì)社會(huì)正常的權(quán)利義務(wù)安排和利益或資源的利用達(dá)到最大化。這是一種協(xié)調(diào)的藝術(shù)，其中體現(xiàn)著責(zé)任的節(jié)制性，用以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)和諧的雙贏效應(yīng)。5法律責(zé)任設(shè)定要符合比例性原則。法律責(zé)任的比例性（適度性）原則，這是社會(huì)合理性原則的具體運(yùn)用，它要求責(zé)任應(yīng)當(dāng)與行為損害的具體度量相適應(yīng)，對(duì)不同的違反義務(wù)行為應(yīng)按其性質(zhì)和程度分別設(shè)定不同的責(zé)任措施，對(duì)同等損害性的行為應(yīng)設(shè)立價(jià)值相當(dāng)?shù)呢?zé)任量，要求“手段與事實(shí)相符”，所采取的行政強(qiáng)制手段應(yīng)當(dāng)同應(yīng)付所發(fā)生的情況的必要限度相稱。行為的差序格局與其相應(yīng)的差別性責(zé)任安排應(yīng)當(dāng)是合比例的，行為與責(zé)任之間的比例并不排斥責(zé)任的節(jié)制性，在責(zé)任節(jié)制性的基礎(chǔ)上方探討責(zé)任的適度性，在責(zé)任節(jié)制的大前提下，各種責(zé)任的分配仍要進(jìn)一步量化為更具體、現(xiàn)實(shí)的比例關(guān)系，若比例的失調(diào)會(huì)使責(zé)任出現(xiàn)畸輕畸重的不合理情況，背離節(jié)制原則。責(zé)任的比例性直接由立法者來安排，但責(zé)任比例的合理性卻最終由社會(huì)關(guān)系自身的性質(zhì)來決定。法律責(zé)任最基本的功用在于通過對(duì)違反行為設(shè)立否定性負(fù)擔(dān)而確保被侵害權(quán)利的恢復(fù)和正常秩序的維持。這便要求責(zé)任作為一種負(fù)擔(dān)既要節(jié)制，又要使違反義務(wù)者不能從違法或違法行為中獲得的利益大于守法的利益，這二者的臨界點(diǎn)就是適度。責(zé)任與損害的相適應(yīng)就是在責(zé)任負(fù)擔(dān)所損害的利益之間求得一個(gè)均衡，再考慮到社會(huì)自我防衛(wèi)的必要性，尤其在懲罰性責(zé)任中，要使懲罰所帶來的損失略略高于犯罪或違法者的利益，但不能過高，過高則顯得不合理，也不節(jié)制，如對(duì)輕微盜竊處以重刑（如10年徒刑），則是不合比例且不節(jié)制。這種懲罰過程的情形其實(shí)并不利于控制犯罪和違法，它可能刺激盜竊者去盜竊更多的財(cái)物。懲罰與侵害之間應(yīng)當(dāng)有一個(gè)合適的比例，且不同懲罰之間也應(yīng)有一個(gè)合適的比例關(guān)系。法律責(zé)任適度性，是以侵害行為的自身性質(zhì)和量度為基礎(chǔ)的一種社會(huì)評(píng)價(jià)，而社會(huì)評(píng)價(jià)的諸因素之中，實(shí)際也考慮到預(yù)防和控制這些違法行為所必要的負(fù)擔(dān)量。適度性要求責(zé)任的具體負(fù)擔(dān)要考察多種因素，因而在立法中一般都是設(shè)定一個(gè)幅度，由執(zhí)法人員（包括法官）運(yùn)用自由裁量權(quán)，決定實(shí)際執(zhí)行的責(zé)任份量，因而適度性也體現(xiàn)著法律責(zé)任實(shí)施中的原則性與靈活性的結(jié)合與統(tǒng)一。適度性要求責(zé)任的具體負(fù)擔(dān)要考察多種因素，因而在立法中一般都是設(shè)定一個(gè)幅度，由執(zhí)法人員（包括法官）運(yùn)用自由裁量權(quán)，決定實(shí)際執(zhí)行的責(zé)任份量，因而適度性也體現(xiàn)著法律責(zé)任實(shí)施中的原則性與靈活性的結(jié)合與統(tǒng)一。原則性是指立法者應(yīng)當(dāng)對(duì)法律責(zé)任的性質(zhì)、種類、幅度、上限和下限、有責(zé)和無責(zé)、有責(zé)與免責(zé)等界限作出明確具體的規(guī)定。而靈活性則表示立法者賦予執(zhí)法者以一定的、適度的自由裁量權(quán)，在此幅度、區(qū)域之間，由執(zhí)法者自由決定法律責(zé)任的量。筆者認(rèn)為，我國法律責(zé)任規(guī)定應(yīng)適當(dāng)增加責(zé)罰檔次，收縮處罰幅度，縮小執(zhí)法者的自由裁量權(quán)，這就使法律適用者評(píng)價(jià)其自己行為的精確度提高。相對(duì)于懲罰性的責(zé)任，在以補(bǔ)償為主的責(zé)任形式中，比例原則就顯得更為簡(jiǎn)潔和更易推行。一般來說，補(bǔ)償性責(zé)任尋求更直觀的對(duì)等性，它所涉及的損害及相應(yīng)的補(bǔ)救方式，經(jīng)過當(dāng)事人雙方的討價(jià)還價(jià)，以及裁判者的參與，也比較容易達(dá)成一致，因而損害相對(duì)而言較便于確認(rèn)和評(píng)估。在補(bǔ)償性責(zé)任中也存在責(zé)任負(fù)擔(dān)的畸輕畸重問題，應(yīng)盡力追求責(zé)任的公平性、適度性，由于補(bǔ)償責(zé)任的認(rèn)定時(shí)重視當(dāng)事人自治意思，當(dāng)事人可以決定責(zé)任的減輕或免除，只要當(dāng)事人在公平的環(huán)境能就責(zé)任達(dá)成一致，那這個(gè)結(jié)果就是適度的。補(bǔ)償責(zé)任也考慮行為人的過錯(cuò)程度，它對(duì)責(zé)任有一定影響。但為了簡(jiǎn)化責(zé)任認(rèn)定程序，使受損害人獲得更充分的賠償，現(xiàn)代立法在某些類型責(zé)任的認(rèn)定和賠償時(shí)采取過錯(cuò)推定、無過錯(cuò)責(zé)任等方式。這也使責(zé)任的比例原則得以簡(jiǎn)化。6法律責(zé)任設(shè)定要符合統(tǒng)一性原則。主要涉及法律責(zé)任體系的內(nèi)在一致性和形式的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性，它可從以下幾方面完善：意味著法律責(zé)任設(shè)立時(shí)要遵循合法性原則。法律責(zé)任體系是法的體系的有機(jī)組成部分，法律責(zé)任的設(shè)定要按照立法權(quán)限的劃分來進(jìn)行，不能超越立法權(quán)限來設(shè)定責(zé)任措施。意味著法律責(zé)任體系的協(xié)調(diào)性，這種協(xié)調(diào)性表現(xiàn)在：法律責(zé)任體系應(yīng)當(dāng)內(nèi)在體系完整，沒有明顯的漏洞或空白，這要求損害行為的各種法律責(zé)任如民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任等應(yīng)當(dāng)責(zé)任形式齊全，并具有內(nèi)在協(xié)調(diào)的次序排列方式。在各種法律責(zé)任之間應(yīng)注意協(xié)調(diào)，尤其在刑事責(zé)任與行政責(zé)任、民事侵權(quán)責(zé)任之間應(yīng)安排適當(dāng)?shù)你暯哟胧?，?yīng)當(dāng)對(duì)責(zé)任的競(jìng)合作出立法選擇。有些行為有附帶法律責(zé)任的情況，如刑事責(zé)任與民事責(zé)任、行政責(zé)任與民事責(zé)任同時(shí)分別追究，這兩種責(zé)任的具體安排要有妥善的立法協(xié)調(diào)。責(zé)任要與相關(guān)的權(quán)利義務(wù)相協(xié)調(diào)，力求對(duì)每種違反義務(wù)的行為設(shè)定相應(yīng)的、可操作的、適當(dāng)?shù)姆韶?zé)任，避免只有義務(wù)的無相關(guān)責(zé)任的狀況。統(tǒng)一性還意味著法律責(zé)任體系與特定文化、習(xí)俗的協(xié)調(diào)性、兼容性。法律責(zé)任的價(jià)值選擇和基本精神從總體上說與其相應(yīng)的道德、習(xí)慣等有著一致性，盡量減少規(guī)范層次的沖突。各民族文化對(duì)法律責(zé)任的具體形態(tài)有著深刻的影響，各民族對(duì)同一種行為完全可能設(shè)定不同的法律責(zé)任，文化的相對(duì)性也帶來了法律責(zé)任的相對(duì)性，也說明人類文明中在社會(huì)調(diào)整方式上的多方面的創(chuàng)造性。7法律設(shè)定要符合民主性原則。它要求一切與行政主體行使行政權(quán)力有關(guān)的活動(dòng)都要實(shí)行民主,必須代表廣大人民群眾的利益,依靠廣大人民群眾的支持,采用適合廣大人民群眾的方法。把民主性原則作為行政法律設(shè)定的一項(xiàng)基本原則,應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：行政法規(guī),規(guī)章的制定程序,除不應(yīng)公開外都應(yīng)公開,充分征求利害關(guān)系人的意見,必要時(shí)還得舉行立法聽證會(huì),論證會(huì)和座談會(huì)的民主性形式。這樣做才能符合法治的前提要求,使行政法規(guī)范的內(nèi)容充分體現(xiàn)民主。否則,就不會(huì)確保人民群眾利益的切實(shí)維護(hù),也不能取得行政相對(duì)人對(duì)行政管理行為的信任,理解和支持,勢(shì)必影響行政管理的效率。人民有權(quán)要求政府提供政治,經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各方面的信息,回答有關(guān)咨詢,以便公民參加經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng),共同推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。對(duì)此,各行政主體應(yīng)創(chuàng)造條件，這也是行政相對(duì)人積極參與各種社會(huì)管理活動(dòng),主動(dòng)配合并履行其行政法義務(wù)的重要保障。在做出具體影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的決定時(shí),必須聽取相對(duì)人的意見,即建立聽證程序。行政相對(duì)人應(yīng)遵循民主程序的約束機(jī)制,在其充分行使民主權(quán)利的同時(shí),當(dāng)私自、個(gè)別利益的意志與公共利益,與多數(shù)人意志發(fā)生沖突時(shí),其應(yīng)讓位于公共利益及多數(shù)人利益,服從行政主體的行政管理行為,積極支持,配合,并切實(shí)履行其行政法義務(wù)。8行政法律責(zé)任設(shè)定要符合適用規(guī)范性原則。關(guān)涉“違法所得”的責(zé)任承擔(dān)方式是否便于實(shí)施；關(guān)涉“情節(jié)”的規(guī)定是否便于判斷；處罰權(quán)限是否便于遵循；前置糾錯(cuò)措施的設(shè)定是否便于落實(shí)；責(zé)任方式單處或并處的表述是否便于立法意圖的準(zhǔn)確兌現(xiàn)；前