西方公共管理對(duì)我國(guó)政府的借鑒意義

西方公共管理的實(shí)踐對(duì)我國(guó)政府的借鑒意義摘要：20 世紀(jì)80 年代以來,西方出現(xiàn)了“新公共管理”的新政府治理模式。本文通過對(duì)當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家公共管理改革的比較分析,歸納出對(duì)我國(guó)政府治理模式轉(zhuǎn)型的有益啟示。關(guān)鍵詞:西方公共管理，改革，借鑒一、公共管理的基本內(nèi)容 根據(jù)西方行政學(xué)者P格里爾、D奧斯本和T蓋布勒等人的論述，西方公共管理主要有如下思想：1.政府的治理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。與在傳統(tǒng)公共行政治理中政府只是收稅和提供服務(wù)不同，新公共治理主張政府在公共行政治理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把治理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。 “掌舵的人應(yīng)該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對(duì)資源的競(jìng)爭(zhēng)性需求加以平衡。劃槳的人聚精會(huì)神于一項(xiàng)使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)傾向于不顧任何代價(jià)來保住他們的行事之道?！币虼?，有效的政府并不是一個(gè)“實(shí)干”的政府，不是一個(gè)“執(zhí)行”的政府，而是一個(gè)能夠“治理”并且善于實(shí)行“治理”的政府。2.新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)治理方法，如目標(biāo)治理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。通過將企業(yè)治理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共治理之中，可以提高政府治理人員的責(zé)任感，同時(shí)還可以更為科學(xué)地衡量治理人員的工作業(yè)績(jī)。 3.政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行治理。政府應(yīng)將社會(huì)服務(wù)與治理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會(huì)的基本單元：社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務(wù)、自我治理。新公共治理認(rèn)為，與集權(quán)的機(jī)構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)比集權(quán)的機(jī)構(gòu)有多得多的靈活性；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具創(chuàng)新精神等等。4.政府應(yīng)廣泛采用私營(yíng)部門成功的治理手段和經(jīng)驗(yàn)。新公共治理認(rèn)為，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。政府可以把巨大的官僚組織分解為許多半自主性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，把商業(yè)功能和非商業(yè)功能分開，決策與執(zhí)行分開，移植私營(yíng)部門的某些治理辦法，如采用短期勞動(dòng)合同、開發(fā)合作方案、簽訂績(jī)效合同以及推行服務(wù)承諾制，主張對(duì)高級(jí)雇員的雇用實(shí)施有限任期的契約，而不是傳統(tǒng)的職位保障制。5.政府應(yīng)在公共治理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。新公共治理強(qiáng)調(diào)政府治理應(yīng)廣泛引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給，通過這種方式將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府公共治理中來，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。政府為了高效地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的職能，應(yīng)該讓許多不同的行業(yè)和部門有機(jī)會(huì)加入到提供服務(wù)的行列中來。6.政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。新公共治理主張政府治理的資源配置應(yīng)該與治理人員的業(yè)績(jī)和效果聯(lián)系起來。在治理和付酬上強(qiáng)調(diào)按業(yè)績(jī)而不是按目標(biāo)進(jìn)行治理，按業(yè)績(jī)而不是按任務(wù)付酬。在對(duì)財(cái)力和物力的控制上強(qiáng)調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入來撥款的預(yù)算制度。即按使命作預(yù)算；按產(chǎn)出作預(yù)算；按效果作預(yù)算；按顧客需求作預(yù)算。7.政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)則，實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制。新公共治理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效目標(biāo)對(duì)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估。二、新公共治理對(duì)中國(guó)行政治理改革的借鑒意義中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國(guó)家。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)雖起步時(shí)間不長(zhǎng)，卻已獲得了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，人民生活水平不斷提高等舉世公認(rèn)的成就。隨著全球一體化的發(fā)展趨勢(shì)，如何進(jìn)一步發(fā)揮政府在完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，政府如何運(yùn)用市場(chǎng)的方法來治理公共事務(wù)，提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共行政治理的現(xiàn)代化，這是擺在國(guó)人面前的現(xiàn)實(shí)而又緊迫的問題，有必要進(jìn)行深入的研究和探索。而以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的西方國(guó)家公共行政治理改革的理論與實(shí)踐，顯然可以為我國(guó)的公共行政治理改革提供一定的經(jīng)驗(yàn)，起到一定的借鑒作用。從我國(guó)改革開放的實(shí)踐來看，自20世紀(jì)70年代末以來，我國(guó)普遍開始了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科研體制等各個(gè)領(lǐng)域的全方位的改革。其中經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐最快，開創(chuàng)了具有漸進(jìn)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的道路。經(jīng)濟(jì)體制的改革一方面提出了公共行政治理體制改革的必要性，另一方面也為這一改革創(chuàng)造了必要的條件。雖然在20世紀(jì)70年代以前，中國(guó)政府也進(jìn)行過多次機(jī)構(gòu)改革，但這些改革主要與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府機(jī)構(gòu)規(guī)模膨脹過快，超過財(cái)政承受力有關(guān)。而從1978年開始，政府機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)因則主要與市場(chǎng)化改革的進(jìn)程相關(guān)。尤其是20世紀(jì)90年代初以來的政府機(jī)構(gòu)改革，更是主要與為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，要求政府轉(zhuǎn)變職能有關(guān)。20世紀(jì)以前的政府機(jī)構(gòu)改革都未能取得預(yù)期效果，其原因或者是因?yàn)闆]有將政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來，或者是因?yàn)殡m然將二者聯(lián)系起來，但由于沒有制度上的保證，所以效果仍不明顯。我們認(rèn)為，在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展速度日趨加快，競(jìng)爭(zhēng)日趨勢(shì)激烈的背景下，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)不僅是轉(zhuǎn)變職能，而且還要提高效率。只有這樣，才能適應(yīng)社會(huì)未來發(fā)展趨勢(shì)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共行政治理改革與我國(guó)公共行政體制改革所處的社會(huì)發(fā)展背景不同。但是我們認(rèn)為，這并不排斥我們?cè)诟母镏形蘸徒梃b西方新公共治理的某些思想。這是因?yàn)椋澜绺鲊?guó)在公共行政治理改革中面臨的許多問題都是共同的，這一點(diǎn)不論在理論上還是在實(shí)踐上都是如此。因此，了解和吸取西方國(guó)家公共行政治理改革實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)我國(guó)公共行政治理改革的實(shí)踐是有積極意義的?？v觀西方新公共治理思想的理論和實(shí)踐，至少在如下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)公共行政治理體制的改革具有借鑒意義：1、將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，打破政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的壟斷地位。這一方面提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，另一方面也緩解了政府的財(cái)政壓力。為了提高我國(guó)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的治理效率和水平，更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，我們可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)對(duì)提供公共服務(wù)的宏觀管制的同時(shí)，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，開放一些公共服務(wù)的市場(chǎng)，在一定范圍內(nèi)答應(yīng)和鼓勵(lì)私營(yíng)部門進(jìn)入提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。例如在具有自然壟斷性質(zhì)的電信、電力、鐵路運(yùn)輸、自來水和燃?xì)夤┙o等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中便可以進(jìn)行這些方面的改革，從而改變我國(guó)長(zhǎng)期以來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共服務(wù)的有效供給，從而產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。2、從注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績(jī)效，注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。我國(guó)目前尚處于法制不健全，制度供給不足的階段，不消說，建立健全法制，完善規(guī)章制度仍將是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)行政改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。但是必須看到，制度究竟是手段，它是為政府完成公共治理的目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和治理制度時(shí)，應(yīng)該同時(shí)考慮如何將法律法規(guī)及治理制度落到實(shí)處。而這一點(diǎn)恰是目前我國(guó)行政治理工作尤其應(yīng)該加強(qiáng)的一個(gè)方面。假如有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)；有令不行、有禁不止的現(xiàn)象得不到有效的控制，即使法律法規(guī)和治理制度再完善，依法行政也是一句空話。3、把市場(chǎng)因素和企業(yè)家精神引入政府管理中，已為近20 年來各國(guó)公共管理改革的實(shí)踐證明。綜觀當(dāng)今世界各國(guó)的各種公共管理改革模式，都不同程度地遵循了體現(xiàn)了“親市場(chǎng)”的取向。政府管理職能的定位，行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整以及政府治理模式的轉(zhuǎn)換，都遵循了市場(chǎng)法則，體現(xiàn)了市場(chǎng)化取向。因此，我國(guó)的政府公共管理改革也應(yīng)該根據(jù)我國(guó)的實(shí)際需要和具體條件，摸索出適合我國(guó)國(guó)情的將市場(chǎng)機(jī)制引入政府公共管理的方法與路徑,實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)質(zhì)量與效率的提高。4、增加政府公共管理的透明度,逐步實(shí)現(xiàn)民主政治下的共同治理。政府公共管理的公開與透明已成為時(shí)代發(fā)展的客觀需要。政府并非是萬能的，也存在著政府失靈問題，而政府公共管理面對(duì)的是紛繁復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，僅僅依靠政府也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。政府、社會(huì)、公民的共同治理已成為當(dāng)代重要的治理模式。通過增加政府公共管理的透明度,革除政府管理中的“暗箱操作”，發(fā)展政府與民間的合作伙伴關(guān)系，也已成為各國(guó)政府再造的發(fā)展潮流。這種共同治理模式，既符合建立廉潔高效政府和精簡(jiǎn)政府職能與機(jī)構(gòu)的要求，又符合現(xiàn)代民主政治發(fā)展的取向，必將有助于實(shí)現(xiàn)還政于民的理想與追求。5、推進(jìn)合理分權(quán),正確處理上下級(jí)政府間的分工與整合中央政府與地方政府關(guān)系的調(diào)整，貫穿了20 世紀(jì)后半葉西方公共管理改革的始終。盡管由于各國(guó)國(guó)家的結(jié)構(gòu)的不同，其中央與地方關(guān)系的變革也相應(yīng)選擇了不同的路徑方向,但總體趨勢(shì)是:集權(quán)程度高的國(guó)家，在朝著地方分權(quán)的方向發(fā)展，