城鄉(xiāng)規(guī)劃法指導(dǎo)下的控制性詳細規(guī)劃編制

城鄉(xiāng)規(guī)劃法指導(dǎo)下的控制性詳細規(guī)劃編制 以米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)控規(guī)為例東西部經(jīng)濟研究院【摘要】在總結(jié)當前國內(nèi)街區(qū)層面控制性詳細規(guī)劃編制重要經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，規(guī)劃結(jié)合米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)發(fā)展速度快、項目開發(fā)規(guī)模大、不確定性強的特點，對新時期、特殊地區(qū)控制性詳細規(guī)劃編制進行了一些探索和嘗試?！娟P(guān)鍵詞】米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)；街區(qū)控規(guī)；循環(huán)經(jīng)濟一、資源及政策優(yōu)勢米脂縣具有巖鹽豐富、天然氣資源配置條件好的優(yōu)勢，鹽、氣化工產(chǎn)品的綜合開發(fā)優(yōu)勢強。依托優(yōu)越的巖鹽資源和天然氣資源，以工業(yè)區(qū)為載體，以優(yōu)化環(huán)境和招商引資為著力點，堅持“煤電鹽化和鹽氣化一體化”的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，爭取煤炭、天然氣資源的配置，將鹽、鹽產(chǎn)品及氯堿產(chǎn)品開發(fā)、鹽氣一體化的上下游產(chǎn)品開發(fā)作為米脂縣“十二五”期間發(fā)展的重要方向。按照榆林市經(jīng)濟社會發(fā)展的總體發(fā)展戰(zhàn)略和目標指引，依托米脂縣豐富的巖鹽資源及優(yōu)越的區(qū)位交通條件?！笆濉逼陂g，米脂縣將發(fā)揮優(yōu)越的資源條件，依托大集團引領(lǐng)、大項目帶動，加快鹽氣綜合開發(fā)，促進鹽氣化工產(chǎn)品的換代升級，將米脂縣建設(shè)成為中國第一鹽都。二、變革催生“街區(qū)”控制性詳細規(guī)劃米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)無論在開發(fā)規(guī)模還是鹽化工集聚程度上，都是現(xiàn)行規(guī)劃工作中不多見的。在實現(xiàn)新型工業(yè)化、發(fā)展綠色經(jīng)濟的進程中，米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)驚人的項目開發(fā)速度、高強度的投資和產(chǎn)業(yè)鏈延伸的不確定性，使傳統(tǒng)的控制性詳細規(guī)劃難以發(fā)揮控制、引導(dǎo)的作用。隨著2008年城鄉(xiāng)規(guī)劃法的頒布和實施，特別是在2009年陜西省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過的陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例，組織編制米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)控制性詳細規(guī)劃迫在眉睫。米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)控制性詳細規(guī)劃正是在全行業(yè)探索新的規(guī)劃控制模式，在工業(yè)區(qū)快速發(fā)展中發(fā)揮城市規(guī)劃動態(tài)調(diào)控和引導(dǎo)作用的背景下應(yīng)運而生的。三、構(gòu)建承上啟下的技術(shù)框架規(guī)劃基于米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)的發(fā)展特點，提出將街區(qū)層面的規(guī)劃控制（以下簡稱街區(qū)控規(guī)）作為本次米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)控制性詳細規(guī)劃編制的工作重點，在米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)城市規(guī)劃編制體系中，街區(qū)控規(guī)作為米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)總體規(guī)劃的深化，及未來開發(fā)地塊編制控制性詳細規(guī)劃前提，起到承上啟下的作用。規(guī)劃同時制定了依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法，落實上位規(guī)劃；加強資源條件對發(fā)展模式的影響分析和落實；制定適合地區(qū)建設(shè)控制的控制系統(tǒng)；關(guān)注對可開發(fā)用地的控制，把握工業(yè)地區(qū)的控制重點的規(guī)劃原則。四、規(guī)劃編制特色鮮明米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)控規(guī)的規(guī)劃范圍與集中區(qū)總體規(guī)劃范圍一致。街區(qū)劃分依據(jù)米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)總體規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)制定，并與工業(yè)區(qū)內(nèi)各建設(shè)指揮部管理范圍相結(jié)合劃分為若干個街區(qū)，本規(guī)劃稱之為發(fā)展單元。每個發(fā)展單元規(guī)模為2040km2不等。如此大的發(fā)展單元規(guī)模，大大超過了陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例24km2為一個街區(qū)的劃分要求，加上工業(yè)型地區(qū)和城市型地區(qū)存在的差異性，決定了米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)街區(qū)控規(guī)的編制重點也與其他城市街區(qū)控規(guī)編制思路上有所不同。（一）構(gòu)建了保障性強的控制體系規(guī)劃提出米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)控規(guī)的控制系統(tǒng)，以突出保障城市供給系統(tǒng)高效、區(qū)分政府主導(dǎo)建設(shè)和市場開發(fā)職能、構(gòu)建現(xiàn)代化工業(yè)地區(qū)城市特色為核心，控制系統(tǒng)由城市供給系統(tǒng)控制和可開發(fā)用地控制兩部分內(nèi)容構(gòu)成。城市供給系統(tǒng)控制可以概括為“541”系統(tǒng)，即5條“線”、四類設(shè)施和城市特色地區(qū)?？刂苾?nèi)容的確定是在總結(jié)了當前國內(nèi)街區(qū)層面控制性詳細規(guī)劃編制的重要經(jīng)驗，依據(jù)了“城市綠線”、“城市黃線”、“城市藍線”、“城市紫線”的管理要求；密切結(jié)合米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)特點的基礎(chǔ)上形成的，旨在不確定因素中尋找剛性控制要素，從根本上保證規(guī)劃的適應(yīng)性、長效性和可操作性。五線系統(tǒng)包括：道路“紅線”、綠地“綠線”、河道水系“藍線”、市政廊道、鐵路和軌道等。四設(shè)施包括：公共服務(wù)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全設(shè)施。城市特色區(qū)：指規(guī)劃確定的城市型地區(qū)(包括工業(yè)區(qū)綜合服務(wù)中心、前端服務(wù)基站)、重要節(jié)點及重要廊道等。五線系統(tǒng)是城市中線性支撐系統(tǒng)的落實和保障，四設(shè)施為政府主導(dǎo)建設(shè)設(shè)施的控制，城市特色地區(qū)為工業(yè)區(qū)城市設(shè)計引的重點地區(qū)。為體現(xiàn)規(guī)劃的彈性因素，對不影響工業(yè)區(qū)供給系統(tǒng)的部分內(nèi)容，包括工業(yè)區(qū)部分次干道和支路提出了彈性的控制要求?？砷_發(fā)用地特指扣除“541”控制系統(tǒng)外可用于市場開發(fā)的用地。規(guī)劃將可開發(fā)用地劃分為配套服務(wù)型可開發(fā)用地和產(chǎn)業(yè)型可開發(fā)用地兩種類型，以確定不同的控制重點和控制內(nèi)容，并建立各自的指標體系。其中，配套服務(wù)型可開發(fā)用地是為工業(yè)區(qū)提供生產(chǎn)服務(wù)的設(shè)施用地，如：部分居住、商業(yè)設(shè)施等用地。（二）制定了循環(huán)經(jīng)濟理念指導(dǎo)下的指標體系米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)街區(qū)控規(guī)的控制指標確定，是對新興工業(yè)化地區(qū)的控制性詳細規(guī)劃編制方法的探索。在控制指標確定的思路上提出，首先，要明確工業(yè)區(qū)控制的重點，要體現(xiàn)米脂地區(qū)的資源特點、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展要求。其次，要協(xié)調(diào)和相關(guān)規(guī)定之間的關(guān)系。包括國土資源部頒布的工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標。第三，要貫徹上位規(guī)劃的要求。比如，工業(yè)區(qū)總體規(guī)劃提出的人口(居住、就業(yè)人口)、用地功能、資源供給量等。街區(qū)控規(guī)特色指標體系主要針對可開發(fā)用地中的產(chǎn)業(yè)型地區(qū)提出?？刂浦笜税ㄖ鲗?dǎo)功能、開發(fā)強度、環(huán)境容量、循環(huán)經(jīng)濟4大類9項指標。其中開發(fā)強度指標由用地面積和就業(yè)密度組成，環(huán)境容量指標由用水標準和電力負荷標準組成，循環(huán)經(jīng)濟指標由再生水使用比例和雨水回收率組成，從控制性詳細規(guī)劃的指標層面貫徹了循環(huán)經(jīng)濟和節(jié)能減排的要求。（三）強化了對工業(yè)區(qū)城市特色的建設(shè)指引街區(qū)控規(guī)城市設(shè)計引導(dǎo)，首先開展了工業(yè)區(qū)層面的總體城市設(shè)計規(guī)劃工作，從工業(yè)區(qū)層面把握宏觀環(huán)境背景、水系、市政廊道、人貨流交通、公共服務(wù)等要素，提出了工業(yè)區(qū)結(jié)構(gòu)形態(tài)、風貌分區(qū)、高度控制、公共空間、主要廊道與城市界面和節(jié)點的宏觀控制要求。識別出的城市設(shè)計重點區(qū)域，明確了城市設(shè)計引導(dǎo)納入街區(qū)控規(guī)的控制內(nèi)容、控制重點，包括工業(yè)區(qū)內(nèi)城市性地區(qū)(綜合服務(wù)區(qū)、前端服務(wù)基站)、主要公共服務(wù)廊道(含道路、市政廊道、水系河道等)。以此針對各發(fā)展單元進行城市設(shè)計，形成城市設(shè)計導(dǎo)則。在公共服務(wù)廊道城市設(shè)計指引方面，規(guī)劃提出了落實“以人為本”的原則，突出體現(xiàn)工業(yè)區(qū)公共服務(wù)廊道 “宜人”空間塑造的控制思路，通過“城市設(shè)計引導(dǎo)界面”的不同控制政策，促進工業(yè)區(qū)公共服務(wù)廊道的形成。為使控制內(nèi)容體現(xiàn)直觀、便捷的特點，規(guī)劃將控制內(nèi)容采用了模塊化的處理手法。規(guī)劃認為針對大尺度、功能相對單一地區(qū)的城市設(shè)計，在設(shè)計重點、體現(xiàn)以人為本和控制手法等方面，本規(guī)劃提供了新的路徑。（四）實踐了過程式規(guī)劃的工作方法米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)建設(shè)至今，規(guī)劃組始終跟蹤研究和服務(wù)米脂縣，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各層次、各類型規(guī)劃的編制，保障了工業(yè)區(qū)的穩(wěn)步建設(shè)和有序推進，為街區(qū)控制性詳細規(guī)劃的編制奠定了堅實的工作基礎(chǔ)。本次規(guī)劃更是通過數(shù)十次參與項目的規(guī)劃評審和每周現(xiàn)場辦公的方式，對米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)建設(shè)的全過程進行完整的規(guī)劃指導(dǎo)。正是這樣的工作方式，保證了規(guī)劃的科學性，為技術(shù)創(chuàng)新提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。本規(guī)劃自提交成果以來，規(guī)劃成果的應(yīng)用和實施工作已經(jīng)全面開展。體現(xiàn)在規(guī)劃編制上，本次成果已經(jīng)在編制過程中銜接了各類相關(guān)規(guī)劃和專項規(guī)劃的成果，并對總體規(guī)劃進行了落實和深化。體現(xiàn)在規(guī)劃管理上，米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)街區(qū)控制性詳細規(guī)劃的成果，已經(jīng)成為開發(fā)地塊詳細規(guī)劃的指導(dǎo)性文件。體現(xiàn)在工業(yè)區(qū)建設(shè)中，本次成果已經(jīng)成為指導(dǎo)新建地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和專項設(shè)計的指導(dǎo)性文件。應(yīng)該說在榆林市具有舉足輕重地位的米脂鹽化工業(yè)集中區(qū)，已經(jīng)在系統(tǒng)控制、開發(fā)地塊指標控制和工業(yè)區(qū)城市特色構(gòu)建等方面踏上新的實踐之路，為實現(xiàn)國家科學發(fā)展示范區(qū)的偉大使命奠定了新的城市規(guī)劃基礎(chǔ)。五、 結(jié)語本規(guī)劃自提交成果以來，規(guī)劃成果的應(yīng)用和實施工作已經(jīng)全面開展。規(guī)劃成果正在成為開發(fā)地塊詳細規(guī)劃和新建地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、專項設(shè)計的指導(dǎo)性文件。雖然本規(guī)劃編制具有的特殊性，可能不具有廣泛的推廣意義，但我們希望針對規(guī)劃提出的“面對大型工業(yè)地區(qū)把握控制性詳細規(guī)劃編制重點、在規(guī)劃控制指標中體現(xiàn)對上位規(guī)劃的落實和體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展理念”的工作思路開展討論，為全國各地開展的新一輪