第二政策科學(xué)的學(xué)科要素.doc

第二講 政策科學(xué)的學(xué)科要素一政策科學(xué)的的學(xué)科性質(zhì)政策科學(xué)作為一個全新的、獨(dú)立的學(xué)科，有如下四個基本特征：（1） 政策科學(xué)是一個綜合性、跨學(xué)科的新研究領(lǐng)域。政策科學(xué)不是現(xiàn)有的某一學(xué)科的更新，而是一個全新跨學(xué)科研究領(lǐng)域，具有綜合、交叉的特點(diǎn)。它的產(chǎn)生和發(fā)展需要以大量的知識和方法為基礎(chǔ)，幾乎所有迄今為止人類所創(chuàng)造的科學(xué)知識和方法都可以運(yùn)用于政策研究之中。政策科學(xué)正是在吸收其他學(xué)科尤其是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)、哲學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、系統(tǒng)分析等學(xué)科的知識和方法的基礎(chǔ)上，形成和發(fā)展起來的。另一方面，政策科學(xué)并不是由這些學(xué)科的知識和方法的拼湊堆積而成的，而是在新的學(xué)術(shù)框架中將種種知識和方法有機(jī)地結(jié)合起來。與各種常規(guī)社會科學(xué)學(xué)科相比，政策科學(xué)實現(xiàn)了格式塔轉(zhuǎn)移，形成了一系列的新范式。它將科學(xué)知識尤其是社會科學(xué)知識與公共決策過程密切聯(lián)系起來，提倡以問題為中心，而不是以學(xué)科為中心的知識產(chǎn)生方法，政策科學(xué)的倡導(dǎo)者們力求指出當(dāng)代社會科學(xué)尤其是管理科學(xué)和行為科學(xué)的偏狹性，提出一門能把各種知識和方法直接運(yùn)用于改進(jìn)公共決策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量的新學(xué)科，因而各種學(xué)科的理論和方法在政策科學(xué)的新框架中獲得了新的意義，政策科學(xué)具有全新綜合的特征。 （2） 政策科學(xué)是一門以行動取向的學(xué)科，體現(xiàn)著理論與實踐的統(tǒng)一。按照政策科學(xué)的奠基人的觀點(diǎn)，政策科學(xué)是一門行動取向的學(xué)科，它是適應(yīng)人類利用已有的知識和方法去改進(jìn)政策制定系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量的需要而產(chǎn)生的。政策科學(xué)的奠基者們發(fā)現(xiàn)，以往的大部分科學(xué)知識尤其是應(yīng)用社會科學(xué)研究并沒有對政策系統(tǒng)的改進(jìn)和政策質(zhì)量的提高產(chǎn)生應(yīng)有的積極影響。因為盡管它們有時也提出政策建議，但這些建議往往因不切實際或缺乏政治可行性而被否決。政策科學(xué)的研究對象是政策實踐或?qū)嶋H的政策過程，它的目的和功能是提供政策相關(guān)知識，為政策實踐服務(wù)。因此，政策科學(xué)不是純理論科學(xué)或基礎(chǔ)研究，而是一門應(yīng)用性較強(qiáng)的學(xué)科。政策科學(xué)既在實踐中產(chǎn)生，又在實踐中得到應(yīng)用和發(fā)展。它要指導(dǎo)執(zhí)政黨或國家的各項政策的制定、執(zhí)行和評估的實踐活動，它以實踐定向，以發(fā)現(xiàn)和解決社會的政策問題為宗旨，為實踐服務(wù)；而政策實踐則為政策科學(xué)提出需要解決的問題，提供經(jīng)驗教訓(xùn)，檢驗和發(fā)展政策科學(xué)理論。但其又以理論為指導(dǎo)，體現(xiàn)了理論與實踐的高度統(tǒng)一。（3） 政策科學(xué)不僅是描述性學(xué)科，而且是一門規(guī)范性學(xué)科。描述性：事實；對某一人口總體或社會現(xiàn)象的特征進(jìn)行系統(tǒng)、精確的測量和敘述，進(jìn)而形成命題和假設(shè)的研究類型。它的主要目標(biāo)是回答“是什么”或“怎么樣”的問題。描述情況和事件是社會研究的主要目的之一。在描述性研究中，研究者對所研究的社會現(xiàn)象進(jìn)行周密而仔細(xì)的科學(xué)觀察,然后從特征、狀況、規(guī)模、程度等方面詳盡地把它們描述出來規(guī)范性：價值；規(guī)範(fàn)性的研究，是會有各種的價值，如自由、人權(quán)、平等等等不一而足，不管是自由主義、社會主義、國家主義、民族主義、女性主義，各種主義，都有各種的價值，用它們所揭櫫的價值，作為批判現(xiàn)狀的研究方法，就是規(guī)範(fàn)性研究。沒有那一種研究，是完全的規(guī)範(fàn)性，它總是有意識無意識地與現(xiàn)實有關(guān)；也不會完全的描述性，因為研究也是人做的，既然是研究，也總是會有問題、需要有資料，得要經(jīng)過詮釋。事實和價值的分離或追求價值中立性曾在相當(dāng)長的時期被當(dāng)作經(jīng)驗科學(xué)的目標(biāo)，這實際上是實證主義不切實際的科學(xué)理想。政策科學(xué)是描述的，是因為它關(guān)心事實，追求有關(guān)公共政策的性質(zhì)、原因和結(jié)果的知識。政策科學(xué)則明確地以價值為取向。政策科學(xué)可以說是對一般選擇理論的研究，而選擇則以價值（觀）作為基礎(chǔ)，更關(guān)心價值和行動；它不僅是描述的，而且也是規(guī)范的。說它是規(guī)范的，是因為它重視價值取向和價值評價，它的一個重要目標(biāo)是創(chuàng)造和批評有關(guān)的公共政策價值的知識主張，或推薦應(yīng)該采取的行動過程。政策科學(xué)的規(guī)范或價值批評的方面可以由這樣一點(diǎn)來加以說明，即政策科學(xué)相關(guān)知識包含了具有價值特征的因變項（目的）和自變項（手段）的互動；這些變項的選擇往往涉及在健康、財富、安全、和平、正義、平等和自由一類的價值中做出取舍。選擇哪一個價值，并不僅僅是一個技術(shù)判斷問題，而且往往需要倫理推導(dǎo)。因此，公共政策價值觀或公共政策與倫理的關(guān)系問題在政策科學(xué)中占有極為重要的地位。假如你是市長，面臨幾個備選方案，其如何選擇？（）政策科學(xué)是軟科學(xué)的一個重要分支。所謂的軟科學(xué)是指那些以闡明現(xiàn)代社會復(fù)雜的課題為目的，應(yīng)用各種相關(guān)學(xué)科的理論和方法，對包括人和社會在內(nèi)的廣泛對象進(jìn)行跨學(xué)科研究的知識領(lǐng)域。從本世紀(jì)初開始尤其是二戰(zhàn)結(jié)束以后，出現(xiàn)了一系列新興軟科學(xué)學(xué)科，包括人工智能、戰(zhàn)略研究、系統(tǒng)分析、未來研究、科學(xué)學(xué)、決策學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)等。在國外，有一個更正式的名稱來指稱這一類知識，即廣義的管理科學(xué)（狹義的管理科學(xué)指運(yùn)籌學(xué)）。政策科學(xué)已成為軟科學(xué)的一個重要分支，甚至可以說是當(dāng)代軟科學(xué)的核心。軟科學(xué)已經(jīng)經(jīng)歷了較長的歷史發(fā)展，在它發(fā)展的不同階段呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，并具有不同的重點(diǎn)。按照我國的一些學(xué)者的說法，軟科學(xué)在50年代的重點(diǎn)是科學(xué)學(xué)尤其是科學(xué)社會學(xué)的研究；60年代的重點(diǎn)是運(yùn)籌學(xué)；70年代的重點(diǎn)是未來學(xué)及預(yù)測學(xué)；到了80年代，其重點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)向政策科學(xué)了。政策科學(xué)實際上構(gòu)成決策科學(xué)化和民主化的主要支持學(xué)科，它在解決政策問題和促進(jìn)社會發(fā)展的重大作用正被來越多的人所認(rèn)識。二政策科學(xué)的研究范圍政策科學(xué)涉及的范圍十分廣泛，目前尚難以劃出準(zhǔn)確的邊界。它的主要研究內(nèi)容包括政策系統(tǒng)、決策體制及政策過程，政策分析方法和技術(shù)，政策思維，政策價值觀，未來研究，政策戰(zhàn)略（元政策研究），政策規(guī)劃，重大工程項目的論證與評估，從大政方針到各層次、各部門的具體政策研究等等。按照克朗的說法，政策科學(xué)把如下五個方面的內(nèi)容作為研究的重點(diǎn)：（1）政策戰(zhàn)略；（2）政策分析；（3）政策制定系統(tǒng)的改進(jìn)；（4）評估；（5）政策科學(xué)的進(jìn)展。 R.M.克朗.系統(tǒng)分析和政策科學(xué).北京：商務(wù)印書館，1987：2829.德洛爾則認(rèn)為，政策科學(xué)的核心部分是認(rèn)識和端正社會發(fā)展方面，把不同層次（跨國的、全國的、地區(qū)的）政策制定系統(tǒng)的改進(jìn)作為追求的目標(biāo)，同時也作為自己研究成果的手段。在他看來，政策科學(xué)的主要焦點(diǎn)有：（1）政策分析；（2）備選方案創(chuàng)新；（3）重大政策（基本政策）；（4）評估和反饋；（5）重大政策的改進(jìn)等。 Y. Dror, Ventures in Policy Sciences. Elesvier Inc., 1971,p.14.他在年代又把改善政策制定系統(tǒng)及政策制定研究與統(tǒng)治方式、政府中決策系統(tǒng)研究結(jié)合起來，特別是在探索逆境中的政策制定，高層政策推理，超優(yōu)政策分析方面取得了新的進(jìn)展，這豐富了宏觀政策理論的研究，拓寬了政策科學(xué)的研究領(lǐng)域。 三政策科學(xué)的研究途徑與模型政策科學(xué)是一個跨學(xué)科、綜合性的研究領(lǐng)域，它可以有不同的研究途徑與模型。首先，政策科學(xué)可以從不同的社會科學(xué)學(xué)科的框架中或研究途徑來加以研究。研究途徑是指一種對學(xué)科的理解模式，包括核心價值、基本范疇、具體命題。研究途徑是理論與現(xiàn)實連接的橋梁，是具有現(xiàn)實根源的理論視角，強(qiáng)調(diào)的是 “理解”，為達(dá)到理解而建立的一個認(rèn)識的框架。研研究途徑也不同于研究方法，研究方法常用來指具體方法，而研究途徑意味著一系列理論假設(shè)和相關(guān)命題，超越了方法的意義。在西方（美國）政策科學(xué)的發(fā)展中，形成了幾種較有影響的學(xué)科途徑，即政治學(xué)途徑、經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑和社會心理學(xué)途徑。v 其次，可以從某些模型出發(fā)來研究公共政策及其過程。v 政策分析中運(yùn)用的模型v 1.簡單地講，模型就是對原型的抽象與模擬（仿真）。它是認(rèn)識主體為著一定的認(rèn)識目的，依據(jù)相似性原則而構(gòu)造出來的一種理念系統(tǒng)，以代表作為研究對象的真實系統(tǒng)即實際存在的事物。v 2.模型有實物模型和理論模型之分。v 3.公共政策分析中運(yùn)用的模型一般是理論模型。所謂理論模型或者概念模型，指的是一組概念或命題按照其相互間的本質(zhì)聯(lián)系被組織在一起，從而形成的一個邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)整的網(wǎng)絡(luò)或框架。由于研究途徑、方法的不同，導(dǎo)致對公共政策的性質(zhì)、原因和結(jié)果以及公共決策系統(tǒng)及其運(yùn)行做出不同的描述或解釋，從而形成不同的政策分析理論。 政治學(xué)的研究途徑托馬斯戴伊（Thomas R. Dye）在理解公共政策這一論著中概括了政策科學(xué)或公共政策研究的八種模型或途徑，即制度模型、過程模型、集團(tuán)模型、精英模型、漸進(jìn)模型、對策模型、系統(tǒng)模型和理性模型。安德森（James E. Anderson）在公共決策一書中則將西方政策科學(xué)的研究方法或觀點(diǎn)歸分為五種理論，即政治系統(tǒng)論、團(tuán)體理論、杰出人物（精英）理論、功能過程理論、制度化理論。下面，我們根據(jù)戴伊和安德森等人的論述，著重介紹五種途徑，即系統(tǒng)途徑、過程途徑、團(tuán)體途徑、精英途徑和制度途徑。 1系統(tǒng)模型這種途徑是由大衛(wèi)伊斯頓(David Easton)等人所提出的。它從系統(tǒng)論的角度來研究公共政策問題，將公共政策看作對周圍環(huán)境所提出的要求的反應(yīng)?；蛘哒f，將公共政策看作是政治系統(tǒng)的輸出。系統(tǒng)途徑可以圖示如下：環(huán)境：社會、經(jīng)濟(jì)、文化等因素 反饋鏈 輸出通過與環(huán)境的相互作用輸出： 做出價值、財富 再分配的政策方案政治系統(tǒng)：決策者對社會進(jìn)行價值分配的結(jié)構(gòu)與過程輸入： 需求與 支 持圖1: 系統(tǒng)途徑模型系統(tǒng)途徑注重環(huán)境與政治系統(tǒng)的相互作用和社會反映，環(huán)境由政治系統(tǒng)以外的各種狀況和條件所構(gòu)成；需求是指個人或團(tuán)體為了滿足自己的要求和利益而向政治系統(tǒng)提出的采取行動的主張；支持是指個人或團(tuán)體接受選舉結(jié)果、遵守法規(guī)、納稅并贊同政府采取的干預(yù)行動；需求和支持都是在環(huán)境作用下社會政治集團(tuán)對公共政策的反映，兩者一起構(gòu)成系統(tǒng)的輸入。政治系統(tǒng)是指具有相關(guān)互聯(lián)的結(jié)構(gòu)和過程，并進(jìn)行社會價值財富分配的組織；系統(tǒng)的輸出則是指政治系統(tǒng)根據(jù)社會的需求與支持（輸入）做出價值財富再分配的政策方案。反饋這一概念則意味著公共政策（輸出）可能改變環(huán)境，改變環(huán)境提出的要求，以及改變政治系統(tǒng)的自身特點(diǎn)。政策輸出可能會產(chǎn)生新的要求，而這種新的要求將進(jìn)一步導(dǎo)致政策與創(chuàng)出。在這種循環(huán)反復(fù)中，公共政策源源不斷地產(chǎn)生。案例：經(jīng)濟(jì)危機(jī)與宏觀調(diào)控政策的制定評價：政治系統(tǒng)理論描述了一種科學(xué)的政策分析方法，即從宏觀的角度將政策過程歸結(jié)為輸入轉(zhuǎn)換輸出的系統(tǒng)化過程，對現(xiàn)實政治生活進(jìn)行了高度的概括；它重視環(huán)境與政策決定之間的相互作用，啟發(fā)人們?nèi)ヌ骄凯h(huán)境壓力與政策形成之間的復(fù)雜聯(lián)系。但是，它沒有對政治系統(tǒng)這一“黑箱”進(jìn)行針對性的分析，無法清晰的描繪“轉(zhuǎn)換”這個中間過程的具體操作，無力解釋政策決定的具體形成過程，因此在政策實踐中應(yīng)用受到很大限制。同時，它也缺乏對政治系統(tǒng)本身所有的價值觀念行為取向及其內(nèi)部成員利益取向的分析，難以對許多實踐問題給出規(guī)范性的解答。從這個角度看，系統(tǒng)理論適合與制度理論等微觀理論互相補(bǔ)充，以共同解釋在政策決定過程中組織內(nèi)部機(jī)制和外部環(huán)境壓力是如何共同的起作用的過程模型這種途徑的要點(diǎn)是將政策看作一種政治行為或政治行動，通過政治與政策的關(guān)系對政策的政治行為進(jìn)行階段性或程序化研究，這顯然是行為主義政治學(xué)觀點(diǎn)在公共政策研究上的反映。二戰(zhàn)后，行為主義政治學(xué)對于選舉者、利益集團(tuán)、立法者、總統(tǒng)、官僚機(jī)構(gòu)、法院以及其他政治角色的行為進(jìn)行研究，目的是試圖發(fā)現(xiàn)一個同一的行為模式或稱行為過程。一些政治學(xué)家力圖根據(jù)各種政治活動與政策的關(guān)系，來劃分的各階段，其大致的步驟是：分析問題、確認(rèn)目標(biāo)、規(guī)劃方案、合法化、政策執(zhí)行、政策評估等拉斯韋爾則提出了一種所謂的功能過程論，這種功能活動包括了情報、建議、規(guī)定、行使、運(yùn)用、評估、終止七個環(huán)節(jié)。安德森 公共政策制定問題形成與議程設(shè)定階段(問題的形成)政策規(guī)劃階段(政策方案的制定) 政策采納階段(政策方案的通過)政策執(zhí)行階段（政策的實施） q 政策評估階段（政策的評價）q 布魯爾和狄龍政策分析的基礎(chǔ)：創(chuàng)意階段：制定目標(biāo)，設(shè)計方案； 估計階段：討論問題，提出方案； 選擇階段：討論方案，選擇方案； 執(zhí)行階段：制定實施規(guī)則，監(jiān)控執(zhí)行情況； 評估階段：根據(jù)既定標(biāo)準(zhǔn)，比較判斷績效；終止階段：分析成本效果，改善或結(jié)束政策瓊斯 公共政策研究導(dǎo)論問題認(rèn)定 ：problem to government政策發(fā)展 : action in government政策執(zhí)行： government to problem政策評估： problem to governmentv 政策調(diào)整/終結(jié)階段v 巴隆波美國公共政策：政府行動v 議程設(shè)定：公共問題被認(rèn)可為公共議程的一部分v 政策規(guī)則：界定問題，匯總意見，設(shè)計解決問題的途徑v 政策執(zhí)行：規(guī)劃政策執(zhí)行綱領(lǐng)，修正政策的缺失部分v 政策評估：對政策過程和政策影響加以評估v 政策終止：失去支持、未能實現(xiàn)目標(biāo)或成本過高政策停止這樣，政策過程被視為是一系列的政治活動所構(gòu)成。案例：同上例評價：q 階段途徑的成就：q 把復(fù)雜過程簡化，方便進(jìn)行實質(zhì)性研究；q 引發(fā)深入研究政策過程階段，可根據(jù)政策過程的每一步驟的特點(diǎn)，對政策加以分析，從而發(fā)現(xiàn)政策是如何形成的以及決策應(yīng)當(dāng)如何做出。q 與常識一致，易于被接受、理解和應(yīng)用。對批評階段途徑的批評：階段途徑?jīng)]有提供因果關(guān)系的解釋；它不能依據(jù)經(jīng)驗進(jìn)行檢驗； 自上而下的過程描述，未考慮基層的作用和其它因素；單一的政策周期假定，把政策過程的循環(huán)反復(fù)和復(fù)雜性過分簡單化； 對階段的先后描述不準(zhǔn)確，事實上，政策過程的各階段是相互交叉和相互作用的。團(tuán)體模型這種途徑將公共政策看作利益集團(tuán)之間相互作用、相互斗爭以及彼此協(xié)商、定約和妥協(xié)的產(chǎn)物。團(tuán)體理論是美國政治學(xué)的主導(dǎo)理論（實際上也是多元主義的理論基礎(chǔ)）。它認(rèn)為，利益團(tuán)體的相互作用和爭斗是政治生活的主要行為。一個利益集團(tuán)是由某些具有共同的立場、觀點(diǎn)、態(tài)度和利益的個人所構(gòu)成的集合體或組織；它向其他社會團(tuán)體表明自己的主張，并向政府反映它的利益和要求。這樣，利益集團(tuán)便成為一種政治組織，個人只有通過這種組織才能在政治生活中變得重要起來；它架通個人與政府之間聯(lián)系的橋梁。因此，政治實際上就是各種利益集團(tuán)之間的斗爭，政治系統(tǒng)通過各種手段（如確立集團(tuán)之間的游戲規(guī)則、協(xié)調(diào)各種沖突的利益、以公共政策加以干預(yù)等）來處理各種利益集團(tuán)之間的關(guān)系。 團(tuán)體理論的主旨是將所有重大的政治活動都描述為利益集團(tuán)及政治組織之間的相互爭斗，政策制定被視為一種處理來自各利益集團(tuán)壓力的活動，政策則是這些利益團(tuán)體之間的斗爭、妥協(xié)的結(jié)果。政策研究的團(tuán)體途徑認(rèn)為，在任何時候，公共政策都是占支配地位的團(tuán)體的利益的反映，一個團(tuán)體的勢力或影響力取決于它的人數(shù)、財產(chǎn)、組織化程度、領(lǐng)袖能力、內(nèi)聚力以及與決策者聯(lián)系的密切程度等。利益集團(tuán)的影響力的改變都可能引起政策上的變化，隨著各利益團(tuán)體影響力的消長，政策將變得有利于那些影響力增強(qiáng)的團(tuán)體，而不利于影響力削弱的團(tuán)體。案例：公平就業(yè)機(jī)會法案與集體談判制度評價：團(tuán)體決策模型把利益，利益集團(tuán)，利益集團(tuán)的競爭，利益集團(tuán)與政府的互動作為模型的基本假設(shè)，為公共政策分析提供一種新思路。但是該模型在基本假設(shè)上存在一個明顯的缺陷：過分強(qiáng)調(diào)利益集團(tuán)在公共政策制定方面的作用，而忽視了政府在制定公共政策是的主動性。政府作為國家政治上層建筑的主體，在漫長的歷史演變中逐漸形成了一種特有的強(qiáng)大的勢能，并形成了自有的價值標(biāo)準(zhǔn)。在制定公共政策方面，政府居于主體地位，一切利益集團(tuán)的政策訴求都必須得到政府的認(rèn)同才能轉(zhuǎn)化為政策。 由利益集團(tuán)間的競爭均衡產(chǎn)生的公共政策有可能會產(chǎn)生負(fù)的社會功用。政府此時在制定公共政策是應(yīng)當(dāng)起調(diào)節(jié)作用。政府有自身的價值標(biāo)準(zhǔn)，政府也是一個利益集團(tuán)，參與公共政策制定的競爭均衡。與狹義的團(tuán)體決策模型不同的是，政府既是競爭的參與者，又握有公共政策這一資源，這種模型內(nèi)的競爭關(guān)系是不對等的，政府處于優(yōu)勢地位。如何處理政府的角色，把握政府在制定公共政策主動性的度，是個挺棘手的問題。精英模型這是由戴伊和湯姆遜等人提出的一種途徑。它認(rèn)為公共政策是那些居統(tǒng)治地位的領(lǐng)袖人物的偏好和價值觀的反映。政治學(xué)中的精英理論的要點(diǎn)是：（1）社會總是劃分成有權(quán)勢的少數(shù)人和無權(quán)力的多數(shù)人，社會資源分配是由前者所掌握的；（2）少數(shù)人并不代表被統(tǒng)治的大眾，精英是不平等地從上層社會中挑選出來的；（3）非精英者向精英位置的移動是緩慢的，并且可以保持穩(wěn)定而避免發(fā)生革命；（4）精英們在社會系統(tǒng)中的基本價值行為和維護(hù)社會系統(tǒng)方面具有較為一致的看法；（5）政策所反映的是精英的流行的價值取向而非群眾的要求，政策的變化是漸進(jìn)而非革命的；（6）活躍的精英很少受麻木不仁的群眾的影響，他們對群眾的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于群眾對他們的影響力。 公共政策研究的精英途徑從政治學(xué)精英理論出發(fā)，認(rèn)為政策反映的是精英的偏好、價值觀和利益，而不是群眾的要求；政策的變化或完善實際上是精英們的價值觀變化的結(jié)果；群眾對于政策是麻木不仁的，不知情的；實際的輿論導(dǎo)向是領(lǐng)袖或精英們左右群眾對政策問題的意見，而不是相反。因此，政策實際上變成領(lǐng)袖的按自己的偏好作選擇，而政府不過是執(zhí)行領(lǐng)袖們做出選擇的機(jī)構(gòu)；政策是自上而下由領(lǐng)袖提出并加以執(zhí)行，而不是自下而上產(chǎn)生于群眾的要求。案例：新加坡精英決策模式與中國古代評價：其有效性受到不同政治系統(tǒng)的特點(diǎn)的影響制度模型這種途徑將政策看作政府機(jī)構(gòu)或體制的產(chǎn)出。國家或政府機(jī)構(gòu)歷來是政治學(xué)研究的焦點(diǎn)，傳統(tǒng)政治學(xué)則以政府機(jī)構(gòu)（立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)和法院以及政黨等）作為主要的研究對象。政策是由政府機(jī)構(gòu)制定并加以實施的，一項政策方案若不被政府所采納和執(zhí)行，就不能成為政策。政府機(jī)構(gòu)賦予政策以如下三個特征：合法化、普遍性和強(qiáng)制性。這正是公共政策區(qū)別于其他社會團(tuán)體或組織的規(guī)章制度或個人決策的根本之點(diǎn)。 由于公共政策與政府的制度或機(jī)構(gòu)、體制所存在的這種密切關(guān)系，我們可以從制度的側(cè)面來研究政策問題。制度或體制是個人或組織的結(jié)構(gòu)化行為方式；或者說，一個制度是一整套長期存在的人類行為的規(guī)范化模式。正是各機(jī)構(gòu)在行為模式上的不同，才把立法、行政和司法這些政府機(jī)關(guān)區(qū)別開來。政府的制度或體制對公共決策過程及政策的內(nèi)容會產(chǎn)生重要的影響。規(guī)則和結(jié)構(gòu)（即制度）安排所產(chǎn)生的影響往往并不是中立的，相反，它們經(jīng)常對一部分人有利，而對另一部分人不利；對某些政策結(jié)果有利，而對另一些結(jié)果不利?？偠灾?，不同的政府制度結(jié)構(gòu)或體制可能產(chǎn)生非常不同的政策后果。因此，我們可以研究制度安排及機(jī)構(gòu)設(shè)置和政策內(nèi)容之間的關(guān)系，并將這些關(guān)系放到可比較的系統(tǒng)的規(guī)范中加以調(diào)查研究。 案例： 評價：揭示了制度對公共政策的重要影響，但忽視政治的動態(tài)方面。2經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究途徑 經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑歷來是政策分析或政策研究的一個主導(dǎo)途徑。它采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論假定、概念框架、分析方法及技術(shù)來看待公共政策問題。在當(dāng)代政策分析學(xué)科中，最有影響的經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、公共選擇理論和新制度學(xué)派（準(zhǔn)確地說，后兩種途徑是“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”的途徑）。（1）福利經(jīng)濟(jì)學(xué)模型。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)也許是被最廣泛地運(yùn)用于公共政策研究的途徑。它認(rèn)為，應(yīng)該通過市場機(jī)制，依靠個人而做出大部分的社會決策；然而，市場是有缺陷的，它并不能總是有有效地分配資源，或者說，不能加總個人的效應(yīng)最大化行為而最優(yōu)化全體社會福利。在存在市場失靈的情況下，必須依靠政府來補(bǔ)充或取代市場機(jī)制。從這種假定出發(fā)，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)展出一種關(guān)于公共政策制定的理論，認(rèn)為政府有責(zé)任糾正市場失靈，因為最優(yōu)化的社會結(jié)果并不是由純粹的個人決策所產(chǎn)生的；面臨著行動要求的政府必須首先確定是否市場失靈正在引起社會問題。如果確定需要政府干預(yù)，那么，關(guān)鍵是要發(fā)現(xiàn)最有效的干預(yù)辦法（即政策手段），而最有效的方法是成本最低的方法，并且用來確定它的分析技術(shù)是成本效益分析。（2）公共選擇理論模型。公共選擇理論是20世紀(jì)70年代發(fā)展起來的一種“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”或“政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)”理論，80年代以后被廣泛地應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。公共選擇理論將“經(jīng)濟(jì)人”假說、交換范式和方法論個人主義應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。作為一種公共政策的研究途徑，公共選擇理論假定：政治行動者個人（不管是決策者還是投票者）都被自利的動機(jī)所引導(dǎo)而選擇一項對其最有利的行動方案。所謂公共選擇實際上是指非市場的集體選擇，也即政府選擇。它假定所有政治行為人（選民、納稅人、候選人、立法者、官僚集團(tuán)、利益團(tuán)體、政治黨派、官僚體制與國家政府），都像市場行為人的表現(xiàn)一樣：自利、理性并追求政治利益的最大化。在此基礎(chǔ)上，它的研究成果可以分為兩個方面：一是“政治市場”學(xué)說，公共選擇理論把國家的決策過程看成類似市場的、由公共物品的供需雙方相互決定的過程。需求者是選民和納稅人，供給者是政治家和政府官員。后者負(fù)責(zé)向社會提供一定數(shù)量和一定質(zhì)量的公共物品，前者獲得公共物品并交納一定稅收款項，至于具體的公共物品種類、數(shù)量、稅收額度等內(nèi)容的確定，則是通過投票過程的“討價還價”完成的。每一個政治市場的參與者都嚴(yán)格按照經(jīng)濟(jì)人假設(shè)開展行動。即當(dāng)一項集體決策給他帶來的收益大于他投贊成票時所承擔(dān)的實際成本，那么，他就會支持這項決策；否則，就不支持甚至反對。根據(jù)阿羅的不可能定理，從社會的個人偏好中是無法推導(dǎo)出集體偏好的。因此得出實際生活中的決策規(guī)則如多數(shù)票規(guī)則，加權(quán)投票規(guī)則，否決投票規(guī)則等大多數(shù)是有缺陷的結(jié)論，認(rèn)為只有在一致同意的規(guī)則下，社會才可能達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。二是對官僚主義行為的分析。公共選擇理論否定了“二元性的假設(shè)”（即假設(shè)政治行為人不同于經(jīng)濟(jì)行為人，它追求的不是自身利益的最大化，而是公共利益的最大化），將經(jīng)濟(jì)學(xué)對人的分析假設(shè)重新統(tǒng)一到“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”。它認(rèn)為，政府一旦形成，其內(nèi)部的官僚集團(tuán)及其組織成員也會有自己的利益，也是一個經(jīng)濟(jì)人，也會追求自身利益的最大化，由此甚至?xí)?dǎo)致政府的變異，如追求權(quán)力最大化、預(yù)算最大化，從而機(jī)構(gòu)膨脹，大量滋生尋租與腐敗現(xiàn)象最終導(dǎo)致政策失敗，政府失效等等。（3）新制度主義模型。新制度主義或新制度學(xué)派是一種新的、影響在不斷加強(qiáng)的公共政策研究途徑。它強(qiáng)調(diào)制度在政治生活中的決定性作用，認(rèn)為制度自身是人類設(shè)計的產(chǎn)物，是工具性指向的個人的合目的結(jié)果；制度之所以在社會中存在，是因為它們可以克服社會組織中的信息障礙和減少交易成本；在社會中，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制（官僚制）；作為持續(xù)不斷的正式或非正式的規(guī)則，制度規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望，因而它們不僅增加或減少交易成本，而且也形成偏好。政策科學(xué)的新制度主義途徑認(rèn)為，持續(xù)不斷的制度結(jié)構(gòu)是社會和政治生活的基本建筑材料，個人的偏好、能力和基本的認(rèn)同以這些體制結(jié)構(gòu)作為條件；歷史發(fā)展是路徑依賴，一旦做出某種選擇，它便限制了未來的可能性；決策者在特定時期可利用的選擇范圍是那些早期確定了的制度性能的函數(shù)。依照這種分析途徑，并不是制度引起行動，而是它們通過形成問題的解釋和可能的解決方案，通過限制解決方案和選擇以及它們被執(zhí)行的方式而影響行動。新制度主義的“新”：其一，將制度與行為聯(lián)系起來；其二，將制度作為經(jīng)濟(jì)增長的變量。新制度主義的理論內(nèi)容：交易成本理論、委托代理理論、制度變遷理論與比較制度分析理論。交易成本概念產(chǎn)生于對企業(yè)性質(zhì)的分析，指事前簽定契約、事后監(jiān)督和實施它的各類費(fèi)用之和。交易成本理論認(rèn)為新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的零交易成本假設(shè)是不現(xiàn)實的，利用市場機(jī)制需要付出交易成本，企業(yè)的出現(xiàn)與交易成本相關(guān)。從交易成本的觀點(diǎn)來看，官僚機(jī)構(gòu)壟斷公共服務(wù)生產(chǎn)的傳統(tǒng)模式無疑以巨大的交易成本為代價，無法實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，因此應(yīng)運(yùn)用市場檢驗或簽約外包將公共服務(wù)轉(zhuǎn)由非官僚機(jī)構(gòu)承擔(dān)，降低交易成本。但是，利用官僚機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)和利用市場都存在交易成本，問題的關(guān)鍵在于如何確定政府與市場兩者的合理邊界，使總交易成本達(dá)到最小。在官僚機(jī)構(gòu)壟斷公共服務(wù)的情況下，引入市場機(jī)制是合理的選擇，但同時亦應(yīng)注意到運(yùn)用市場機(jī)制也需付出交易成本，不能想當(dāng)然認(rèn)為市場機(jī)制必然優(yōu)于官僚制。委托代理理論通常用于分析組織中的科層關(guān)系。委托人賦予某個代理人一定的權(quán)利，一種代理關(guān)系就建立起來了，這個代理人受契約(正式、非正式的)制約代表著委托人的利益，并相應(yīng)獲取某種形式的報酬(埃格特森，1996，p。40)。委托人和代理人的目標(biāo)沖突與信息不對稱是委托代理問題的核心。在有限理性和機(jī)會主義的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)下，代理人利益與委托人的利益未必一致，他可能去追求個人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以犧牲委托人的利益為代價，產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險問題。在公共選擇領(lǐng)域，選民和政治家、政治家和官僚構(gòu)成委托代理關(guān)系。官僚作為代理人根據(jù)顯明或隱性契約負(fù)責(zé)公共服務(wù)的供給，必須忠實執(zhí)行委托人的意愿。但是在實際的運(yùn)作中，由于公共生產(chǎn)的非市場性質(zhì)、利潤激勵的缺乏和官僚機(jī)構(gòu)的實際壟斷地位，政府機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重的委托代理問題。官僚追求自身利益，在一定程度上與委托人的利益相沖突。同時，官僚與政治家擁有的公共物品和公共服務(wù)供給信息的種類和數(shù)量不同，官僚在這種信息不對稱中處于優(yōu)勢地位。政治家要減少官僚的投機(jī)行為，必須獲取足夠的信息，這將大大增加代理成本。從而在作為委托人的政治家和作為代理人的官僚之間的契約中，可能存在嚴(yán)重的逆向選擇和道德風(fēng)險問題。官僚利用其擁有的不對稱信息，追求自身效用最大化，在實質(zhì)上逃避了委托人的監(jiān)督和控制。委托代理理論認(rèn)為解決委托代理問題的關(guān)鍵在于如何設(shè)計適當(dāng)?shù)募顧C(jī)制，誘導(dǎo)代理人去追求委托人的目標(biāo)，使其行為符合委托人的利益，達(dá)到“激勵兼容”。根據(jù)公共部門的特性，可以采取以下途徑來減少官僚的機(jī)會主義行為：其一，縮減政府規(guī)模，將公共服務(wù)簽約外包。一般而言，私營部門委托代理問題比公共部門的較輕。通過供給生產(chǎn)相分離、簽約外包等方式可以將公共部門委托代理問題轉(zhuǎn)移到私營部門中去，從而減少公共部門的委托代理問題；其二，加強(qiáng)監(jiān)督，獲取代理人所掌握的信息，降低其討價還價的能力，從而抑制代理人的機(jī)會主義動機(jī)。同時，強(qiáng)化有利益沖突的個人或部門之間的競爭。競爭能減少委托人所面臨的代理成本，而提高代理人從事投機(jī)行為的成本；其三，制定激勵契約。固定報酬制度不能對個體產(chǎn)生有效的激勵效果，反而會強(qiáng)化官僚的偷懶動機(jī)。采取績效工資制可以有效激勵個人，實現(xiàn)個體利益與共同利益的相容v (4)博弈模型v 博弈模型:政策是競爭環(huán)境中進(jìn)行的理性選擇v 博弈理論研究的是在特定情況下如何進(jìn)行理性決策的問題。這種特定情況是指兩個或兩個以上的參與者，他們彼此存在利害關(guān)系，其中每個人的選擇都會對他人的決定產(chǎn)生影響，最終的結(jié)果依賴于所有參與者的選擇。在政策制定過程中，當(dāng)孤立的最優(yōu)選擇不存在，只能根據(jù)他人的選擇做出自己最佳的決定。v 囚徒困境v 博弈模型用以分析沖突的情況下，兩個或兩個以上的行為