厲新求變推改革 敦行致遠(yuǎn)譜新篇(財(cái)金司孫曉霞司長(zhǎng)).docx

厲新求變推改革 敦行致遠(yuǎn)譜新篇孫曉霞司長(zhǎng)中國(guó)財(cái)政（2015年第23期）2013年底以來(lái)，按照國(guó)務(wù)院工作部署，財(cái)政部借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），積極探索符合我國(guó)實(shí)際的PPP發(fā)展道路。兩年來(lái)，財(cái)政部與有關(guān)方面密切合作，開展了宣傳培訓(xùn)、制度建設(shè)、項(xiàng)目示范、平臺(tái)搭建等一系列工作，營(yíng)造了推廣PPP 的良好氛圍，在觀念轉(zhuǎn)變、制度建設(shè)和項(xiàng)目實(shí)施等方面取得初步成效。PPP已迅速?gòu)睦碚撟呦驅(qū)嵺`，逐步成為引領(lǐng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的體制機(jī)制和發(fā)展方式，成為財(cái)稅改革工作的“新亮點(diǎn)”和各方關(guān)注的“焦點(diǎn)”。一、革故鼎新推廣PPP模式是重大的體制機(jī)制變革PPP模式具有全生命周期管理、物有所值、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、激勵(lì)相容等鮮明特征，不僅是簡(jiǎn)單的、技術(shù)層面的“方式更新”，更是政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)供給機(jī)制的重大機(jī)制變革。第一，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。政府不再“親力親為”、“大包大攬”提供公共服務(wù)，而是作為監(jiān)督者和合作者，遵循“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”和“激勵(lì)與約束相容”的原則，更好的發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)積極性，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。第二，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給提質(zhì)增效。我國(guó)“十三五”時(shí)期財(cái)政緊運(yùn)行常態(tài)化，僅靠財(cái)政投入難以滿足不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。PPP模式通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)選擇合適的合作伙伴，整合公私部門各自優(yōu)勢(shì)，將政府的政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和私人部門的運(yùn)營(yíng)效率、技術(shù)進(jìn)步內(nèi)在動(dòng)力結(jié)合起來(lái)，形成多元化、可持續(xù)的公共服務(wù)資金投入渠道和政府按照績(jī)效付費(fèi)的機(jī)制，充分提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率。第三，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。一直以來(lái)，公共服務(wù)由政府部門及其下屬單位、企業(yè)提供，不同區(qū)域間難以相互進(jìn)入，而且在同一區(qū)域的不同行業(yè)領(lǐng)域，民營(yíng)企業(yè)甚至是其他行業(yè)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)也很難進(jìn)入。推廣PPP模式能夠打破民間資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的“玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門”，大幅拓展社會(huì)資本的發(fā)展空間。第四，完善財(cái)政投入和管理方式。政府通過(guò)項(xiàng)目未來(lái)運(yùn)營(yíng)收入和適當(dāng)補(bǔ)貼，“撬動(dòng)”社會(huì)資本參與項(xiàng)目“全生命周期”，有效彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政投入不足，平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二、致力躬行觀念轉(zhuǎn)變、制度建設(shè)和項(xiàng)目實(shí)施成效顯現(xiàn)兩年來(lái)，財(cái)政部在推廣PPP工作中，積極貫徹落實(shí)十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，科學(xué)處理“政府與市場(chǎng)、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、傳統(tǒng)與創(chuàng)新、財(cái)政與金融”的關(guān)系，將PPP作為重要的體制機(jī)制變革和重大財(cái)稅改革任務(wù)，致力于“五項(xiàng)轉(zhuǎn)變”：一是改變政府主導(dǎo)基本建設(shè)的傳統(tǒng)觀念，充分發(fā)揮市場(chǎng)力量，積極培養(yǎng)契約意識(shí)；二是打破財(cái)政資金有限投入方式單一的束縛，實(shí)現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)、手段和金融工具的融合發(fā)力；三是改變舉債搞建設(shè)的粗放模式，以PPP化解地方政府存量債務(wù)，注重PPP項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)防控，實(shí)現(xiàn)防風(fēng)險(xiǎn)和增活力的雙重目標(biāo)；四是跳出“被動(dòng)買單”的漩渦，不斷推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建立，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變；五是既立足于自身“摸著石頭過(guò)河”，也開創(chuàng)了與其他國(guó)家和國(guó)際組織“并肩作戰(zhàn)”的良好開端。（一）凝聚共識(shí)，倡導(dǎo)科學(xué)的PPP理念。認(rèn)識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)。政府和社會(huì)資本方合作提供公共服務(wù)在中國(guó)不是“新事”。早在二三十年以前，有的部門或者地方已經(jīng)引入社會(huì)資本參與公共領(lǐng)域建設(shè)。但由于缺乏一套有效的制度體系和規(guī)范流程約束，“利益分配”、“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”、“政府監(jiān)督”三個(gè)核心環(huán)節(jié)，未能實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利對(duì)等，導(dǎo)致在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了資本暴利、政府“兜底”、監(jiān)督缺位等問(wèn)題。本次推廣工作中，財(cái)政部始終注重把握PPP模式的機(jī)制原理、內(nèi)涵特征，立足于推“真”的PPP模式，做“對(duì)”的PPP項(xiàng)目，按照“多渠道、廣覆蓋”的原則進(jìn)行宣傳，按照“有重點(diǎn)、分層次”的原則組織政府部門、金融機(jī)構(gòu)、實(shí)體企業(yè)等進(jìn)行培訓(xùn)，涵蓋機(jī)制原理、制度規(guī)范、案例講解等諸多內(nèi)容，切實(shí)提升了社會(huì)各方對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)水平和操作能力，形成了良好社會(huì)氛圍。（二）建章立制，為規(guī)范運(yùn)用PPP模式“保駕護(hù)航”。完善的制度體系是PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的基礎(chǔ)。按照“操作指引+政策保障+法律規(guī)范”三位一體的思路，財(cái)政部遵循“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求”的原則，制定了一系列制度，形成了覆蓋PPP“全生命周期”的制度體系，為項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施提供了有力保障。一是堅(jiān)持“操作規(guī)范”的導(dǎo)向，確保項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。出臺(tái)了操作指南、合同指南等指引文件，會(huì)同相關(guān)部門印發(fā)在市政公用、水污染防治、收費(fèi)公路和公共租賃住房領(lǐng)域推廣PPP模式的實(shí)施意見，明確項(xiàng)目實(shí)施流程和管理要求。二是堅(jiān)持“保障有力”的導(dǎo)向，確保PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期可持續(xù)。制定財(cái)政承受能力論證指引，出臺(tái)預(yù)算等配套管理辦法，對(duì)項(xiàng)目涉及的政府支付責(zé)任進(jìn)行識(shí)別、測(cè)算和評(píng)估，納入年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃進(jìn)行管理，防范和控制中長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，保證政府在合同期內(nèi)嚴(yán)格履約，切實(shí)保障社會(huì)資本的合法權(quán)益。三是堅(jiān)持“立法規(guī)范”的導(dǎo)向，破除PPP發(fā)展的體制機(jī)制障礙。推動(dòng)出臺(tái)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知（國(guó)辦發(fā)201542號(hào)，以下簡(jiǎn)稱指導(dǎo)意見），對(duì)PPP工作進(jìn)行全面部署和長(zhǎng)期規(guī)劃，完善各項(xiàng)配套機(jī)制。著力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作法的立法工作準(zhǔn)備，重點(diǎn)厘清PPP 和特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，有效規(guī)范參與各方行為，切實(shí)保障社會(huì)資本方、公眾的合法權(quán)益。（三）多管齊下，建立健全財(cái)政引導(dǎo)扶持政策體系。引導(dǎo)扶持政策是推進(jìn)PPP工作的重要工具。財(cái)政部遵循“以點(diǎn)帶面、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以外促內(nèi)”的原則，出臺(tái)了一系列的政策“組合拳”。第一，“以點(diǎn)帶面”，完善專項(xiàng)資金管理方式。出臺(tái)首批PPP項(xiàng)目資金性支持政策，以海綿城市和綜合管廊建設(shè)兩項(xiàng)試點(diǎn)工作為載體，財(cái)政補(bǔ)助開始從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)變，積極鼓勵(lì)地方政府采取PPP模式建設(shè)、運(yùn)營(yíng)公共項(xiàng)目。第二，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，引導(dǎo)PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。在普惠金融發(fā)展專項(xiàng)資金中增加資金安排渠道，對(duì)示范項(xiàng)目中驗(yàn)收合格的新建項(xiàng)目，按照投資規(guī)模給予定額獎(jiǎng)勵(lì)，著力提高PPP項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范性和科學(xué)性。對(duì)融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型為PPP模式的存量項(xiàng)目，按照項(xiàng)目化債額度給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，著力推動(dòng)融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。第三，“以外促內(nèi)”，利用國(guó)際資源支持PPP工作。加強(qiáng)國(guó)際交流與合作，“引資”與“引智”相結(jié)合，組織召開中英PPP圓桌會(huì)，與英國(guó)財(cái)政部簽訂PPP合作備忘錄；積極推薦示范項(xiàng)目申報(bào)列入世界銀行全球基礎(chǔ)設(shè)施基金支持試點(diǎn)范圍；利用世行2億美元發(fā)展政策貸款開展“中國(guó)PPP發(fā)展改革貸款”項(xiàng)目，推動(dòng)國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，建立項(xiàng)目開展準(zhǔn)備資金機(jī)制，促進(jìn)國(guó)內(nèi)PPP市場(chǎng)規(guī)范、有序發(fā)展。（四）打造樣板，加快推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施。項(xiàng)目示范是推進(jìn)PPP工作的重要抓手。財(cái)政部確定了兩批共233個(gè)、總投資8146億元的示范項(xiàng)目，旨在對(duì)有關(guān)制度進(jìn)行校驗(yàn)，“打造樣本、樹立標(biāo)桿”，形成可復(fù)制、可推廣的項(xiàng)目范例。為確保示范項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，財(cái)政部嚴(yán)控三道“關(guān)口”：一是嚴(yán)把“入口關(guān)”。制定嚴(yán)格的篩選條件和標(biāo)準(zhǔn)，組織外部專家進(jìn)行評(píng)審，嚴(yán)禁通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式包裝PPP項(xiàng)目進(jìn)行變相融資，確保交易結(jié)構(gòu)的合理性；二是嚴(yán)把“過(guò)程關(guān)”。財(cái)政部對(duì)示范項(xiàng)目實(shí)施給予全程跟蹤，及時(shí)提供必要的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持，確保項(xiàng)目實(shí)施符合相關(guān)制度要求；三是嚴(yán)把“出口關(guān)”。構(gòu)建“激勵(lì)相容”的政策保障機(jī)制，明確示范項(xiàng)目建設(shè)完成后進(jìn)行驗(yàn)收，不符合PPP模式必備特征的不再作為示范項(xiàng)目推廣，驗(yàn)收合格的PPP項(xiàng)目享受“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策支持。目前，示范項(xiàng)目整體進(jìn)展良好，2015年底前首批示范項(xiàng)目落地率將達(dá)到90%，第二批示范項(xiàng)目預(yù)計(jì)在2016年底前全部落地實(shí)施。（五）利益融合，撬動(dòng)金融資本支持項(xiàng)目融資。融資難問(wèn)題是制約PPP項(xiàng)目落地實(shí)施的重要因素。PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大，產(chǎn)業(yè)資本主要提供技術(shù)和管理，投資空間有限，離不開金融資本參與。與傳統(tǒng)政府投融資模式相比，PPP項(xiàng)目融資責(zé)任改由項(xiàng)目公司承擔(dān)，且缺乏有效的抵押擔(dān)保物，這對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理有更高的要求和挑戰(zhàn)。為提高PPP項(xiàng)目融資的可獲得性，財(cái)政部積極協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新符合PPP模式特點(diǎn)的信貸評(píng)審方式，推動(dòng)信貸評(píng)審重點(diǎn)由抵質(zhì)押物向項(xiàng)目現(xiàn)金流轉(zhuǎn)變，以政府合同信用打消金融機(jī)構(gòu)顧慮。同時(shí)，遵循“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿撬動(dòng)作用，聯(lián)合建行、郵儲(chǔ)銀行等10家機(jī)構(gòu)，共同發(fā)起設(shè)立1800億元的PPP融資支持基金，最大限度地動(dòng)員和帶動(dòng)社會(huì)資本投入，提高項(xiàng)目融資的可獲得性，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作。目前，財(cái)政部正在會(huì)同有關(guān)方面抓緊落實(shí)后續(xù)相關(guān)工作，推動(dòng)基金盡快開始運(yùn)作。在財(cái)政部的大力推動(dòng)下，各地對(duì)PPP模式的理念認(rèn)識(shí)逐步加深，開始從公共服務(wù)的“管理者、提供者”轉(zhuǎn)向“監(jiān)督者、合作者”，開始從“重建設(shè)、重融資”轉(zhuǎn)向“重運(yùn)營(yíng)、重合作”，積極探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的PPP做法，大力推動(dòng)PPP項(xiàng)目建設(shè)。初步統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國(guó)各地共公布推介PPP項(xiàng)目6650個(gè)，總投資8.7萬(wàn)億元，涵蓋道路交通、環(huán)境保護(hù)、城市公用事業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，在穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生等方面發(fā)揮了重要作用。三、繼往開來(lái)推動(dòng)PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)兩年來(lái)，在有關(guān)方面的共同努力下，PPP成效初顯，較好地體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下“改革加速器、增長(zhǎng)推進(jìn)器、民生穩(wěn)定器”的作用。但由于尚處于探索階段，推廣PPP也面臨一些困難和挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范。從各地反饋情況看，在觀念認(rèn)識(shí)方面，有的地方僅將PPP視為替代融資平臺(tái)的一種融資手段，“明股實(shí)債”的假PPP項(xiàng)目屢禁不止，還有的地方從字面上理解PPP，認(rèn)為凡是社會(huì)資本參與到政府事務(wù)中都屬于PPP。在市場(chǎng)環(huán)境方面，一些社會(huì)資本擔(dān)心PPP法律法規(guī)不健全，自身利益缺乏法律保障，同時(shí)對(duì)政府履約理念和履約能力仍有顧慮。在金融服務(wù)方面，信貸政策仍主要沿用傳統(tǒng)政府融資和企業(yè)融資思路，強(qiáng)調(diào)抵質(zhì)押物，依舊希望政府無(wú)條件兜底。在配套措施方面，PPP立法工作滯后，PPP項(xiàng)目土地、稅收、資產(chǎn)管理等相關(guān)政策措施亟需進(jìn)一步細(xì)化完善。下一步，按照黨的十八屆五中全會(huì)“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與”的部署，財(cái)政部將努力踐行習(xí)近平總書記“要著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率”的要求，順勢(shì)而為、主動(dòng)作為，有針對(duì)性的補(bǔ)足PPP政策制度短板，推動(dòng)更多PPP項(xiàng)目落地，努力開創(chuàng)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新篇章。第一，以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，抓緊推動(dòng)PPP立法。做好與特許經(jīng)營(yíng)立法工作的銜接，明確政府和社會(huì)資本的權(quán)責(zé)利分配，保障社會(huì)資本合法權(quán)益，為PPP健康發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。第二，以配套改革為保障，營(yíng)造良好的外部環(huán)境。理順市政公用相關(guān)領(lǐng)域價(jià)格體系，細(xì)化完善項(xiàng)目用地政策，發(fā)揮貨幣、監(jiān)管政策的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的長(zhǎng)期融資。第三，以政策扶持為引導(dǎo)，加大財(cái)稅政策支持力度。抓緊制定PPP項(xiàng)目財(cái)政管理辦法，大力推動(dòng)財(cái)政資金管理方式轉(zhuǎn)變，從“補(bǔ)建設(shè)”轉(zhuǎn)向“