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鄱陽湖樞紐博弈背后2014-12-18 來源：經濟觀察報導語：鄱陽湖水利工程方案再三闖關的背后，不僅有世界自然基金等環(huán)保組織的反對，還有江西省內部不同專家學者的爭議，長江上中下游各省市對水權、防洪安全的擔憂，長江水利委員會對江湖（長江與鄱陽湖）利益關系的權衡博弈以及國家多個部委的重重把關，正是這些因素讓鄱陽湖水利樞紐工程遲遲未拿到開工“路條”。經濟觀察報 記者 沈念祖 趙冰 潔張婷第十四屆世界生命湖泊大會11月24日在南昌閉幕。大會發(fā)布“鄱湖共識”，提出將在世界范圍內推廣鄱陽湖保護的經驗。根據保證枯水期最低的水位需求，江西將繼續(xù)修建鄱陽湖水利樞紐。這項被江西省政府提了34年，認為能夠保護鄱陽湖的工程一直遭到各界質疑和反對。近期又有十多家環(huán)境保護單位、律師、個人分別向國家發(fā)改委和江西省發(fā)改委提起了信息公開申請，要求公開“鄱陽湖水利樞紐工程項目”申請報告及其相關內容。要求信息公開的律師李恩澤介紹，12月1日，江西省發(fā)改委電話回復是“媒體關于鄱陽湖水利樞紐工程于2014年7月25日上報國家發(fā)改委立項審批的報道失實；該項目還處于研究階段，并未進入立項審批。”對于所提出該項目政府信息公開的申請，將依法辦理。此前有消息稱報道，7月25日，國家發(fā)改委召開鄱陽湖水利樞紐工程項目的論證“座談會”。這是繼2013年之后，江西省政府第二次進京送審鄱陽湖水利樞紐工程。不過，目前國家發(fā)改委尚沒有回復。經濟觀察報記者曾就此事向江西省水利廳求證，對方表示確有此次座談。經濟觀察報記者從江西官方獲得的江西省重大水利工程及前期工作時間進度表顯示，鄱陽湖水利樞紐爭取開工時間則被定在了2016年的10月。這一次“闖關”前，江西已于2013年底取得多數相關部委認可：水利部、農業(yè)部支持工程盡快立項；環(huán)保部沒有反對意見；國家林業(yè)局課題結論雖然認為從濕地生態(tài)與候鳥保護的角度，沒有建設樞紐工程的需要，但也承認，枯季提前頻繁出現超低水位變化特征如果成為常態(tài)，將不可避免對鄱陽湖濕地生態(tài)系統產生影響。如今距離1980年第一次提出鄱陽湖水利工程已經34年。原本江西有更大的雄心，水利樞紐包括了防洪、發(fā)電、灌溉、航運等多項職能，但是由于多次申報受挫，江西只能不斷改變申報策略。34年里，先是改“建壩”為“建閘”，后來又取消防洪、發(fā)電功能，以生態(tài)為主，控枯不控洪，以爭取項目的主動權。鄱陽湖作為中國最大的淡水湖，長江中下游的“綠肺”，在其上建水利樞紐一直備受各界關注。鄱陽湖水利工程方案再三闖關的背后，不僅有世界自然基金等環(huán)保組織的反對，還有江西省內部不同專家學者的爭議，長江上中下游各省市對水權、防洪安全的擔憂，長江水利委員會對江湖（長江與鄱陽湖）利益關系的權衡博弈以及國家多個部委的重重把關，正是這些因素讓鄱陽湖水利樞紐工程遲遲未拿到開工“路條”。“江湖”關系江西省控湖的“夢想”，從1980年江西水利廳長周景山在北京召開的長江中下游防洪座談會上，代表江西省首次將興建鄱陽湖控制工程作為江西對長江和鄱陽湖采取的防洪措施之一正式向水利部提出算起，已經34年了。34年里江西不斷修改方案，試圖獲取開工的建設通行證。多年來，一直卡著鄱陽湖水利樞紐不被放行的并不是WWF（世界自然基金會），而是難以平衡的江（長江）湖（鄱陽湖）關系。1980年，江西水利廳長周景山代表江西正式提出要求興建鄱陽湖控制工程。江西省山江湖區(qū)域發(fā)展中心研究員譚晦如回憶，當時江西的目的“首先是為了防洪”。不過，防洪的想法再三遭遇否定。1995年5月8日至9日，長江水利委員會與江西省水利廳就鄱陽湖區(qū)綜合利用規(guī)劃報告（初稿）進行了座談。江西省水利規(guī)劃設計院金鳴回憶，長江水利委員會當時建議進一步明確控湖工程水利任務，特別是防洪任務，對調度方式和湖區(qū)控制水位作多方案比較，對長江防洪和枯水流量、湖區(qū)堤防和排澇排漬以及入江洪道泥沙淤積等影響作進一步研究。另外，長江委認為，從定性分析三峽工程對鄱陽湖的水情變化影響較小，報告中所提數據及對鄱陽湖環(huán)境的影響應進一步核實。他還透露，當時長江水利委員會對三峽建成后的防洪態(tài)勢基本滿意，無意改變，故而對各省、市歷年提出小范圍工程建設對長江防洪建議均采取否定的態(tài)度。他記得長江委的某些領導那時說過，“想控洪，免談”。2008年初，在建設鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)戰(zhàn)略的背景下，江西再提在鄱陽湖興建水利工程時主動提出砍去防洪功能，并將發(fā)電功能一并削去，即突破了“以鄱陽湖區(qū)防洪為主要目標”的框架，形成了“以水資源的綜合保護與開發(fā)利用為主要目標，即調枯不控洪”的新理念。在砍去了防洪、發(fā)電兩大任務后，鄱陽湖水利樞紐才迎來轉機，真正進入實質性調研論證階段?！巴饨绮粩嗟胤磳?，我們不斷地完善。”針對反對聲，作為鄱陽湖水利樞紐工程的主要推動者、原江西省副省長胡振鵬說，最關鍵的是提出了“調枯不調洪”，才使得這個項目從江西走到了北京。在金鳴看來，這是江西迫不得已才提出的迂回策略?！班従印钡念檻]除了長江委員會，江西還需要獲得長江下游的鄰省兄弟的支持。湖南、湖北、安徽、江蘇、上海5省市的擔心是，工程上馬后，加上三峽工程的疊加影響，枯水期長江中下游水流量會不會減少？如果江西不放水怎么辦？2002年，江西省40位全國人大代表聯名提交關于要求開展鄱陽湖控制工程項目建議書加快立項進程的建議，提出“御長江水于湖口之外”的思路，將工程蓄水設計高度為21米。時任江西省副省長的胡振鵬就表示過反對：“鄱陽湖是長江洪水最重要的分洪區(qū)，如果鄱陽湖不讓長江洪水進入，湖口下游的長江段水位將抬高0.7米，武漢、南京、上海等城市的防洪壓力將增大。盡管江西將蓄水量從最初設計的300億立方降至200億立方，最后再低至81億立方的“生命底線”，江蘇、上海等省市依然有些擔憂?！?006年，長江水利委員會規(guī)劃設計院對防洪、生態(tài)環(huán)境影響等湖控工程的關鍵詞進行研究，印證了胡振鵬的憂慮。這次研究認為：湖控工程建成后對鄱陽湖區(qū)防洪是有利的，但會增加長江中下游其他地區(qū)的防洪壓力，對鄱陽湖生態(tài)與環(huán)境總體上不利，維持其自然的江湖聯通狀態(tài)較為有利。江西省鄱陽湖建設辦公室主任、水利廳副廳長朱來友介紹，水利工程是攔水不蓄水，建閘讓湖水不要被快速“拉空”，比如9月份的水10月份放，10月的水11月放，會讓長江下游水資源有一定的增加，但不會造成負面影響?！斑@種擔心是多余的，鄱陽湖的來水僅占長江水資源的15%。”金鳴也認為。但江西的單方之詞難以消解下游的顧慮，直到鄱陽湖水利樞紐工程的調度權交給長江委，上海、江蘇等省市才原則認可。2012年5月，水利部審查批準了鄱陽湖水利樞紐工程項目建議書。接著，上報國家發(fā)改委。7月，發(fā)改委啟動審批程序。按照常規(guī)，發(fā)改委會先交給中國國際工程咨詢公司進行評估，然后，向有關部委和省市征求意見。在江西多次催促下，發(fā)改委同時啟動兩個步驟。金鳴回憶，為了消除疑慮，江西省發(fā)改委與水利廳曾在2012年聯合趕赴長江下游對各省市進行解釋，以爭取支持?！爱敃r有關省市中只有安徽反對。兩湖不反對，并且湖南大有江西做了初一，湖南就做十五的打算，后來不久湖南就表示要在洞庭湖上建水利樞紐。江蘇和上海的態(tài)度是工程交給長江委調度，他們沒意見。最終安徽也持這種意見。”最終在征求各省、部意見時，非常順利：10個部委、5個省市沒有反對意見。生態(tài)論戰(zhàn)鄱陽湖控湖的方案一經提出，就一直有環(huán)保人士提出反對。無論是支持者還是反對者都堅稱自己的出發(fā)點是為了保護鄱陽湖生態(tài)。論戰(zhàn)過程中最著名的莫過于院士招安事件。2009年的一天，得知鄱陽湖建壩可能上馬的消息后，中科院政策所副所長王毅找到國家自然科學基金委主任陳宜瑜和曹文宣、李文華、劉興土等15名院士學者在京開了一個緊急碰頭會，形成了一份“關于江西省擬建鄱陽湖水利樞紐工程情況的反映和建議”。會后，包括他在內15名參會的院士學者在建議書上簽名反對該工程，并上送國務院。江西省獲悉后，耗資1800萬邀請“國家隊”對防洪、泥沙、候鳥等六大課題進行研究，以論證控枯工程的可行性，還聘任了曾上書國務院公開反對控湖工程的眾院士擔綱課題負責人。六大課題研究成果通過評審驗收很大改變了水利工程走向。這些院士專家因此遭遇“被招安”的爭議。時隔數年，深度參與這一工作的胡振鵬坦言，“六大課題”的建議對于項目立項有著重要作用，但不存在被招安一說?！敖靼凑照n題組意見進行修改完善，最終長江委基本采納了最低水位控制在10米（以“黃海高程系”測量，下同）的課題組意見?！敝靵碛蜒a充說，有人拼命追問，聽說一個課題一人200萬，實際上不是這樣的。研究經費是根據他工作量的大小，難易程度來做確定的。關于鄱陽湖枯水狀態(tài)會不會常態(tài)化，有關權威部門做了充分研究，給出了明確結論；在六大課題之前，江西還委托中國水利水電科學研究院開展“鄱陽湖水利樞紐關鍵技術專題研究”，錢正英院士為課題組顧問。持續(xù)的反對聲來自世界自然基金（WWF）。對于江西提出的“鄱陽湖枯水期提前、持續(xù)時間長、水位下降常態(tài)化”的說法，WWF認為，根據目前的數據無法得出這樣的結論。因為，近10年的水位變化，并未對鄱陽湖生態(tài)系統的指示物種候鳥及長江江豚種群數量造成顯著影響。此外，鄱陽湖水利樞紐工程對長江江豚種群和長江淡水魚類資源的威脅，都是在工程規(guī)劃和設計階段應該綜合、全面考慮的環(huán)境影響。朱來友介紹，江西2011年和2012年邀請過國際濕地公約、國際鶴類基金會、世界自然基金會等國際組織專家前來鄱陽湖考察，增進國際組織對鄱陽湖水利樞紐的了解，“當時有擔心，但沒具體的反對意見?！敝煺f。胡振鵬介紹，自己專門建一個文件夾去保存所有的反對意見，他坦言：“若不是各部委以及專家、NGO熱心人士提出那么多疑問，不會把我們逼得這么緊，我們的研究不可能這么深入，以此為基礎再去尋求解決方案?！钡J為，現在WWF最不公道的是說江西未保護候鳥和江豚，江西做了這么多努力，才使候鳥和江豚沒有受到顯著影響。“如果說江豚和白鶴在我們這代搞掉了，或者說我死以后搞掉了，我的子子孫孫都得叫人罵死。沒一點把握我敢隨隨便便講嗎？”胡振鵬補充說。內部爭議關起門來，江西省內部的水利專業(yè)人士關于鄱陽湖水利樞紐建設的專業(yè)討論也一直很激烈。金鳴是早期“控湖工程”方案的支持者。而胡振鵬則是后期“控枯不控洪”方案的支持者。雖然他們都認為需要通過在鄱陽湖建設水利樞紐人工調控的辦法，提前預防和解決鄱陽湖的生態(tài)環(huán)境問題。但是，在如何建水利樞紐工程，特別是如何控制水位高低上，他們爭鋒相對。這也代表了江西水利業(yè)內的兩個主流觀點。胡振鵬說，在鄱陽湖大事紀中，都把他列為最初的反對者。的確，胡振鵬并不同意最初控洪的方案，認為滴水必爭不科學。他解釋鄱陽湖是長江洪水最重要的分洪區(qū)，如果鄱陽湖不讓長江洪水進入，湖口下游的長江段水位將抬高0.7米，武漢、南京、上海等城市的防洪壓力將增大，很難使得他們同意?！拔矣X得這個方案拿出去又要碰釘子，我就提出針鋒相對地提出調枯不調洪的方案?！蹦壳?，鄱陽湖水利樞紐工程已經正是沿用了“調枯不調洪”方案。同時，鄱陽湖水利工程的控制水位也由最初提出的1618米，降至10米。金鳴認為鄱陽湖的洪災比旱災帶來的損失更大，但是新的方案是“調枯不調洪”，把重要的防洪功能去掉了，鄱陽湖區(qū)的居民生產生活仍然得不到保障。同時取消了產生巨大經濟效益的發(fā)電功能，也讓金鳴心存質疑：防洪、發(fā)電和灌溉是傳統水利的三大功能，現在傳統水利工程的二大基本功能都沒有了，還能有多大效益？此外，他還認為，鄱陽湖的正常水位是1213米，10米的控制水位能干什么？據他了解，江西省交通廳出過一份報告，認為如要保證南昌、鷹潭、樟樹等航點的航運，鄱陽湖水利工程的設計水位應該保持在14米。朱來友坦言交通部門對于航運效果很失望，但他補充說：“從我的觀點看，水位定得偏低是因為有爭議，可以先定低一點，然后再從運行后的狀況來綜合考慮。”金鳴甚至懷疑江西妥協的誠意。鄱陽湖區(qū)目前存在的各種問題，“控枯不控洪”并不能完全解決。盡管胡和金兩人產生過幾輪激烈的辯論，但面對一些環(huán)保組織，他們又表現出一致的態(tài)度。曾有NGO組織表示不