我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建

我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)軍隊(duì)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中具有重要作用。2005年國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合頒布的軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例中就明確規(guī)定：“軍隊(duì)是搶險(xiǎn)救災(zāi)的突擊力量，執(zhí)行國(guó)家賦予的搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)是軍隊(duì)的重要使命。”任何一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門獨(dú)立應(yīng)對(duì)特大突發(fā)事件，特別是自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等都顯得勢(shì)單力孤。為了減輕次生災(zāi)害，打破災(zāi)害鏈，就要調(diào)動(dòng)一切可資利用的社會(huì)資源，以臨戰(zhàn)的姿態(tài)去應(yīng)對(duì)。國(guó)家和軍隊(duì)的應(yīng)急動(dòng)員能力，成為搶險(xiǎn)抗災(zāi)勝利的重要保障。2008年南方部分地區(qū)嚴(yán)重低溫雨雪冰凍災(zāi)害、四川汶川特大地震災(zāi)害中，廣大人民解放軍指戰(zhàn)員、武警部隊(duì)官兵、民兵預(yù)備役人員和公安民警都沖鋒在前、勇挑重?fù)?dān)，發(fā)揮了主力軍和突擊隊(duì)作用。2009年年初胡錦濤主席就做出重要指示，要求軍隊(duì)要大力弘揚(yáng)偉大抗震救災(zāi)精神，勇于承擔(dān)并積極完成搶險(xiǎn)救災(zāi)等急難險(xiǎn)重任務(wù)，統(tǒng)籌抓好非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)能力建設(shè)。一、我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制現(xiàn)狀軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)，是憲法和法律賦予武裝力量的重要任務(wù)。軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例（下稱條例）規(guī)定了軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)主要擔(dān)負(fù)的五項(xiàng)任務(wù)，即解救、轉(zhuǎn)移或者疏散受困人員；保護(hù)重要目標(biāo)安全；搶救、運(yùn)送重要物資；參加道路（橋梁、隧道）搶修、海上搜救、核生化救援、疫情控制、醫(yī)療救護(hù)等專業(yè)搶險(xiǎn)；排除或者控制其他危重險(xiǎn)情、災(zāi)情。條例規(guī)定必要時(shí)，軍隊(duì)可以協(xié)助地方人民政府開展災(zāi)后重建等工作。中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第八條明確規(guī)定當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件后，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立由本級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門和下級(jí)人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作”。因此只有做好軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作，才能充分發(fā)揮軍隊(duì)在搶險(xiǎn)救災(zāi)中的主力軍的作用。目前軍地協(xié)調(diào)工作是政府主導(dǎo)。各級(jí)政府都積極與軍隊(duì)保持良好融洽的軍地關(guān)系。地方政府會(huì)同駐軍普遍建立了議軍會(huì)、“雙擁”工作聯(lián)席會(huì)、軍政座談會(huì)等制度，積極幫助部隊(duì)解決軍事訓(xùn)練、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、軍人權(quán)益維護(hù)等方面的困難。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件方面，各地方政府積極探索建立了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)機(jī)制。盡管軍隊(duì)與各級(jí)政府都積極探索建立應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作，并成功應(yīng)對(duì)了冰雪災(zāi)害與汶川特大地震等特大突發(fā)事件，但仍存在不足。一是突發(fā)事件發(fā)生后軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不順暢。協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)主要包括災(zāi)情信息共享、協(xié)調(diào)組織應(yīng)對(duì)和聯(lián)合出動(dòng)三個(gè)層面。目前僅軍地災(zāi)情信息共享方面就有待完善。造成災(zāi)情信息共享不暢的原因，一方面政府各部門多采用文件的傳統(tǒng)方式報(bào)送軍隊(duì)，這種信息共享方式無(wú)法滿足應(yīng)急時(shí)限的需要，因此地方駐軍感到地方政府各部門報(bào)送的災(zāi)情信息慢。另一方面由于部隊(duì)系統(tǒng)的特點(diǎn)，使得很多部門感到與部隊(duì)聯(lián)系困難。這些都造成軍地災(zāi)情信息共享不夠快速及時(shí)。因此軍地災(zāi)情信息共享的機(jī)制、內(nèi)容、手段等亟待完善。要保證聯(lián)合搶險(xiǎn)救災(zāi)的順利實(shí)施，在災(zāi)情共享的前提下，軍隊(duì)和地方政府還需要建立突發(fā)事件的聯(lián)合會(huì)商制度，當(dāng)災(zāi)情發(fā)生后能聯(lián)合制定應(yīng)對(duì)方案，保證科學(xué)救災(zāi)。軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例要求軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)時(shí)，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)派出專業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)部隊(duì)的搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)，因此迫切需要軍隊(duì)和地方政府制定聯(lián)合出動(dòng)方案等一系列的配套措施。二是軍地聯(lián)合救災(zāi)搶險(xiǎn)制度需要進(jìn)一步完善。目前軍地聯(lián)動(dòng)的依據(jù)主要是中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、條例、軍隊(duì)處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案等法律條例，但還需要進(jìn)一步制定關(guān)于軍事力量非戰(zhàn)爭(zhēng)運(yùn)用的條例或法規(guī)，如軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)的原則、目標(biāo)、任務(wù)、人員、訓(xùn)練等需要進(jìn)一步做出詳細(xì)規(guī)定。三是軍地?fù)岆U(xiǎn)救災(zāi)保障需要加強(qiáng)。條例明確軍隊(duì)執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)所需要的燃油，由執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)的部隊(duì)和當(dāng)?shù)厝嗣裾餐M織保障。實(shí)際上軍隊(duì)出動(dòng)應(yīng)對(duì)的災(zāi)害往往是特大災(zāi)害，這時(shí)受災(zāi)地區(qū)政府已經(jīng)因?yàn)?zāi)受到極大壓力，再讓災(zāi)區(qū)政府保障搶險(xiǎn)救災(zāi)部隊(duì)則實(shí)屬不易。條例還提出軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)時(shí)，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)提供必要的裝備、物資、器材等保障，這就要求政府平時(shí)要自備一定數(shù)量的專業(yè)救災(zāi)裝備，以便搶險(xiǎn)救災(zāi)時(shí)給部隊(duì)使用。四是軍隊(duì)的搶險(xiǎn)救災(zāi)能力有待提高。盡管軍隊(duì)剛剛初步構(gòu)建了以抗洪搶險(xiǎn)、地震災(zāi)害緊急救援、核化生應(yīng)急救援、交通應(yīng)急搶險(xiǎn)和國(guó)際維和等專業(yè)部隊(duì)為骨干，與公安、武警部隊(duì)緊密配合，與國(guó)家和地方專業(yè)隊(duì)伍相互銜接的兵種部隊(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)力量體系。由于軍隊(duì)平時(shí)的訓(xùn)練內(nèi)容與搶險(xiǎn)救災(zāi)脫離，普遍存在搶險(xiǎn)救災(zāi)專業(yè)化程度不夠高、專業(yè)裝備器材不足的問(wèn)題。參加搶險(xiǎn)救災(zāi)的部隊(duì)呈現(xiàn)在全國(guó)人民面前的鏡頭以往多是徒步、徒手，或是僅帶著鍬鎬等簡(jiǎn)單勞動(dòng)工具去救災(zāi)。這樣的現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了部隊(duì)搶險(xiǎn)救災(zāi)的時(shí)效，更談不上實(shí)施非軍事化立體救援行動(dòng)。 二、國(guó)外軍隊(duì)參與防災(zāi)救災(zāi)的做法軍事力量的非戰(zhàn)爭(zhēng)運(yùn)用已成為各國(guó)軍隊(duì)的普遍做法。在近幾年發(fā)生的特大自然災(zāi)害如2004年的印度洋海嘯救援行動(dòng)中，許多國(guó)家都派出了軍地聯(lián)合救援隊(duì)，展現(xiàn)了各國(guó)的軍地協(xié)調(diào)能力。（一）聯(lián)合國(guó)的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制聯(lián)合國(guó)非常重視軍地協(xié)調(diào)機(jī)制。聯(lián)合國(guó)分管人道主義救援的副秘書長(zhǎng)約翰霍爾姆斯評(píng)價(jià)軍事與民事的救災(zāi)協(xié)調(diào)工作為“至關(guān)重要”的一項(xiàng)工作。體制方面，聯(lián)合國(guó)專門成立了軍民協(xié)調(diào)辦公室（簡(jiǎn)稱UNCMCoord），負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)軍隊(duì)參加非戰(zhàn)爭(zhēng)的人道主義救援工作。聯(lián)合國(guó)還成立國(guó)際搜救咨詢團(tuán)（INSARAG）負(fù)責(zé)建立各國(guó)救援隊(duì)的標(biāo)準(zhǔn)工作體系，促進(jìn)大災(zāi)發(fā)生后各國(guó)的國(guó)際救援隊(duì)在現(xiàn)場(chǎng)開展有效救援。在特大災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)，賦予了聯(lián)合國(guó)災(zāi)害評(píng)估與現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)工作隊(duì)（UNDAC）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各國(guó)救援隊(duì)的職能，包括在海關(guān)和機(jī)場(chǎng)設(shè)立接待中心、建立聯(lián)合國(guó)現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)中心、快速調(diào)查核實(shí)并與各方共享災(zāi)情信息、幫助受災(zāi)國(guó)向國(guó)際社會(huì)申請(qǐng)?jiān)?、指?dǎo)各國(guó)救援隊(duì)開展救援等工作。機(jī)制方面，聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)特大災(zāi)害的軍民協(xié)調(diào)主要涵蓋三方面的內(nèi)容。一是信息共享方面，包括軍民之間信息共享、促進(jìn)雙方的日常溝通、共同確定制約因素、共同建立維護(hù)災(zāi)害早期預(yù)警系統(tǒng)等。二是聯(lián)合規(guī)劃方面，包括聯(lián)合評(píng)估災(zāi)情，共同準(zhǔn)備軍隊(duì)增援請(qǐng)求報(bào)告、聯(lián)合確定會(huì)談議題、聯(lián)合起草協(xié)議、聯(lián)合培訓(xùn)、共同推進(jìn)能力建設(shè)、制定聯(lián)合互助策略、建立軍地相關(guān)部門對(duì)接機(jī)制等。三是協(xié)調(diào)行動(dòng)方面，包括聯(lián)合經(jīng)費(fèi)保障、人員與資源共享、聯(lián)合行動(dòng)、聯(lián)合起草總結(jié)報(bào)告等。法制方面，聯(lián)合國(guó)出臺(tái)了在救災(zāi)中使用外國(guó)軍事和民防資源準(zhǔn)則（即（奧斯陸準(zhǔn)則）、在緊急復(fù)雜情況下使用軍事和民防資源支持人道主義行動(dòng)的準(zhǔn)則、復(fù)雜緊急情況下的軍民聯(lián)合委員會(huì)準(zhǔn)則等一系列指南和文件，用來(lái)規(guī)范應(yīng)急狀態(tài)下正確使用軍事資源。預(yù)案方面，聯(lián)合國(guó)制定了聯(lián)合國(guó)軍民協(xié)調(diào)官現(xiàn)場(chǎng)工作手冊(cè)、聯(lián)合國(guó)災(zāi)害評(píng)估與現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)工作隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)工作手冊(cè)、國(guó)別指南等。這些手冊(cè)詳細(xì)規(guī)定了軍民現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)的工作內(nèi)容和操作流程，簡(jiǎn)單實(shí)用，可操作性極強(qiáng)，能起到讓每位工作人員拿來(lái)即用的作用。（二）北約的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制近年來(lái)北約越來(lái)越重視參與人道主義救援任務(wù)。北約認(rèn)為，在當(dāng)今快速多變的世界里，成員國(guó)不僅受到恐怖分子威脅，也受到地震、洪水等自然災(zāi)害和人為災(zāi)難的嚴(yán)重威脅。因此北約民事應(yīng)急救援的目標(biāo)是搜集、分析和共享信息以保證應(yīng)急狀態(tài)下最有效地使用民事資源。1998年北約成員國(guó)部長(zhǎng)會(huì)議決定切實(shí)增強(qiáng)成員國(guó)之間的國(guó)際災(zāi)害救援領(lǐng)域合作。在體制上，北約在位于布魯塞爾的總部成立了民事應(yīng)急規(guī)劃司（CEPD）和北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心（EADRCC）。該協(xié)調(diào)中心的主要職責(zé)是在歐洲一大西洋區(qū)域協(xié)調(diào)北約和成員國(guó)之間應(yīng)對(duì)地震、洪水、森林火災(zāi)等25種災(zāi)害與災(zāi)難的應(yīng)急處置。在預(yù)案方面，制定了北約應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)化程序，包括準(zhǔn)備階段、應(yīng)急階段、隊(duì)伍出動(dòng)階段、隊(duì)伍返回階段、隊(duì)伍撤回以后等五個(gè)階段。每個(gè)階段都有詳細(xì)的操作程序，如與聯(lián)合國(guó)災(zāi)害評(píng)估現(xiàn)場(chǎng)工作隊(duì)的對(duì)接、跨越邊境的步驟、執(zhí)行任務(wù)中的信息報(bào)送流程等都規(guī)定得非常具體。2009年5月14日塔吉克斯坦遭受洪災(zāi)、2009年9月8日格魯吉亞南部發(fā)生6.0級(jí)地震，上述兩國(guó)政府都成功利用北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心的信息平臺(tái)發(fā)送了緊急支援的請(qǐng)求。在應(yīng)急演練方面，北約強(qiáng)調(diào)貼近實(shí)戰(zhàn)。如2009年9月5日至11日北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心和哈薩克斯坦聯(lián)合舉行了一次野外實(shí)戰(zhàn)綜合應(yīng)急演練。演練場(chǎng)景假設(shè)9月6日下午6時(shí)17分哈薩克斯坦阿拉木圖省發(fā)生8.9級(jí)地震，20萬(wàn)人受災(zāi)，災(zāi)區(qū)電力、飲水、通訊全部中斷，通往災(zāi)區(qū)的橋梁發(fā)生坍塌。余震使山區(qū)發(fā)生泥石流。工廠由于受到破壞產(chǎn)生環(huán)境污染。災(zāi)區(qū)唯一的機(jī)場(chǎng)受到破壞，重型運(yùn)輸機(jī)無(wú)法降落。哈薩克斯坦政府請(qǐng)求國(guó)際援助。來(lái)自北約總部和成員國(guó)以及其他國(guó)際組織約l 000余人在野外參加了這次演練。 （三）歐洲國(guó)家的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制歐洲國(guó)家建立了多個(gè)軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2006年歐洲議會(huì)出臺(tái)了關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展歐盟軍地協(xié)調(diào)機(jī)制。為了協(xié)調(diào)空軍的民事行動(dòng)，歐洲成立了軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)（EUROCONTROL），由38個(gè)成員國(guó)組成。2009年7月EUROCONTROL正式發(fā)布了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案指導(dǎo)意見。歐盟及其27個(gè)成員國(guó)則是在應(yīng)急管理體制上解決軍地協(xié)調(diào)的問(wèn)題。他們組建一個(gè)由部隊(duì)和政府各部門聯(lián)合辦公、聯(lián)合應(yīng)急值守的專業(yè)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的機(jī)構(gòu)民事保護(hù)部。該部在突發(fā)事件發(fā)生后往往由總理授權(quán)，協(xié)調(diào)調(diào)度軍隊(duì)和政府各種資源開展應(yīng)急處置。為了加強(qiáng)歐盟成員國(guó)之間的聯(lián)合應(yīng)急行動(dòng)，歐盟環(huán)境總司負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)歐盟監(jiān)測(cè)與信息中心（簡(jiǎn)稱MIC），所有成員國(guó)都可以利用該技術(shù)平臺(tái)發(fā)布預(yù)警和請(qǐng)求援助的信息，實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的快速反應(yīng)和聯(lián)動(dòng)的目的。（四）美國(guó)的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制美國(guó)是因事建制的國(guó)家。為了進(jìn)一步處理外國(guó)從沖突到重建的過(guò)渡，2004年美國(guó)在國(guó)務(wù)院成立了重建與安定協(xié)調(diào)辦公室，實(shí)現(xiàn)了軍地的聯(lián)合行動(dòng)、制定聯(lián)合規(guī)劃，其強(qiáng)大的協(xié)調(diào)能力使得可調(diào)用國(guó)防部的相關(guān)資金。美國(guó)軍隊(duì)還出臺(tái)了聯(lián)合作戰(zhàn)綱要，明確規(guī)定搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)在美國(guó)總統(tǒng)或國(guó)防部長(zhǎng)的指令下在美國(guó)本土地區(qū)、美國(guó)在海外的領(lǐng)地或海外地區(qū)進(jìn)行計(jì)劃和實(shí)施，并詳細(xì)規(guī)定了美國(guó)北方總部、南方總部或太平洋總部的職能劃分，確保部隊(duì)在24小時(shí)內(nèi)迅速啟動(dòng)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。美國(guó)軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)經(jīng)驗(yàn)是，做好軍地協(xié)調(diào)的關(guān)鍵是建立常態(tài)的聯(lián)系機(jī)制、進(jìn)一步完善信息共享機(jī)制、軍地聯(lián)合制定長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、在現(xiàn)場(chǎng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題改進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制、鼓勵(lì)聯(lián)合提高救援能力等。（五）俄羅斯的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制俄羅斯走的是專業(yè)應(yīng)急救援路線。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)主要由緊急情況部（簡(jiǎn)稱EMERC0M）完成。緊急情況部主要由國(guó)家消防局、搜尋和救援局、民防部隊(duì)和國(guó)家小型船只局四個(gè)基礎(chǔ)部門組成。當(dāng)突發(fā)事件升級(jí)需要調(diào)用大批軍隊(duì)時(shí)，可通過(guò)總理辦公室請(qǐng)求獲得國(guó)防部或內(nèi)務(wù)部隊(duì)的支持。綜合上述各國(guó)做法，國(guó)外軍地協(xié)調(diào)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。一是外國(guó)軍隊(duì)普遍重視搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)，非常重視與各非軍方的合作。軍隊(duì)建立了專門的軍地協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以便加強(qiáng)軍事機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)和地方當(dāng)局間的聯(lián)絡(luò)與協(xié)調(diào)。二是體制上走專業(yè)化應(yīng)急救援的道路。一般由軍隊(duì)和政府若干部門聯(lián)合組建專門的應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)，如歐洲的民事保護(hù)機(jī)構(gòu)、美國(guó)的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA）、俄羅斯的緊急情況部（EMERC0M）等。平時(shí)建立了軍地聯(lián)合應(yīng)急值守機(jī)制。三是信息共享是軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)。從目前情況看，國(guó)外建立了廣泛、常態(tài)下的軍地信息共享機(jī)制。四是軍地聯(lián)合制定了戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、聯(lián)合行動(dòng)方案、應(yīng)急保障措施，制定了可操作性極強(qiáng)的預(yù)案，明確了各方的職責(zé)與事權(quán)劃分。 三、大力推進(jìn)我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)一是應(yīng)著力解決應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的軍地聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)問(wèn)題。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的軍地聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制包括軍地應(yīng)急聯(lián)席會(huì)議、軍地災(zāi)情信息共享、軍地聯(lián)合指揮、軍地聯(lián)合應(yīng)急值守、軍地災(zāi)害聯(lián)合會(huì)商、軍地聯(lián)合行動(dòng)、軍地綜合保障、軍地應(yīng)急演練等各方面的制度和配套措施，逐步提高部隊(duì)與地方政府之間在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件方面的聯(lián)合指揮、科學(xué)行動(dòng)、快速反應(yīng)、兵力投送、專業(yè)保障等各種非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)能力建設(shè)。二是軍隊(duì)不僅與政府建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，還應(yīng)主動(dòng)與政府各部門、大專院校、志愿者組織等建立廣泛聯(lián)系。當(dāng)前軍隊(duì)對(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)的突發(fā)事件應(yīng)急處置職能得到加強(qiáng)。條例規(guī)定，在險(xiǎn)情、災(zāi)情緊急的情況下，地方人民政府可以直接向駐軍部隊(duì)提出救助請(qǐng)求，但要說(shuō)明險(xiǎn)情或者災(zāi)情發(fā)生的種類、時(shí)間、地域、危害程度、已經(jīng)采取的措施，以及需要使用的兵力、裝備等情況。駐軍部隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)按照規(guī)定立即實(shí)施救助，并向上級(jí)報(bào)告；如果駐軍部隊(duì)發(fā)現(xiàn)緊急險(xiǎn)情、災(zāi)情也應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定立即實(shí)施救助，并向上級(jí)報(bào)告。2006年頒布的軍隊(duì)處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案規(guī)定，處置軍事沖突突發(fā)事件、協(xié)助地方維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、參與處置重大恐怖破壞事件、參加地方搶險(xiǎn)救災(zāi)、參與處置突發(fā)公共安全事件是軍隊(duì)參加處置突發(fā)事件行動(dòng)的基本任務(wù)。當(dāng)發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)，事發(fā)地的軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)還可進(jìn)行“先期處置”，即邊處理邊報(bào)告。這樣可最大限度地減少突發(fā)事件對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)、公共安全等造成的損失，也是以人為本、構(gòu)建和諧的需要。這就要求軍隊(duì)要主動(dòng)與地震、地質(zhì)、氣象、衛(wèi)生、民政等政府各部門，以及與共青團(tuán)、紅十字會(huì)等志愿者組織建立廣泛的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。三是各級(jí)政府與軍隊(duì)聯(lián)合組建軍地協(xié)調(diào)辦公室。當(dāng)前專業(yè)與非專業(yè)救援隊(duì)伍種類繁多。專業(yè)救援的的特點(diǎn)是專業(yè)性強(qiáng)，一專多能，一隊(duì)多用，但是受到規(guī)模的限制。比如中國(guó)國(guó)際救援隊(duì)在海內(nèi)外名聲遠(yuǎn)揚(yáng)，成功參加了十余次海外救援，但是隊(duì)員只有幾百人，無(wú)法滿足應(yīng)對(duì)汶川這樣大震巨災(zāi)的需要。在這種情況下，政府和軍隊(duì)?wèi)?yīng)增強(qiáng)軍地協(xié)調(diào)功能，一個(gè)成功的經(jīng)驗(yàn)就是政府及各部門與駐軍、武警、公安、消防等聯(lián)合組建一個(gè)常態(tài)化的軍地協(xié)調(diào)辦公室，平時(shí)開展軍地聯(lián)合應(yīng)急值守，政府及各部門與各部隊(duì)之間充分實(shí)現(xiàn)各種災(zāi)情預(yù)警信息的共享和互聯(lián)互通。非常態(tài)下則自動(dòng)轉(zhuǎn)化為應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)軍地聯(lián)合指揮，避免各級(jí)各類指揮部林立但相互溝通困難的局面。作者簡(jiǎn)介：卓力格圖，湖北省地震局應(yīng)急救援處處長(zhǎng)，中國(guó)地震局現(xiàn)場(chǎng)工作隊(duì)隊(duì)員，聯(lián)合國(guó)災(zāi)害評(píng)估與現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)工作隊(duì)（UNDAC）隊(duì)員。我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)軍隊(duì)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中具有重要作用。2005年國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合頒布的軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例中就明確規(guī)定：“軍隊(duì)是搶險(xiǎn)救災(zāi)的突擊力量，執(zhí)行國(guó)家賦予的搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)是軍隊(duì)的重要使命?！比魏我粋€(gè)地區(qū)、一個(gè)部門獨(dú)立應(yīng)對(duì)特大突發(fā)事件，特別是自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等都顯得勢(shì)單力孤。為了減輕次生災(zāi)害，打破災(zāi)害鏈，就要調(diào)動(dòng)一切可資利用的社會(huì)資源，以臨戰(zhàn)的姿態(tài)去應(yīng)對(duì)。國(guó)家和軍隊(duì)的應(yīng)急動(dòng)員能力，成為搶險(xiǎn)抗災(zāi)勝利的重要保障。2008年南方部分地區(qū)嚴(yán)重低溫雨雪冰凍災(zāi)害、四川汶川特大地震災(zāi)害中，廣大人民解放軍指戰(zhàn)員、武警部隊(duì)官兵、民兵預(yù)備役人員和公安民警都沖鋒在前、勇挑重?fù)?dān)，發(fā)揮了主力軍和突擊隊(duì)作用。2009年年初胡錦濤主席就做出重要指示，要求軍隊(duì)要大力弘揚(yáng)偉大抗震救災(zāi)精神，勇于承擔(dān)并積極完成搶險(xiǎn)救災(zāi)等急難險(xiǎn)重任務(wù)，統(tǒng)籌抓好非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)能力建設(shè)。一、我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制現(xiàn)狀軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)，是憲法和法律賦予武裝力量的重要任務(wù)。軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例（下稱條例）規(guī)定了軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)主要擔(dān)負(fù)的五項(xiàng)任務(wù)，即解救、轉(zhuǎn)移或者疏散受困人員；保護(hù)重要目標(biāo)安全；搶救、運(yùn)送重要物資；參加道路（橋梁、隧道）搶修、海上搜救、核生化救援、疫情控制、醫(yī)療救護(hù)等專業(yè)搶險(xiǎn)；排除或者控制其他危重險(xiǎn)情、災(zāi)情。條例規(guī)定必要時(shí)，軍隊(duì)可以協(xié)助地方人民政府開展災(zāi)后重建等工作。中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第八條明確規(guī)定當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件后，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立由本級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門和下級(jí)人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作”。因此只有做好軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作，才能充分發(fā)揮軍隊(duì)在搶險(xiǎn)救災(zāi)中的主力軍的作用。目前軍地協(xié)調(diào)工作是政府主導(dǎo)。各級(jí)政府都積極與軍隊(duì)保持良好融洽的軍地關(guān)系。地方政府會(huì)同駐軍普遍建立了議軍會(huì)、“雙擁”工作聯(lián)席會(huì)、軍政座談會(huì)等制度，積極幫助部隊(duì)解決軍事訓(xùn)練、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、軍人權(quán)益維護(hù)等方面的困難。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件方面，各地方政府積極探索建立了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)機(jī)制。盡管軍隊(duì)與各級(jí)政府都積極探索建立應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作，并成功應(yīng)對(duì)了冰雪災(zāi)害與汶川特大地震等特大突發(fā)事件，但仍存在不足。一是突發(fā)事件發(fā)生后軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不順暢。協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)主要包括災(zāi)情信息共享、協(xié)調(diào)組織應(yīng)對(duì)和聯(lián)合出動(dòng)三個(gè)層面。目前僅軍地災(zāi)情信息共享方面就有待完善。造成災(zāi)情信息共享不暢的原因，一方面政府各部門多采用文件的傳統(tǒng)方式報(bào)送軍隊(duì)，這種信息共享方式無(wú)法滿足應(yīng)急時(shí)限的需要，因此地方駐軍感到地方政府各部門報(bào)送的災(zāi)情信息慢。另一方面由于部隊(duì)系統(tǒng)的特點(diǎn)，使得很多部門感到與部隊(duì)聯(lián)系困難。這些都造成軍地災(zāi)情信息共享不夠快速及時(shí)。因此軍地災(zāi)情信息共享的機(jī)制、內(nèi)容、手段等亟待完善。要保證聯(lián)合搶險(xiǎn)救災(zāi)的順利實(shí)施，在災(zāi)情共享的前提下，軍隊(duì)和地方政府還需要建立突發(fā)事件的聯(lián)合會(huì)商制度，當(dāng)災(zāi)情發(fā)生后能聯(lián)合制定應(yīng)對(duì)方案，保證科學(xué)救災(zāi)。軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例要求軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)時(shí)，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)派出專業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)部隊(duì)的搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)，因此迫切需要軍隊(duì)和地方政府制定聯(lián)合出動(dòng)方案等一系列的配套措施。二是軍地聯(lián)合救災(zāi)搶險(xiǎn)制度需要進(jìn)一步完善。目前軍地聯(lián)動(dòng)的依據(jù)主要是中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、條例、軍隊(duì)處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案等法律條例，但還需要進(jìn)一步制定關(guān)于軍事力量非戰(zhàn)爭(zhēng)運(yùn)用的條例或法規(guī)，如軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)的原則、目標(biāo)、任務(wù)、人員、訓(xùn)練等需要進(jìn)一步做出詳細(xì)規(guī)定。三是軍地?fù)岆U(xiǎn)救災(zāi)保障需要加強(qiáng)。條例明確軍隊(duì)執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)所需要的燃油，由執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)的部隊(duì)和當(dāng)?shù)厝嗣裾餐M織保障。實(shí)際上軍隊(duì)出動(dòng)應(yīng)對(duì)的災(zāi)害往往是特大災(zāi)害，這時(shí)受災(zāi)地區(qū)政府已經(jīng)因?yàn)?zāi)受到極大壓力，再讓災(zāi)區(qū)政府保障搶險(xiǎn)救災(zāi)部隊(duì)則實(shí)屬不易。條例還提出軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)時(shí)，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)提供必要的裝備、物資、器材等保障，這就要求政府平時(shí)要自備一定數(shù)量的專業(yè)救災(zāi)裝備，以便搶險(xiǎn)救災(zāi)時(shí)給部隊(duì)使用。四是軍隊(duì)的搶險(xiǎn)救災(zāi)能力有待提高。盡管軍隊(duì)剛剛初步構(gòu)建了以抗洪搶險(xiǎn)、地震災(zāi)害緊急救援、核化生應(yīng)急救援、交通應(yīng)急搶險(xiǎn)和國(guó)際維和等專業(yè)部隊(duì)為骨干，與公安、武警部隊(duì)緊密配合，與國(guó)家和地方專業(yè)隊(duì)伍相互銜接的兵種部隊(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)力量體系。由于軍隊(duì)平時(shí)的訓(xùn)練內(nèi)容與搶險(xiǎn)救災(zāi)脫離，普遍存在搶險(xiǎn)救災(zāi)專業(yè)化程度不夠高、專業(yè)裝備器材不足的問(wèn)題。參加搶險(xiǎn)救災(zāi)的部隊(duì)呈現(xiàn)在全國(guó)人民面前的鏡頭以往多是徒步、徒手，或是僅帶著鍬鎬等簡(jiǎn)單勞動(dòng)工具去救災(zāi)。這樣的現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了部隊(duì)搶險(xiǎn)救災(zāi)的時(shí)效，更談不上實(shí)施非軍事化立體救援行動(dòng)。 二、國(guó)外軍隊(duì)參與防災(zāi)救災(zāi)的做法軍事力量的非戰(zhàn)爭(zhēng)運(yùn)用已成為各國(guó)軍隊(duì)的普遍做法。在近幾年發(fā)生的特大自然災(zāi)害如2004年的印度洋海嘯救援行動(dòng)中，許多國(guó)家都派出了軍地聯(lián)合救援隊(duì)，展現(xiàn)了各國(guó)的軍地協(xié)調(diào)能力。（一）聯(lián)合國(guó)的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制聯(lián)合國(guó)非常重視軍地協(xié)調(diào)機(jī)制。聯(lián)合國(guó)分管人道主義救援的副秘書長(zhǎng)約翰霍爾姆斯評(píng)價(jià)軍事與民事的救災(zāi)協(xié)調(diào)工作為“至關(guān)重要”的一項(xiàng)工作。體制方面，聯(lián)合國(guó)專門成立了軍民協(xié)調(diào)辦公室（簡(jiǎn)稱UNCMCoord），負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)軍隊(duì)參加非戰(zhàn)爭(zhēng)的人道主義救援工作。聯(lián)合國(guó)還成立國(guó)際搜救咨詢團(tuán)（INSARAG）負(fù)責(zé)建立各國(guó)救援隊(duì)的標(biāo)準(zhǔn)工作體系，促進(jìn)大災(zāi)發(fā)生后各國(guó)的國(guó)際救援隊(duì)在現(xiàn)場(chǎng)開展有效救援。在特大災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)，賦予了聯(lián)合國(guó)災(zāi)害評(píng)估與現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)工作隊(duì)（UNDAC）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各國(guó)救援隊(duì)的職能，包括在海關(guān)和機(jī)場(chǎng)設(shè)立接待中心、建立聯(lián)合國(guó)現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)中心、快速調(diào)查核實(shí)并與各方共享災(zāi)情信息、幫助受災(zāi)國(guó)向國(guó)際社會(huì)申請(qǐng)?jiān)?、指?dǎo)各國(guó)救援隊(duì)開展救援等工作。機(jī)制方面，聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)特大災(zāi)害的軍民協(xié)調(diào)主要涵蓋三方面的內(nèi)容。一是信息共享方面，包括軍民之間信息共享、促進(jìn)雙方的日常溝通、共同確定制約因素、共同建立維護(hù)災(zāi)害早期預(yù)警系統(tǒng)等。二是聯(lián)合規(guī)劃方面，包括聯(lián)合評(píng)估災(zāi)情，共同準(zhǔn)備軍隊(duì)增援請(qǐng)求報(bào)告、聯(lián)合確定會(huì)談議題、聯(lián)合起草協(xié)議、聯(lián)合培訓(xùn)、共同推進(jìn)能力建設(shè)、制定聯(lián)合互助策略、建立軍地相關(guān)部門對(duì)接機(jī)制等。三是協(xié)調(diào)行動(dòng)方面，包括聯(lián)合經(jīng)費(fèi)保障、人員與資源共享、聯(lián)合行動(dòng)、聯(lián)合起草總結(jié)報(bào)告等。法制方面，聯(lián)合國(guó)出臺(tái)了在救災(zāi)中使用外國(guó)軍事和民防資源準(zhǔn)則（即（奧斯陸準(zhǔn)則）、在緊急復(fù)雜情況下使用軍事和民防資源支持人道主義行動(dòng)的準(zhǔn)則、復(fù)雜緊急情況下的軍民聯(lián)合委員會(huì)準(zhǔn)則等一系列指南和文件，用來(lái)規(guī)范應(yīng)急狀態(tài)下正確使用軍事資源。預(yù)案方面，聯(lián)合國(guó)制定了聯(lián)合國(guó)軍民協(xié)調(diào)官現(xiàn)場(chǎng)工作手冊(cè)、聯(lián)合國(guó)災(zāi)害評(píng)估與現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)工作隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)工作手冊(cè)、國(guó)別指南等。這些手冊(cè)詳細(xì)規(guī)定了軍民現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)的工作內(nèi)容和操作流程，簡(jiǎn)單實(shí)用，可操作性極強(qiáng)，能起到讓每位工作人員拿來(lái)即用的作用。（二）北約的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制近年來(lái)北約越來(lái)越重視參與人道主義救援任務(wù)。北約認(rèn)為，在當(dāng)今快速多變的世界里，成員國(guó)不僅受到恐怖分子威脅，也受到地震、洪水等自然災(zāi)害和人為災(zāi)難的嚴(yán)重威脅。因此北約民事應(yīng)急救援的目標(biāo)是搜集、分析和共享信息以保證應(yīng)急狀態(tài)下最有效地使用民事資源。1998年北約成員國(guó)部長(zhǎng)會(huì)議決定切實(shí)增強(qiáng)成員國(guó)之間的國(guó)際災(zāi)害救援領(lǐng)域合作。在體制上，北約在位于布魯塞爾的總部成立了民事應(yīng)急規(guī)劃司（CEPD）和北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心（EADRCC）。該協(xié)調(diào)中心的主要職責(zé)是在歐洲一大西洋區(qū)域協(xié)調(diào)北約和成員國(guó)之間應(yīng)對(duì)地震、洪水、森林火災(zāi)等25種災(zāi)害與災(zāi)難的應(yīng)急處置。在預(yù)案方面，制定了北約應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)化程序，包括準(zhǔn)備階段、應(yīng)急階段、隊(duì)伍出動(dòng)階段、隊(duì)伍返回階段、隊(duì)伍撤回以后等五個(gè)階段。每個(gè)階段都有詳細(xì)的操作程序，如與聯(lián)合國(guó)災(zāi)害評(píng)估現(xiàn)場(chǎng)工作隊(duì)的對(duì)接、跨越邊境的步驟、執(zhí)行任務(wù)中的信息報(bào)送流程等都規(guī)定得非常具體。2009年5月14日塔吉克斯坦遭受洪災(zāi)、2009年9月8日格魯吉亞南部發(fā)生6.0級(jí)地震，上述兩國(guó)政府都成功利用北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心的信息平臺(tái)發(fā)送了緊急支援的請(qǐng)求。在應(yīng)急演練方面，北約強(qiáng)調(diào)貼近實(shí)戰(zhàn)。如2009年9月5日至11日北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心和哈薩克斯坦聯(lián)合舉行了一次野外實(shí)戰(zhàn)綜合應(yīng)急演練。演練場(chǎng)景假設(shè)9月6日下午6時(shí)17分哈薩克斯坦阿拉木圖省發(fā)生8.9級(jí)地震，20萬(wàn)人受災(zāi)，災(zāi)區(qū)電力、飲水、通訊全部中斷，通往災(zāi)區(qū)的橋梁發(fā)生坍塌。余震使山區(qū)發(fā)生泥石流。工廠由于受到破壞產(chǎn)生環(huán)境污染。災(zāi)區(qū)唯一的機(jī)場(chǎng)受到破壞，重型運(yùn)輸機(jī)無(wú)法降落。哈薩克斯坦政府請(qǐng)求國(guó)際援助。來(lái)自北約總部和成員國(guó)以及其他國(guó)際組織約l 000余人在野外參加了這次演練。 （三）歐洲國(guó)家的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制歐洲國(guó)家建立了多個(gè)軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2006年歐洲議會(huì)出臺(tái)了關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展歐盟軍地協(xié)調(diào)機(jī)制。為了協(xié)調(diào)空軍的民事行動(dòng)，歐洲成立了軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)（EUROCONTROL），由38個(gè)成員國(guó)組成。2009年7月EUROCONTROL正式發(fā)布了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案指導(dǎo)意見。歐盟及其27個(gè)成員國(guó)則是在應(yīng)急管理體制上解決軍地協(xié)調(diào)的問(wèn)題。他們組建一個(gè)由部隊(duì)和政府各部門聯(lián)合辦公、聯(lián)合應(yīng)急值守的專業(yè)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的機(jī)構(gòu)民事保護(hù)部。該部在突發(fā)事件發(fā)生后往往由總理授權(quán)，協(xié)調(diào)調(diào)度軍隊(duì)和政府各種資源開展應(yīng)急處置。為了加強(qiáng)歐盟成員國(guó)之間的聯(lián)合應(yīng)急行動(dòng)，歐盟環(huán)境總司負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)歐盟監(jiān)測(cè)與信息中心（簡(jiǎn)稱MIC），所有成員國(guó)都可以利用該技術(shù)平臺(tái)發(fā)布預(yù)警和請(qǐng)求援助的信息，實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的快速反應(yīng)和聯(lián)動(dòng)的目的。（四）美國(guó)的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制美國(guó)是因事建制的國(guó)家。為了進(jìn)一步處理外國(guó)從沖突到重建的過(guò)渡，2004年美國(guó)在國(guó)務(wù)院成立了重建與安定協(xié)調(diào)辦公室，實(shí)現(xiàn)了軍地的聯(lián)合行動(dòng)、制定聯(lián)合規(guī)劃，其強(qiáng)大的協(xié)調(diào)能力使得可調(diào)用國(guó)防部的相關(guān)資金。美國(guó)軍隊(duì)還出臺(tái)了聯(lián)合作戰(zhàn)綱要，明確規(guī)定搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)在美國(guó)總統(tǒng)或國(guó)防部長(zhǎng)的指令下在美國(guó)本土地區(qū)、美國(guó)在海外的領(lǐng)地或海外地區(qū)進(jìn)行計(jì)劃和實(shí)施，并詳細(xì)規(guī)定了美國(guó)北方總部、南方總部或太平洋總部的職能劃分，確保部隊(duì)在24小時(shí)內(nèi)迅速啟動(dòng)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。美國(guó)軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)經(jīng)驗(yàn)是，做好軍地協(xié)調(diào)的關(guān)鍵是建立常態(tài)的聯(lián)系機(jī)制、進(jìn)一步完善信息共享機(jī)制、軍地聯(lián)合制定長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、在現(xiàn)場(chǎng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題改進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制、鼓勵(lì)聯(lián)合提高救援能力等。（五）俄羅斯的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制俄羅斯走的是專業(yè)應(yīng)急救援路線。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)主要由緊急情況部（簡(jiǎn)稱EMERC0M）完成。緊急情況部主要由國(guó)家消防局、搜尋和救援局、民防部隊(duì)和國(guó)家小型船只局四個(gè)基礎(chǔ)部門組成。當(dāng)突發(fā)事件升級(jí)需要調(diào)用大批軍隊(duì)時(shí)，可通過(guò)總理辦公室請(qǐng)求獲得國(guó)防部或內(nèi)務(wù)部隊(duì)的支持。綜合上述各國(guó)做法，國(guó)外軍地協(xié)調(diào)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。一是外國(guó)軍隊(duì)普遍重視搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)，非常重視與各非軍方的合作。軍隊(duì)建立了專門的軍地協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以便加強(qiáng)軍事機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)和地方當(dāng)局間的聯(lián)絡(luò)與協(xié)調(diào)。二是體制上走專業(yè)化應(yīng)急救援的道路。一般由軍隊(duì)和政府若干部門聯(lián)合組建專門的應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)，如歐洲的民事保護(hù)機(jī)構(gòu)、美國(guó)的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA）、俄羅斯的緊急情況部（EMERC0M）等。平時(shí)建立了軍地聯(lián)合應(yīng)急值守機(jī)制。三是信息共享是軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)。從目前情況看，國(guó)外建立了廣泛、常態(tài)下的軍地信息共享機(jī)制。四是軍地聯(lián)合制定了戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、聯(lián)合行動(dòng)方案、應(yīng)急保障措施，制定了可操作性極強(qiáng)的預(yù)案，明確了各方的職責(zé)與事權(quán)劃分。 三、大力推進(jìn)我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)一是應(yīng)著力解決應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的軍地聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)問(wèn)題。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的軍地聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制包括軍地應(yīng)急聯(lián)席會(huì)議、軍地災(zāi)情信息共享、軍地聯(lián)合指揮、軍地聯(lián)合應(yīng)急值守、軍地災(zāi)害聯(lián)合會(huì)商、軍地聯(lián)合行動(dòng)、軍地綜合保障、軍地應(yīng)急演練等各方面的制度和配套措施，逐步提高部隊(duì)與地方政府之間在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件方面的聯(lián)合指揮、科學(xué)行動(dòng)、快速反應(yīng)、兵力投送、專業(yè)保障等各種非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)能力建設(shè)。二是軍隊(duì)不僅與政府建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，還應(yīng)主動(dòng)與政府各部門、大專院校、志愿者組織等建立廣泛聯(lián)系。當(dāng)前軍隊(duì)對(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)的突發(fā)事件應(yīng)急處置職能得到加強(qiáng)。條例規(guī)定，在險(xiǎn)情、災(zāi)情緊急的情況下，地方人民政府可以直接向駐軍部隊(duì)提出救助請(qǐng)求，但要說(shuō)明險(xiǎn)情或者災(zāi)情發(fā)生的種類、時(shí)間、地域、危害程度、已經(jīng)采取的措施，以及需要使用的兵力、裝備等情況。駐軍部隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)按照規(guī)定立即實(shí)施救助，并向上級(jí)報(bào)告；如果駐軍部隊(duì)發(fā)現(xiàn)緊急險(xiǎn)情、災(zāi)情也應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定立即實(shí)施救助，并向上級(jí)報(bào)告。2006年頒布的軍隊(duì)處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案規(guī)定，處置軍事沖突突發(fā)事件、協(xié)助地方維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、參與處置重大恐怖破壞事件、參加地方搶險(xiǎn)救災(zāi)、參與處置突發(fā)公共安全事件是軍隊(duì)參加處置突發(fā)事件行動(dòng)的基本任務(wù)。當(dāng)發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)，事發(fā)地的軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)還可進(jìn)行“先期處置”，即邊處理邊報(bào)告。這樣可最大限度地減少突發(fā)事件對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)、公共安全等造成的損失，也是以人為本、構(gòu)建和諧的需要。這就要求軍隊(duì)要主動(dòng)與地震、地質(zhì)、氣象、衛(wèi)生、民政等政府各部門，以及與共青團(tuán)、紅十字會(huì)等志愿者組織建立廣泛的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。三是各級(jí)政府與軍隊(duì)聯(lián)合組建軍地協(xié)調(diào)辦公室。當(dāng)前專業(yè)與非專業(yè)救援隊(duì)伍種類繁多。專業(yè)救援的的特點(diǎn)是專業(yè)性強(qiáng)，一專多能，一隊(duì)多用，但是受到規(guī)模的限制。比如中國(guó)國(guó)際救援隊(duì)在海內(nèi)外名聲遠(yuǎn)揚(yáng)，成功參加了十余次海外救援，但是隊(duì)員只有幾百人，無(wú)法滿足應(yīng)對(duì)汶川這樣大震巨災(zāi)的需要。在這種情況下，政府和軍隊(duì)?wèi)?yīng)增強(qiáng)軍地協(xié)調(diào)功能，一個(gè)成功的經(jīng)驗(yàn)就是政府及各部門與駐軍、武警、公安、消防等聯(lián)合組建一個(gè)常態(tài)化的軍地協(xié)調(diào)辦公室，平時(shí)開展軍地聯(lián)合應(yīng)急值守，政府及各部門與各部隊(duì)之間充分實(shí)現(xiàn)各種災(zāi)情預(yù)警信息的共享和互聯(lián)互通。非常態(tài)下則自動(dòng)轉(zhuǎn)化為應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)軍地聯(lián)合指揮，避免各級(jí)各類指揮部林立但相互溝通困難的局面。作者簡(jiǎn)介：卓力格圖，湖北省地震局應(yīng)急救援處處長(zhǎng)，中國(guó)地震局現(xiàn)場(chǎng)工作隊(duì)隊(duì)員，聯(lián)合國(guó)災(zāi)害評(píng)估與現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)工作隊(duì)（UNDAC）隊(duì)員。我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)軍隊(duì)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中具有重要作用。2005年國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合頒布的軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例中就明確規(guī)定：“軍隊(duì)是搶險(xiǎn)救災(zāi)的突擊力量，執(zhí)行國(guó)家賦予的搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)是軍隊(duì)的重要使命?！比魏我粋€(gè)地區(qū)、一個(gè)部門獨(dú)立應(yīng)對(duì)特大突發(fā)事件，特別是自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等都顯得勢(shì)單力孤。為了減輕次生災(zāi)害，打破災(zāi)害鏈，就要調(diào)動(dòng)一切可資利用的社會(huì)資源，以臨戰(zhàn)的姿態(tài)去應(yīng)對(duì)。國(guó)家和軍隊(duì)的應(yīng)急動(dòng)員能力，成為搶險(xiǎn)抗災(zāi)勝利的重要保障。2008年南方部分地區(qū)嚴(yán)重低溫雨雪冰凍災(zāi)害、四川汶川特大地震災(zāi)害中，廣大人民解放軍指戰(zhàn)員、武警部隊(duì)官兵、民兵預(yù)備役人員和公安民警都沖鋒在前、勇挑重?fù)?dān)，發(fā)揮了主力軍和突擊隊(duì)作用。2009年年初胡錦濤主席就做出重要指示，要求軍隊(duì)要大力弘揚(yáng)偉大抗震救災(zāi)精神，勇于承擔(dān)并積極完成搶險(xiǎn)救災(zāi)等急難險(xiǎn)重任務(wù)，統(tǒng)籌抓好非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)能力建設(shè)。一、我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制現(xiàn)狀軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)，是憲法和法律賦予武裝力量的重要任務(wù)。軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例（下稱條例）規(guī)定了軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)主要擔(dān)負(fù)的五項(xiàng)任務(wù)，即解救、轉(zhuǎn)移或者疏散受困人員；保護(hù)重要目標(biāo)安全；搶救、運(yùn)送重要物資；參加道路（橋梁、隧道）搶修、海上搜救、核生化救援、疫情控制、醫(yī)療救護(hù)等專業(yè)搶險(xiǎn)；排除或者控制其他危重險(xiǎn)情、災(zāi)情。條例規(guī)定必要時(shí)，軍隊(duì)可以協(xié)助地方人民政府開展災(zāi)后重建等工作。中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第八條明確規(guī)定當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件后，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府設(shè)立由本級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級(jí)人民政府各有關(guān)部門和下級(jí)人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作”。因此只有做好軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作，才能充分發(fā)揮軍隊(duì)在搶險(xiǎn)救災(zāi)中的主力軍的作用。目前軍地協(xié)調(diào)工作是政府主導(dǎo)。各級(jí)政府都積極與軍隊(duì)保持良好融洽的軍地關(guān)系。地方政府會(huì)同駐軍普遍建立了議軍會(huì)、“雙擁”工作聯(lián)席會(huì)、軍政座談會(huì)等制度，積極幫助部隊(duì)解決軍事訓(xùn)練、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、軍人權(quán)益維護(hù)等方面的困難。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件方面，各地方政府積極探索建立了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)機(jī)制。盡管軍隊(duì)與各級(jí)政府都積極探索建立應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作，并成功應(yīng)對(duì)了冰雪災(zāi)害與汶川特大地震等特大突發(fā)事件，但仍存在不足。一是突發(fā)事件發(fā)生后軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不順暢。協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)主要包括災(zāi)情信息共享、協(xié)調(diào)組織應(yīng)對(duì)和聯(lián)合出動(dòng)三個(gè)層面。目前僅軍地災(zāi)情信息共享方面就有待完善。造成災(zāi)情信息共享不暢的原因，一方面政府各部門多采用文件的傳統(tǒng)方式報(bào)送軍隊(duì)，這種信息共享方式無(wú)法滿足應(yīng)急時(shí)限的需要，因此地方駐軍感到地方政府各部門報(bào)送的災(zāi)情信息慢。另一方面由于部隊(duì)系統(tǒng)的特點(diǎn)，使得很多部門感到與部隊(duì)聯(lián)系困難。這些都造成軍地災(zāi)情信息共享不夠快速及時(shí)。因此軍地災(zāi)情信息共享的機(jī)制、內(nèi)容、手段等亟待完善。要保證聯(lián)合搶險(xiǎn)救災(zāi)的順利實(shí)施，在災(zāi)情共享的前提下，軍隊(duì)和地方政府還需要建立突發(fā)事件的聯(lián)合會(huì)商制度，當(dāng)災(zāi)情發(fā)生后能聯(lián)合制定應(yīng)對(duì)方案，保證科學(xué)救災(zāi)。軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例要求軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)時(shí)，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)派出專業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)部隊(duì)的搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)，因此迫切需要軍隊(duì)和地方政府制定聯(lián)合出動(dòng)方案等一系列的配套措施。二是軍地聯(lián)合救災(zāi)搶險(xiǎn)制度需要進(jìn)一步完善。目前軍地聯(lián)動(dòng)的依據(jù)主要是中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、條例、軍隊(duì)處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案等法律條例，但還需要進(jìn)一步制定關(guān)于軍事力量非戰(zhàn)爭(zhēng)運(yùn)用的條例或法規(guī)，如軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)的原則、目標(biāo)、任務(wù)、人員、訓(xùn)練等需要進(jìn)一步做出詳細(xì)規(guī)定。三是軍地?fù)岆U(xiǎn)救災(zāi)保障需要加強(qiáng)。條例明確軍隊(duì)執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)所需要的燃油，由執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)的部隊(duì)和當(dāng)?shù)厝嗣裾餐M織保障。實(shí)際上軍隊(duì)出動(dòng)應(yīng)對(duì)的災(zāi)害往往是特大災(zāi)害，這時(shí)受災(zāi)地區(qū)政府已經(jīng)因?yàn)?zāi)受到極大壓力，再讓災(zāi)區(qū)政府保障搶險(xiǎn)救災(zāi)部隊(duì)則實(shí)屬不易。條例還提出軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)時(shí)，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)提供必要的裝備、物資、器材等保障，這就要求政府平時(shí)要自備一定數(shù)量的專業(yè)救災(zāi)裝備，以便搶險(xiǎn)救災(zāi)時(shí)給部隊(duì)使用。四是軍隊(duì)的搶險(xiǎn)救災(zāi)能力有待提高。盡管軍隊(duì)剛剛初步構(gòu)建了以抗洪搶險(xiǎn)、地震災(zāi)害緊急救援、核化生應(yīng)急救援、交通應(yīng)急搶險(xiǎn)和國(guó)際維和等專業(yè)部隊(duì)為骨干，與公安、武警部隊(duì)緊密配合，與國(guó)家和地方專業(yè)隊(duì)伍相互銜接的兵種部隊(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)力量體系。由于軍隊(duì)平時(shí)的訓(xùn)練內(nèi)容與搶險(xiǎn)救災(zāi)脫離，普遍存在搶險(xiǎn)救災(zāi)專業(yè)化程度不夠高、專業(yè)裝備器材不足的問(wèn)題。參加搶險(xiǎn)救災(zāi)的部隊(duì)呈現(xiàn)在全國(guó)人民面前的鏡頭以往多是徒步、徒手，或是僅帶著鍬鎬等簡(jiǎn)單勞動(dòng)工具去救災(zāi)。這樣的現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了部隊(duì)搶險(xiǎn)救災(zāi)的時(shí)效，更談不上實(shí)施非軍事化立體救援行動(dòng)。 二、國(guó)外軍隊(duì)參與防災(zāi)救災(zāi)的做法軍事力量的非戰(zhàn)爭(zhēng)運(yùn)用已成為各國(guó)軍隊(duì)的普遍做法。在近幾年發(fā)生的特大自然災(zāi)害如2004年的印度洋海嘯救援行動(dòng)中，許多國(guó)家都派出了軍地聯(lián)合救援隊(duì)，展現(xiàn)了各國(guó)的軍地協(xié)調(diào)能力。（一）聯(lián)合國(guó)的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制聯(lián)合國(guó)非常重視軍地協(xié)調(diào)機(jī)制。聯(lián)合國(guó)分管人道主義救援的副秘書長(zhǎng)約翰霍爾姆斯評(píng)價(jià)軍事與民事的救災(zāi)協(xié)調(diào)工作為“至關(guān)重要”的一項(xiàng)工作。體制方面，聯(lián)合國(guó)專門成立了軍民協(xié)調(diào)辦公室（簡(jiǎn)稱UNCMCoord），負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)軍隊(duì)參加非戰(zhàn)爭(zhēng)的人道主義救援工作。聯(lián)合國(guó)還成立國(guó)際搜救咨詢團(tuán)（INSARAG）負(fù)責(zé)建立各國(guó)救援隊(duì)的標(biāo)準(zhǔn)工作體系，促進(jìn)大災(zāi)發(fā)生后各國(guó)的國(guó)際救援隊(duì)在現(xiàn)場(chǎng)開展有效救援。在特大災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)，賦予了聯(lián)合國(guó)災(zāi)害評(píng)估與現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)工作隊(duì)（UNDAC）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各國(guó)救援隊(duì)的職能，包括在海關(guān)和機(jī)場(chǎng)設(shè)立接待中心、建立聯(lián)合國(guó)現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)中心、快速調(diào)查核實(shí)并與各方共享災(zāi)情信息、幫助受災(zāi)國(guó)向國(guó)際社會(huì)申請(qǐng)?jiān)?、指?dǎo)各國(guó)救援隊(duì)開展救援等工作。機(jī)制方面，聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)特大災(zāi)害的軍民協(xié)調(diào)主要涵蓋三方面的內(nèi)容。一是信息共享方面，包括軍民之間信息共享、促進(jìn)雙方的日常溝通、共同確定制約因素、共同建立維護(hù)災(zāi)害早期預(yù)警系統(tǒng)等。二是聯(lián)合規(guī)劃方面，包括聯(lián)合評(píng)估災(zāi)情，共同準(zhǔn)備軍隊(duì)增援請(qǐng)求報(bào)告、聯(lián)合確定會(huì)談議題、聯(lián)合起草協(xié)議、聯(lián)合培訓(xùn)、共同推進(jìn)能力建設(shè)、制定聯(lián)合互助策略、建立軍地相關(guān)部門對(duì)接機(jī)制等。三是協(xié)調(diào)行動(dòng)方面，包括聯(lián)合經(jīng)費(fèi)保障、人員與資源共享、聯(lián)合行動(dòng)、聯(lián)合起草總結(jié)報(bào)告等。法制方面，聯(lián)合國(guó)出臺(tái)了在救災(zāi)中使用外國(guó)軍事和民防資源準(zhǔn)則（即（奧斯陸準(zhǔn)則）、在緊急復(fù)雜情況下使用軍事和民防資源支持人道主義行動(dòng)的準(zhǔn)則、復(fù)雜緊急情況下的軍民聯(lián)合委員會(huì)準(zhǔn)則等一系列指南和文件，用來(lái)規(guī)范應(yīng)急狀態(tài)下正確使用軍事資源。預(yù)案方面，聯(lián)合國(guó)制定了聯(lián)合國(guó)軍民協(xié)調(diào)官現(xiàn)場(chǎng)工作手冊(cè)、聯(lián)合國(guó)災(zāi)害評(píng)估與現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)工作隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)工作手冊(cè)、國(guó)別指南等。這些手冊(cè)詳細(xì)規(guī)定了軍民現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)的工作內(nèi)容和操作流程，簡(jiǎn)單實(shí)用，可操作性極強(qiáng)，能起到讓每位工作人員拿來(lái)即用的作用。（二）北約的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制近年來(lái)北約越來(lái)越重視參與人道主義救援任務(wù)。北約認(rèn)為，在當(dāng)今快速多變的世界里，成員國(guó)不僅受到恐怖分子威脅，也受到地震、洪水等自然災(zāi)害和人為災(zāi)難的嚴(yán)重威脅。因此北約民事應(yīng)急救援的目標(biāo)是搜集、分析和共享信息以保證應(yīng)急狀態(tài)下最有效地使用民事資源。1998年北約成員國(guó)部長(zhǎng)會(huì)議決定切實(shí)增強(qiáng)成員國(guó)之間的國(guó)際災(zāi)害救援領(lǐng)域合作。在體制上，北約在位于布魯塞爾的總部成立了民事應(yīng)急規(guī)劃司（CEPD）和北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心（EADRCC）。該協(xié)調(diào)中心的主要職責(zé)是在歐洲一大西洋區(qū)域協(xié)調(diào)北約和成員國(guó)之間應(yīng)對(duì)地震、洪水、森林火災(zāi)等25種災(zāi)害與災(zāi)難的應(yīng)急處置。在預(yù)案方面，制定了北約應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)化程序，包括準(zhǔn)備階段、應(yīng)急階段、隊(duì)伍出動(dòng)階段、隊(duì)伍返回階段、隊(duì)伍撤回以后等五個(gè)階段。每個(gè)階段都有詳細(xì)的操作程序，如與聯(lián)合國(guó)災(zāi)害評(píng)估現(xiàn)場(chǎng)工作隊(duì)的對(duì)接、跨越邊境的步驟、執(zhí)行任務(wù)中的信息報(bào)送流程等都規(guī)定得非常具體。2009年5月14日塔吉克斯坦遭受洪災(zāi)、2009年9月8日格魯吉亞南部發(fā)生6.0級(jí)地震，上述兩國(guó)政府都成功利用北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心的信息平臺(tái)發(fā)送了緊急支援的請(qǐng)求。在應(yīng)急演練方面，北約強(qiáng)調(diào)貼近實(shí)戰(zhàn)。如2009年9月5日至11日北約災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)中心和哈薩克斯坦聯(lián)合舉行了一次野外實(shí)戰(zhàn)綜合應(yīng)急演練。演練場(chǎng)景假設(shè)9月6日下午6時(shí)17分哈薩克斯坦阿拉木圖省發(fā)生8.9級(jí)地震，20萬(wàn)人受災(zāi)，災(zāi)區(qū)電力、飲水、通訊全部中斷，通往災(zāi)區(qū)的橋梁發(fā)生坍塌。余震使山區(qū)發(fā)生泥石流。工廠由于受到破壞產(chǎn)生環(huán)境污染。災(zāi)區(qū)唯一的機(jī)場(chǎng)受到破壞，重型運(yùn)輸機(jī)無(wú)法降落。哈薩克斯坦政府請(qǐng)求國(guó)際援助。來(lái)自北約總部和成員國(guó)以及其他國(guó)際組織約l 000余人在野外參加了這次演練。 （三）歐洲國(guó)家的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制歐洲國(guó)家建立了多個(gè)軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2006年歐洲議會(huì)出臺(tái)了關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展歐盟軍地協(xié)調(diào)機(jī)制。為了協(xié)調(diào)空軍的民事行動(dòng)，歐洲成立了軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)（EUROCONTROL），由38個(gè)成員國(guó)組成。2009年7月EUROCONTROL正式發(fā)布了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案指導(dǎo)意見。歐盟及其27個(gè)成員國(guó)則是在應(yīng)急管理體制上解決軍地協(xié)調(diào)的問(wèn)題。他們組建一個(gè)由部隊(duì)和政府各部門聯(lián)合辦公、聯(lián)合應(yīng)急值守的專業(yè)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的機(jī)構(gòu)民事保護(hù)部。該部在突發(fā)事件發(fā)生后往往由總理授權(quán)，協(xié)調(diào)調(diào)度軍隊(duì)和政府各種資源開展應(yīng)急處置。為了加強(qiáng)歐盟成員國(guó)之間的聯(lián)合應(yīng)急行動(dòng)，歐盟環(huán)境總司負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)歐盟監(jiān)測(cè)與信息中心（簡(jiǎn)稱MIC），所有成員國(guó)都可以利用該技術(shù)平臺(tái)發(fā)布預(yù)警和請(qǐng)求援助的信息，實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的快速反應(yīng)和聯(lián)動(dòng)的目的。（四）美國(guó)的軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制美國(guó)是因事建制的國(guó)家。為了進(jìn)一步處理外國(guó)從沖突到重建的過(guò)渡，2004年美國(guó)在國(guó)務(wù)院成立了重建與安定協(xié)調(diào)辦公室，實(shí)現(xiàn)了軍地的聯(lián)合行動(dòng)、制定聯(lián)合規(guī)劃，其強(qiáng)大的協(xié)調(diào)能力使得可調(diào)用國(guó)防部的