20第二章 行政權(quán)力.doc

YYZYQ.NO.20行政管理學(xué)NOV.3RD.200867第二章 行政權(quán)力第一節(jié) 行政權(quán)力的內(nèi)涵一 行政權(quán)力的涵義（一）產(chǎn)生和發(fā)展在西方，關(guān)于行政權(quán)力的來源的四種說法：亞里士多德的共同體說，托馬斯阿奎那的神權(quán)說，盧梭的契約說，杜林的暴力說（二）行政權(quán)力概念的內(nèi)涵定義：行政權(quán)力是國家政權(quán)的的重要組成部分，即國家行政機關(guān)賴以管理國家與社會公共事務(wù)，執(zhí)行國家意志，履行國家行政職能的一種強制力量具體來說，包括以下幾個方面：1.是國家政權(quán)的的重要組成部分2.主體是國家行政機關(guān)及其工作人員3.目的和任務(wù)是管理國家與社會公共事務(wù)，執(zhí)行國家意志，履行國家行政職能4.是一種強制力量二 行政權(quán)力的來源，性質(zhì)，特點和運行原則（一）來源行政權(quán)力運行的基本前提：有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究其主要來源：第一，憲法，法律和法規(guī)是行政權(quán)力的主要來源憲法是國家的根本大法，是國家的根本法律；普通法律依據(jù)憲法制定，不能同憲法相抵觸；行政法規(guī)是行政機關(guān)為了有效地執(zhí)行國家憲法和法律，履行政府職能而依法制定的各種行政管理規(guī)范的總和第二，慣例裁決是自由裁量權(quán)的重要形式慣例，習(xí)慣法，不成文法運用慣例處理時，應(yīng)注意：1.不得違背法律2.為原有法律的推論或補充3.慣例為關(guān)系人樂于接受4.慣例用于處理行政事務(wù)，目的在于提高行政效率，克服法制的固有缺陷第三，授權(quán)也是行政權(quán)力的重要來源1.法律授權(quán)，總理出國，常務(wù)副總理依法代理其職務(wù)例如2.人為授權(quán)：以行政首長名義授權(quán)；口頭授權(quán)派代表出席第四，法理是推量裁決的基本依據(jù)法理是法律的來源，法律又是行政權(quán)力的來源，所以（二）性質(zhì)和特點1.行政權(quán)力的性質(zhì)從屬于國家政權(quán)的性質(zhì)，是國家政權(quán)性質(zhì)的集中體現(xiàn)a.在剝削階級統(tǒng)治的國家，實質(zhì)都是為其統(tǒng)治階級的政治統(tǒng)治服務(wù)的b.社會主義國家，一切權(quán)力屬于人民，為人民服務(wù)2.我國的行政權(quán)力的特點：第一，服務(wù)性或人民性，表明行政權(quán)力從屬于人民第二，派生性或執(zhí)行性，表明行政權(quán)力是由國家權(quán)力機關(guān)派生的，從屬于最高國家權(quán)力機關(guān)，任務(wù)是執(zhí)行國家權(quán)力機關(guān)形成的人民共同意志第三，統(tǒng)一性或垂直性，表明中央行政權(quán)力和地方行政權(quán)力，行政權(quán)力和國家權(quán)力的其它組成部分是統(tǒng)一的，不可分割或分立，而是垂直行使的，國務(wù)院對地方各級政府實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。少數(shù)民族區(qū)域自治和一國兩制并不意味著國家行政權(quán)力的分離或分立第四，權(quán)威性或強制性，行政權(quán)力是國家力量的象征（三）行政權(quán)力運行的基本原則現(xiàn)代行政是政治民主基礎(chǔ)上的法制行政第一，以民意為基礎(chǔ)：國家行政機關(guān)任務(wù)是執(zhí)行國家權(quán)力機關(guān)形成的人民共同意志第二，以政策為依據(jù)?！罢h是現(xiàn)代政治的生命線”（S.諾依曼）。政黨是綜合民意，代表民意的社會政治組織。執(zhí)政黨通過綜合民意，提煉政策，通過政策領(lǐng)導(dǎo)政府，影響政府行為，是現(xiàn)代民主政治的常規(guī)形式。所以，國家行政權(quán)力的運行，必須以執(zhí)政黨的政策為依據(jù)，接受執(zhí)政黨的政策指導(dǎo)。第三，以法律為準(zhǔn)繩。通過立法或行政機關(guān)，及時地將執(zhí)政黨的成熟政策制定為法律或法規(guī)，是現(xiàn)代國家管理的基本模式。三 行政權(quán)力的功能和分類（一）其基本功能第一，管理國家和社會公共事務(wù)，維護國家和社會的正常秩序第二，組織調(diào)控國家經(jīng)濟文化建設(shè)，增進人民福利第三，維護國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整1.在國家和平時期，對外職能主要是維護國家和國民的安全2.在國家受到嚴重威脅時，作為一種緊急措施，依法授予行政首長更大的權(quán)力，以增強政府的迅速反應(yīng)能力第四，行政權(quán)力是一把雙刃劍，既有積極建設(shè)作用，又有消極破壞作用，因此在在發(fā)揮其積極建設(shè)功能的同時，要注意加強監(jiān)督。（二）行政權(quán)力的分類在單一制國家中，行政權(quán)力可以分為中央行政權(quán)力和地方行政權(quán)力。我國是單一制國家，中央行政權(quán)力主要包括三大類：1.行政性立法權(quán)：為部門立法權(quán)，制定行政法規(guī)2.行政性管理權(quán)：a.從管理層次上來看，中央政府的行政管理權(quán)屬于最高行政管理權(quán)限，管理國務(wù)院及其各部，各委員會的的工作，管理不屬于各部，各委員會的全國性公共事務(wù)，管理和協(xié)調(diào)地方各級人民政府機關(guān)黨的工作b.從管理內(nèi)容上來看：各方面，如經(jīng)濟，教育，科學(xué)，文化，衛(wèi)生，民族事務(wù)等等3.行政性決定權(quán)力a.改變或撤銷各部，各委員會發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?，指示和?guī)章,改變或撤銷地方各級行政機關(guān)的b.批準(zhǔn)省，自治區(qū)，直轄市的區(qū)域劃分,批準(zhǔn)自治州，縣的建制和區(qū)域劃分c.決定省，自治區(qū)，直轄市范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴d.審定行政機關(guān)的編制等等（三）行政權(quán)力與行政管理過程行政權(quán)力貫穿于行政管理過程的始終，體現(xiàn)：第一，在行政管理過程中體現(xiàn)為行政組織(C04)的權(quán)威。具體包括行政領(lǐng)導(dǎo)(C05)權(quán)，行政決策(C06)權(quán)，行政監(jiān)督(C10)權(quán)等等第二，在人事行政(C07)中，體現(xiàn)為人事決定權(quán)，主要包括考試錄用權(quán)，任免權(quán)，考核權(quán)，獎懲權(quán)，處分權(quán)等等第三，在財務(wù)行政(C08)中，體現(xiàn)為財政和財務(wù)決定權(quán)，包括預(yù)算決算編制權(quán)，會計檢查或?qū)徲嫏?quán)，計劃審批權(quán)，行政經(jīng)費支配權(quán)等等第四，在機關(guān)管理(C09)中，體現(xiàn)為行政事務(wù)處理權(quán)，主要包括程序性決策權(quán)，行政事務(wù)督辦權(quán)，行政經(jīng)費使用權(quán)和日程事務(wù)處理權(quán)第二節(jié) 行政權(quán)力與行政體制一 行政體制的內(nèi)涵及形式（一）行政體制的內(nèi)涵及特點行政體制是行政權(quán)力物化的結(jié)果，是各種行政組織，行政制度和行政關(guān)系的集合體。具體來說，包括以下三方面的涵義：第一，行政權(quán)力決定了行政體制的狀況，而行政體制是行政權(quán)力的外部表現(xiàn)形式。第二，行政體制的核心是國家行政權(quán)力的配置和劃分，尤其是在中央和地方政府之間的配置和劃分。第三，行政權(quán)力和行政體制的關(guān)系及其變革取決于一國行政環(huán)境的狀況，特別是政治體制的狀況。（二）行政體制的基本形式第一，集權(quán)制（逐級集權(quán)制）行政體制1.國家行政權(quán)力大多集中于中央行政機關(guān)2.地方國家行政機關(guān)隸屬于中央行政機關(guān)，是中央機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，并向中央機關(guān)負責(zé)3.地方國家行政機關(guān)也存在下級服從上級的指揮命令系統(tǒng)4.地方政府或下級政府的一切行政決定和措施，必須依照中央政府或上級政府的決定和措施辦理領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)，指揮和服從有一個共同的最高權(quán)威和一個自上而下的指揮命令系統(tǒng)代表國家：法國。第二，分權(quán)制（分層集權(quán)制，分級集權(quán)制）行政體制主要是基于國家共同體和地方共同體之間的權(quán)益劃分，依法形成的權(quán)力分工體制1.中央政府只把維護國家共同體存在和發(fā)展所需要的那部分行政權(quán)力集中起來，地方共同體的絕大部分權(quán)力由地方政府執(zhí)掌2.地方政府和中央政府之間不存在直接的隸屬關(guān)系，除就國家和地方共同體的共管事務(wù)向中央政府負有一定責(zé)任外，就轄區(qū)內(nèi)地方共同體的事務(wù)可以全權(quán)處理3.中央政府對于地方共同體其權(quán)限范圍內(nèi)的事項不加以干涉，地方共同體有廣泛的自治權(quán)，實行地方自治但是，在一級政府內(nèi)部，存在著層級關(guān)系，其行政權(quán)力也是集中的代表國家：美國是聯(lián)邦分權(quán)制國家，英國是單一分權(quán)制國家（聯(lián)邦制和單一制是兩種國家結(jié)構(gòu)形式）第三，均全制行政體制。孫中山所倡導(dǎo)1.發(fā)達的地方自治制度，民主政治的基礎(chǔ)得以穩(wěn)固2.國家權(quán)力的統(tǒng)一，民主政治的功能得以發(fā)揮但應(yīng)注意，無論如何，至少有三種公務(wù)必須由中央政府執(zhí)行：國防，外交，幣制二 行政權(quán)力的集中與分散（一）集權(quán)制利弊分析優(yōu)點：1.命令統(tǒng)一，步調(diào)一致2.指揮靈便，行動迅速3.事權(quán)集中，責(zé)任分明4.層級節(jié)制，統(tǒng)籌兼顧5.保證上級決策或領(lǐng)導(dǎo)意志得到最有效的貫徹執(zhí)行集權(quán)制具有行政官僚的普遍特征，適用于政府組織內(nèi)部的自身管理，行之有效。如果無限擴大到社會生活方方面面，則會出現(xiàn)一個高高在上，脫離現(xiàn)實的絕對權(quán)威。其缺陷1.過分集權(quán)，積極性創(chuàng)造性2.嚴密的等級制和程序化管理，不能因時因地制宜，喪失對環(huán)境的彈性適應(yīng)能力3.容易造成專制，造成一個沒有限制和約束的權(quán)威系統(tǒng)（二）分權(quán)制利弊分析優(yōu)點：一定程度上克服了集權(quán)制的缺陷缺陷：A.行政委員會制的缺陷：1.行政首長權(quán)威有限，不易指揮，責(zé)任不清2.整個行政組織和行政事務(wù)被分成許多小王國B.地方分權(quán)制的缺陷：1.政府無法有效集中人力無力財力，平衡協(xié)調(diào)指導(dǎo)國家和社會的發(fā)展，各地區(qū)發(fā)展不平衡，尤其是在地區(qū)差異和社會差異較大的國家，尤為不利2.諸多地方政府各行其是，造成地方主義泛濫和地方政府之間矛盾和沖突（三）集權(quán)與分權(quán)的模糊選擇：將二者結(jié)合（四）社會主義國家為集權(quán)制與分權(quán)制的有機結(jié)合創(chuàng)造了條件A.馬克思為社會主義國家集權(quán)制與分權(quán)制的有機結(jié)合奠定了理論基礎(chǔ)馬克思認為，中央集權(quán)制是社會主義國家行政體制的實質(zhì)和主體，地方分權(quán)制是必要補充。表明：第一，作為共產(chǎn)主義第一階段的社會主義時期，應(yīng)實行中央集權(quán)制，建立統(tǒng)一的社會主義國家第二，社會主義中央集權(quán)制不排斥地方自治，通過發(fā)達的地方自治，消除官僚制度和官僚主義弊端第三，集權(quán)和分權(quán)是相對的，在社會主義初級階段，中央集權(quán)有利于消除中世紀分散狀態(tài)，打破省區(qū)之間的政治經(jīng)濟文化壁壘，建立統(tǒng)一的社會主義偉大事業(yè)B.社會主義制度為社會主義國家集權(quán)制與分權(quán)制的有機結(jié)合提供了現(xiàn)實條件社會主義民主集中制是在廣泛的政治，經(jīng)濟與社會民主的基礎(chǔ)之上的行政集權(quán)制：決策要有廣泛的民主，一定要通過廣大人民群眾；執(zhí)行需要有效的集中，需要一支素質(zhì)好能力強的職業(yè)化公務(wù)員隊伍。前者標(biāo)志著政治的發(fā)展，既人民當(dāng)家作主問題，后者標(biāo)志著行政的發(fā)展既科學(xué)與效率問題?？赡苄?，并未實現(xiàn)三 我國行政體制的改革與發(fā)展（一）我國行政體制的弊端及其成因我國的行政體制是建立在民主集中制基礎(chǔ)上的中央集權(quán)制(A)，旨在調(diào)動中央和地方“兩個積極性”，但卻不存在事實上的地方分權(quán)制。中央與地方，政府與經(jīng)濟實體之間的關(guān)系，始終是困擾者我國行政發(fā)展的難題。建國以來，中央政府和地方政府之間，政府和經(jīng)濟實體之間的行政關(guān)系幾放幾收，幾度調(diào)整，但“一收即死，一放即亂”。原因：第一，政治方面，我國長期以來實行執(zhí)政黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，過多干涉行政事務(wù)，使得行政集權(quán)制變成了黨委集權(quán)制。第二，經(jīng)濟方面，建國后的前三十年，我國實行中央集權(quán)制的計劃經(jīng)濟體制。行政權(quán)力對經(jīng)濟活動的微觀管理要減小到最低限度，而宏觀控制必須加強。第三，文化方面，我國歷史上以來長期采用的中央集權(quán)制使國民養(yǎng)成了被動接受統(tǒng)治的習(xí)慣，而國民對集權(quán)體制的依賴性無形中又擴大了集權(quán)制的效力，（二）我國的行政體制改革基本目標(biāo)，是優(yōu)化行政管理資源，增強行政體制對行政環(huán)境的彈性適應(yīng)能力，提高行政效率。為了達到以上目標(biāo)，從以下幾個方面推進行政體制改革：1.對于已經(jīng)展開的行政體制改革，要進行全面評估，則勢在必行者繼續(xù)進行。2.對于選任的行政領(lǐng)導(dǎo)者實行任期目標(biāo)責(zé)任制，對于非現(xiàn)任的行政領(lǐng)導(dǎo)和一般職員實行定期目標(biāo)責(zé)任制3.在各級行政首長不斷本土化或地方行政首長權(quán)威不斷強化的過程中，增強中央政府對地方政府，上級機關(guān)對下級機關(guān)的法制約束力和宏觀控制能力。4.在改革方式上，變自上而下為自上而下和自下而上，發(fā)揮多方面的積極性和首創(chuàng)精神。5.在組織領(lǐng)導(dǎo)上，建立權(quán)威的行政改革咨詢機構(gòu)（美國的胡佛委員會，日本的臨時行政調(diào)查會）6.政企分開。7.在黨政關(guān)系上，堅持實施以黨政分開為核心的政治體制改革，這是行政體制改革的主要前提。第三節(jié) 行政權(quán)力和行政責(zé)任一 行政責(zé)任的內(nèi)涵及特征（一）行政責(zé)任的涵義廣義的行政責(zé)任指的是行政行為主體在行使行政權(quán)力的過程中向授權(quán)機關(guān)或上級機關(guān)負責(zé)，進而對人民負責(zé)的活動。分為：第一，政治責(zé)任。各級行政首長及其他政府組成人員，既是一個行政角色，履行國家公務(wù)，又是一個政治角色，執(zhí)行執(zhí)政黨的政策，接受執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。我國采用議行合一的政府體制(a),憲法規(guī)定政府必須向同級人民代表大會負責(zé)并回補工作，同時，就重大政府行為向同級或上級黨委和政府負責(zé)第二，法律責(zé)任包括懲戒責(zé)任：玩忽職守，失職，瀆職等；刑事責(zé)任：觸犯刑法；民事責(zé)任：觸犯民法第三，行政職責(zé)：克己奉公，盡職盡責(zé)，效率第一，服務(wù)第一第三，道德責(zé)任1.克己奉公，廉潔自律2.潔身自愛，率先垂范狹義的行政責(zé)任指的是行政法學(xué)意義上的行政責(zé)任。包括兩方面的涵義：公務(wù)員的義務(wù)，即在其職權(quán)范圍內(nèi)必須做什么或不能做什么；因?qū)嵤┝诉`反行使管理法規(guī)所必須承擔(dān)的行政法律后果。義務(wù)是后果的前提，后果是義務(wù)的保障完善的責(zé)任制應(yīng)保證公務(wù)員的職（職務(wù)），責(zé)（義務(wù)和應(yīng)承擔(dān)的后果）權(quán)（權(quán)限），利(勞動報酬)相統(tǒng)一，關(guān)鍵要做到權(quán)責(zé)相稱，責(zé)利相符（二）行政責(zé)任的基本特征第一，具有不可推卸性第二，具有法律的規(guī)定性對建立和完善行政責(zé)任制度的意義：第一，實現(xiàn)行政責(zé)任的法制化：將職、責(zé)、權(quán)、利納入制度化管理第二，加強行政立法工作，建立行政責(zé)任的評價指標(biāo)體系（三）行政責(zé)任的分類第一，以行政責(zé)任產(chǎn)生的原因為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為依職位而產(chǎn)生的行政責(zé)任和依法行政而產(chǎn)生的行政責(zé)任。前者指因國家公務(wù)員擔(dān)任一定的行政職位而具有的行政責(zé)任，即在職權(quán)范圍內(nèi)必須做什么或不能做什么而具有的行政責(zé)任；后者是因國家公務(wù)員或其他公民，單位違反行政管理法規(guī)或有關(guān)規(guī)定而產(chǎn)生的責(zé)任關(guān)系，即當(dāng)事人必須承擔(dān)的法律后果，也可以稱之為應(yīng)負的行政責(zé)任。分類的意義：在于防止僅從法律后果的角度對行政責(zé)任作消極的理解，國家公務(wù)員，義務(wù)和后果第二，以承擔(dān)行政責(zé)任的主體不同為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為一般行政責(zé)任和專門行政責(zé)任。前者指公民或單位違反行政管理法規(guī)所應(yīng)承擔(dān)的行政法律后果；后者指國家公務(wù)員在職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)盡的義務(wù)和因違法失職行為所必須承擔(dān)的法律后果。意義：在于明確承擔(dān)者所承擔(dān)的行政責(zé)任的程度和一般范圍。公民或單位，公務(wù)員第三，以行政責(zé)任的不同作用為標(biāo)準(zhǔn)，分為程序行政責(zé)任和實體行政責(zé)任。前者指國家公務(wù)員按照國家機關(guān)組織活動的法定程序所必須進行的工作以及沒有按照法定程序進行工作所必須承擔(dān)的行政法律后果；后者指國家公務(wù)員的工作所必須達到的與其結(jié)果以及沒有達到預(yù)期結(jié)果所必須承擔(dān)的行政法律后果。意義：1.在于分清程序上的任務(wù)和實體上的任務(wù)2.程序意義：保證政府工作秩序井然；實體：保證目標(biāo)實現(xiàn)3.兩者關(guān)系：相輔相成，缺一不可實體責(zé)任是主要的，因為程序責(zé)任是按照實體責(zé)任的要求設(shè)計的，離開其，無意義；同時，實靠程實現(xiàn)二 行政責(zé)任和行政處罰（一）行政責(zé)任國家公務(wù)員行政責(zé)任的產(chǎn)生和后果來自兩方面：一是基于任職擔(dān)任的行政責(zé)任，二是因?qū)嵤┻`法失職行為而產(chǎn)生的行政責(zé)任。1.前者的履行取決于行政法制的完備和公務(wù)員道德上的自律。2.后者的結(jié)果是接受行政處分或行政處罰。A.對于國家公務(wù)員：a.國家公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)過程中因違法失職所承擔(dān)的責(zé)任，主要有行政責(zé)任，民事責(zé)任，刑事責(zé)任。其中行政責(zé)任不同于后兩種，是因公務(wù)員違反行政法規(guī)所引起的，由行政機關(guān)來追究而不是由人民法院來追究。b.違法失職行為的構(gòu)成必須具備兩個條件：i.違法性ii.主觀過錯：故意過錯，過失過錯c.因違法失職行為造成的行政責(zé)任主要有兩種：一是依職務(wù)從屬關(guān)系而承擔(dān)的行政責(zé)任，指的是由公務(wù)員的一般違法失職行為引起的，要承擔(dān)行政處分（警告、記過、記大過、降級、降職、撤職、開除留用察看、開除）；二是非依職務(wù)從屬關(guān)系所承擔(dān)的行政責(zé)任，是由公務(wù)員違反特定法律或行政管理法規(guī)的違法行為引起，要承擔(dān)相應(yīng)的行政處罰（警告、罰金、拘留、沒收、勞動教養(yǎng)）B.對于普通公民：普通公民的行政責(zé)任只能基于違反行政管理法規(guī)的行為而產(chǎn)生，后果是行政處罰其違法條件：U