一般納稅人認定管理的現(xiàn)狀及對策分析.doc

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隨著新增值稅暫行條例及增值稅一般納稅人資格認定管理辦法（以下簡稱辦法）的實行，一般納稅人“門檻”逐漸降低，眾多小規(guī)模納稅人成為一般納稅人。這種變化在促進增值稅制度不斷完善的同時，帶來一般納稅人認定管理的一系列問題。本文試以桓臺縣為例，分析查找一般納稅人認定管理工作中存在的問題，探討今后加強和規(guī)范認定管理的對策，降低稅收執(zhí)法風險。一、桓臺縣所轄一般納稅人基本情況目前，我縣有一般納稅人1039戶，其中，工業(yè)758戶，商業(yè)281戶，分別占一般納稅人總戶數(shù)的73%和27%。2009年，一般納稅人入庫“兩稅”91969萬元，占“兩稅”總收入的98.2。由于一般納稅人企業(yè)規(guī)模極不均衡，不考慮從業(yè)人員數(shù)及工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)總額，僅以年銷售額為劃分依據(jù)來簡單分析全縣一般納稅人的規(guī)模情況（如表1）。注：表中所列劃分標準是工業(yè)企業(yè)和批發(fā)業(yè)企業(yè)標準，零售業(yè)劃分標準為1000萬元以下、1000萬元-1.5億元及1.5億元以上。本表中商業(yè)企業(yè)戶數(shù)和比重按照批發(fā)業(yè)和零售業(yè)企業(yè)不同標準統(tǒng)計后相加而得。從表1分析，工業(yè)企業(yè)中銷售額低于3000萬的小型企業(yè)654戶，占工業(yè)一般納稅人戶數(shù)的86.3%；大中型企業(yè)104戶，占13.8%；商業(yè)企業(yè)中小型企業(yè)230戶，占81.9%。中小型企業(yè)884戶，占85.1%；大型企業(yè)中工業(yè)27戶，商業(yè)2戶，僅占2.8%（如圖1所示）。由于統(tǒng)計上劃分企業(yè)類型的銷售額標準較高，而我縣一般納稅人中小型企業(yè)所占比例較大，為更全面地反映企業(yè)規(guī)模情況，對小型企業(yè)依據(jù)銷售額再細分（如圖2所示），銷售額300萬元以下的584戶，占小型一般納稅人的66.1%，占一般納稅人總數(shù)的56.2%;銷售額在1000萬元到3000萬元之間的204戶，占23.1%。可以看出，一般納稅人中銷售額在300萬元以下的企業(yè)占大多數(shù)，而大中型規(guī)模的企業(yè)數(shù)量僅占14.9%。從一般納稅人結(jié)構(gòu)分析可以看出，加強一般納稅人管理特別是中小企業(yè)管理是當前國稅部門工作的重點，新條例和辦法實施后對一般納稅人認定管理提出更高要求，如何從源頭上加強一般納稅人認定和日常監(jiān)控是當前需解決的重要問題。二、新條例和辦法實施后一般納稅人認定管理的變化一是銷售額標準降低。首先，條例和細則規(guī)定一般納稅人年應稅銷售額標準由100萬和180萬分別調(diào)整為50萬和80萬，降幅達50和55。標準降低后，我縣有49戶納稅人銷售額超過新標準，升格為一般納稅人，占近三年平均年新認定戶數(shù)的33。其次，對年應稅銷售額的解釋為“在連續(xù)不超過12個月的經(jīng)營期內(nèi)”。在實際管理中有些企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動季節(jié)性較強，大部分業(yè)務發(fā)生在跨會計年度且不超過連續(xù)12個月范圍內(nèi)，甚至僅連續(xù)3-4個月發(fā)生業(yè)務，如銷售鞭炮煙火企業(yè)。按照原規(guī)定年應稅銷售額達不到標準，次年1月底之前不必認定一般納稅人，而按照新規(guī)定，類似企業(yè)必須在銷售額達到標準后40日內(nèi)向主管稅務機關(guān)申請一般納稅人資格認定。第三，對應稅銷售額的解釋包括免稅銷售額。原規(guī)定對于全部免稅企業(yè)不認定一般納稅人，但新規(guī)定解釋年應稅銷售額包括免稅銷售額，即免稅銷售額超過小規(guī)模納稅人標準的也要認定為一般納稅人。以我縣情況為例，有17戶免稅企業(yè)2009年銷售額達到標準，占達到標準應認定戶數(shù)的34.7。二是依申請而認定。年應稅銷售額未超過財政部、總局規(guī)定標準的小規(guī)模納稅人以及新開業(yè)的納稅人,只要有固定生產(chǎn)經(jīng)營場所和能夠按照國家統(tǒng)一會計制度規(guī)定設(shè)置賬簿，根據(jù)合法、有效憑證核算，能夠提供準確稅務資料，主管稅務機關(guān)應當為其辦理一般納稅人資格認定。因此，可理解為一般納稅人年銷售額標準對于想進入一般納稅人“圈內(nèi)”的企業(yè)僅是一個參考值，而非必要條件；但對于不想進入“圈內(nèi)”的企業(yè)，年銷售額卻是“強制”認定的唯一依據(jù)。增值稅一般納稅人門檻降低后，我們按照總局要求全面規(guī)范一般納稅人資格的認定和管理，積極推動一般納稅人資格認定。在有利于企業(yè)取得增值稅一般納稅人資格的同時，壓縮了納稅人依據(jù)“稅負”輕重選擇納稅身份的空間，自2009年以來依申請認定一般納稅人130戶，達到標準認定49戶（包括個體工商業(yè)戶4戶），合計179戶，占一般納稅人總戶數(shù)的17%。這種變化對規(guī)范增值稅征管，完善增值稅制度有積極的促進作用。三是為強化一般納稅人管理提供了制度保障。新條例和細則規(guī)定“會計核算健全”，是指能夠按照國家統(tǒng)一的會計制度規(guī)定設(shè)置賬簿，根據(jù)合法、有效憑證核算”，改變了過去能準確核算進、銷項和應納稅額的規(guī)定，對于一般納稅人的標準和要求更加嚴格了。同時，加大了處罰力度，細則第三十四條規(guī)定“有下列情形之一者，應按銷售額依照增值稅稅率計算應納稅額，不得抵扣進項稅額，也不得使用增值稅專用發(fā)票：一般納稅人會計核算不健全，或者不能夠提供準確稅務資料的；除本細則第二十九條規(guī)定外，納稅人銷售額超過小規(guī)模納稅人標準，未申請辦理一般納稅人認定手續(xù)的?！笨梢钥闯?，企業(yè)必須重視會計核算，否則，將增加企業(yè)的稅收負擔，這為進一步規(guī)范企業(yè)核算，加強監(jiān)管力度提供了有利的制度保障。三、一般納稅人認定和后續(xù)管理中存在的問題（一）一般納稅人認定政策執(zhí)行和操作較難。辦法規(guī)定銷售額雖然達不到標準，但符合一定條件的小規(guī)模納稅人也可以申請一般納稅人資格，具體條件是：有固定的生產(chǎn)經(jīng)營場所；能夠按照國家統(tǒng)一的會計制度規(guī)定設(shè)置賬簿，根據(jù)合法、有效憑證核算，能夠提供準確稅務資料。因此，企業(yè)即使年應稅銷售額未達到一般納稅人標準，也可以申請一般納稅人資格。執(zhí)行中存在以下問題：一是固定經(jīng)營場所把握難度較大。部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營場所屬于租賃經(jīng)營，經(jīng)營周期短且經(jīng)營場所多不固定，特別是商貿(mào)企業(yè)，流動性較大，一旦經(jīng)營狀況不好馬上“人去樓空”，增加了一般納稅人管理的難度。在實際工作中，認定企業(yè)有“固定的經(jīng)營場所”，一般要求企業(yè)提供房產(chǎn)證明或租賃合同，但有些企業(yè)使用親戚或者朋友的房子，根本不簽訂租賃合同，或者為應付稅務機關(guān)，隨意簽訂一份合同。同時，很多企業(yè)考慮到租金、勞動力等問題，租賃村委會或村民個人的房屋，這些房屋大多沒有辦理房產(chǎn)證，因此也無法對租賃合同進行公證。另外，對于某些特殊行業(yè)工商營業(yè)執(zhí)照標注“此貨物不允許儲存”，僅依據(jù)企業(yè)提供的辦公場所資料難以證明“有固定的經(jīng)營場所”。二是會計核算判斷的主觀性較大。辦法要求申請一般納稅人的企業(yè)能夠按照國家統(tǒng)一的會計制度規(guī)定設(shè)置賬簿，根據(jù)合法、有效憑證核算，能夠提供準確稅務資料。新辦企業(yè)申請認定一般納稅人時，賬簿設(shè)置是否齊全、是否能夠準確核算、是否能夠準確提供稅務資料，這些要素沒有具體標準，只能依靠主管判斷，在操作上容易產(chǎn)生偏差。一般納稅人中小型企業(yè)占比較高，且大多無專職財務人員，主要由中介機構(gòu)代理或兼職會計記帳，目前財政部門對這部分機構(gòu)或會計的管理尚不夠到位，其記帳水平和質(zhì)量參差不齊。同時，會計核算健全屬于財政部門管理范圍，實際工作中由稅務機關(guān)認定企業(yè)會計核算是否健全，則超越管理權(quán)限。三是“強制”認定不利于管理。辦法規(guī)定增值稅納稅人年應稅銷售額超過財政部、總局規(guī)定小規(guī)模納稅人標準的，除規(guī)定的三類納稅人外，應當向主管稅務機關(guān)申請一般納稅人資格認定。因此，銷售額達到一般納稅人標準的小規(guī)模納稅人必須申請認定，無論其他條件是否符合要求。我縣2009年銷售額超過標準需認定為一般納稅人的企業(yè)49戶，這些企業(yè)有的未按照規(guī)定設(shè)置賬簿不能進行準確的會計核算；有的經(jīng)營活動中不需要使用專用發(fā)票；有的企業(yè)銷售額波動很大并不具有連續(xù)性，將這樣的企業(yè)認定為一般納稅人不利于稅務機關(guān)后續(xù)管理。（二）一般納稅人認定后管理難度變大。一是部分一般納稅人的銷售額偏低。在一般納稅人認定環(huán)節(jié)，稅務機關(guān)一般通過查驗企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模和銷售合同等來預測納稅人的銷售額，一些企業(yè)認定為一般納稅人后，零低負申報率較高，應稅銷售額明顯偏低，難以達到規(guī)定標準。以我縣為例，2009年1039戶一般納稅人中，有164戶企業(yè)銷售額達不到現(xiàn)有一般納稅人標準，占一般納稅人總戶數(shù)的15.8%。其中，商業(yè)企業(yè)一般納稅人年銷售額低于80萬的54戶，占商業(yè)企業(yè)一般納稅人總戶數(shù)的19.2%；工業(yè)企業(yè)一般納稅人年銷售額低于50萬的110戶，占工業(yè)企業(yè)總戶數(shù)的14.5%。如圖3、圖4所示：二是臨時期或輔導期管理制度不完善。部分企業(yè)臨時期或輔導期銷售收入偏低，如要延長期限則缺乏明確執(zhí)行標準，延長多長時間、銷售收入達到什么標準可以轉(zhuǎn)正，在實際操作中難以把握。新文件要求小型商貿(mào)批發(fā)企業(yè)輔導期為3個月，而有的商貿(mào)企業(yè)3個月時間尚不能正常開展業(yè)務，即使有業(yè)務，3個月的輔導期難以判斷其是否達到一般納稅人標準。對于工業(yè)企業(yè)新的辦法也未明確新認定一般納稅人執(zhí)行臨時期的規(guī)定。三是部分企業(yè)無法取得進項發(fā)票。部分企業(yè)購進不能取得增值稅進項發(fā)票，認定為一般納稅人后，不能正常抵扣進項稅額，而銷售全額的17%稅率征稅，加重了企業(yè)的稅收負擔，造成生產(chǎn)成本的大幅增加，影響企業(yè)正常穩(wěn)定的經(jīng)營。四是與“兩個減負”精神相背。我縣2009年銷售額超過標準需認定為一般納稅人的企業(yè)49戶，其中免稅企業(yè)17戶，從所屬行業(yè)來看，主要是從事林業(yè)、畜牧業(yè)及銷售化肥、種子等，還包括4戶個體養(yǎng)殖戶。從一定意義上講，規(guī)范企業(yè)核算，便于加強管理，但是也同時增加了企業(yè)和稅務機關(guān)的負擔。五是導致注銷戶的增加，加大管理難度。標準降低后，年應稅銷售額超過標準的納稅人增多，且包含個體工商業(yè)戶和家庭作坊式的小規(guī)模企業(yè)，為降低被認定為一般納稅人后的成本，不少達到標準或即將達到標準的納稅人采用注銷再成立新企業(yè)的方式，而注冊個體營業(yè)執(zhí)照或注冊資金較少的營業(yè)執(zhí)照比較簡單且成本較低，一定程度上加大了管理的難度。六是增大了稅收執(zhí)法風險。部分企業(yè)特別是商貿(mào)企業(yè)經(jīng)營業(yè)務中現(xiàn)金結(jié)算比例較大，給稅收管理員的管理和評估工作帶來很大難度，目前虛開發(fā)票案件主要集中在商貿(mào)企業(yè)，而工商核準的商貿(mào)企業(yè)經(jīng)營范圍極廣，且企業(yè)大都采用現(xiàn)金交易，在日常管理中難以準確把握企業(yè)業(yè)務的真實性，基層管理人員執(zhí)法風險增大。四、加強一般納稅人認定管理的幾點建議（一）增強認定政策規(guī)定的可操作性。對增值稅一般納稅人認定標準、相關(guān)認定條件的確認、認定后的管理等，進行更加清晰明確的規(guī)范，如對經(jīng)營場所的租賃時間等，盡可能使政策更易于實際執(zhí)行，解決現(xiàn)行一般納稅人認定政策難于操作和執(zhí)行問題，解決不同地區(qū)執(zhí)行標準不一的問題。對小規(guī)模納稅人達到一般納稅人認定標準的認定，以及強制認定后如何管理等應有相應措施。（二）加強認定資料的審核管理。在企業(yè)辦理稅務登記時，加強對法人代表、出資人身份的真實性審核，防止不法份子以假身份來騙取稅務登記；對于商貿(mào)企業(yè)，重點審核購銷合同的真實性和供貨方稅務登記的真實性上，防止購貨無合法票據(jù)的情況。（三）充分發(fā)揮稅收管理員的實地核實作用。稅收管理員的實地核實是一般納稅人認定環(huán)節(jié)中的重要步驟。稅管員實地查驗絕不能走過場，應對企業(yè)報送資料和實際情況進行全面認真比對，嚴格核實。對小型商貿(mào)企業(yè)重點核實其是否有貨物購銷合同，是否有固定經(jīng)營場所。對工業(yè)企業(yè)特別是小型工業(yè)企業(yè)核實其設(shè)備投入的真實情況，掌握企業(yè)基本情況，進而預測其生產(chǎn)能力，并通過發(fā)票限額和用量加強對納稅人的監(jiān)管。（四）嚴格輔導期管理。輔導期納稅人期滿轉(zhuǎn)正時，稅務機關(guān)要對納稅人的情況進行全面審核，調(diào)查核實納稅人銷售收入變動是否異常、稅負率是否偏低、購銷雙方的資金往來以及“先比對，后抵扣”政策的執(zhí)行情況等，充分利用納稅評估手段進行核實和監(jiān)控，最后再確定是否延長其納稅輔導期或取消其一般納稅人資格。（五）建議增加一般納稅人年度審核制度。為減輕納稅人負擔，自2008 年度開始取消了一般納稅人年審制度，減輕了納稅人負擔和降低基層稅務人員工作量，但對一般納稅人管理的效果也有所降低。建議結(jié)合納稅人信譽等級分類實施年度審核，如對A類一般納稅人不年審，對B類一般納稅人減少年審項目，其他納稅人全面年審的方法，既能夠減輕部分納稅人的負擔，又能加強對小型企業(yè)的管理，提高一般納稅人的管理水平。（