農(nóng)村綜合改革的現(xiàn)狀、問題與對策(修改稿).doc

農(nóng)村綜合改革的現(xiàn)狀、問題與對策徐元明 周春芳 劉 遠(yuǎn)圍繞“全面達(dá)小康，建設(shè)新江蘇”目標(biāo)，江蘇省把農(nóng)村綜合改革作為鞏固和發(fā)展農(nóng)村稅費(fèi)改革成果、促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要抓手，以建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。一、農(nóng)村綜合改革進(jìn)展現(xiàn)狀江蘇省于2005年全面啟動(dòng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革為重點(diǎn)的農(nóng)村綜合配套改革試點(diǎn)。1、以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革江蘇各地在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同時(shí)，堅(jiān)持因地制宜、精簡效能、權(quán)責(zé)一致的原則，認(rèn)真推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。江蘇省委、省政府選擇常熟、泰興、宿豫、新沂、啟東5個(gè)縣（市、區(qū)）91個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)行了第一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)。2007年4月，省委、省政府下發(fā)了省政府關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革的意見和關(guān)于擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)的實(shí)施方案，選擇了23個(gè)縣（市、區(qū)）303個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革擴(kuò)大試點(diǎn)。通過改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制總數(shù)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)較大幅度精簡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)和事業(yè)站所得到優(yōu)化整合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能得到加強(qiáng)，有效地增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)活力。在此基礎(chǔ)上，我省于2009年全面啟動(dòng)部署市縣政府機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作。2009年9月，江蘇省政府召開的“全省市縣政府機(jī)構(gòu)暨鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革”會(huì)議指出，新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革全面推開，并將于2010年12月31日基本完成。此次改革，把轉(zhuǎn)變政府職能作為改革的核心，力爭在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、解決職能交叉、理順部門關(guān)系、明確強(qiáng)化責(zé)任方面抓出成效；全面梳理政府部門行政職能，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。2、以增強(qiáng)基層財(cái)政保障能力為重點(diǎn)，推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革江蘇省將改革縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制作為推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的重要組成部分。2005年在蘇北、蘇中地區(qū)選擇5個(gè)縣（市）進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)，2006年擴(kuò)大到34個(gè)縣（市）。在蘇北經(jīng)濟(jì)薄弱縣和蘇中地區(qū)轉(zhuǎn)移支付縣推行“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”為主要內(nèi)容的縣鄉(xiāng)財(cái)政管理方式改革，其目標(biāo)是加強(qiáng)縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)管，逐步建立農(nóng)村公共財(cái)政體制和運(yùn)行機(jī)制。在蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中收付制度改革。加強(qiáng)村級(jí)三項(xiàng)資金管理，保證村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。2009年，蘇南蘇中地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付制度改革得到全面推進(jìn)和深化，蘇南地區(qū)實(shí)現(xiàn)覆蓋100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2007年1月1日起，江蘇全面推行省直管縣財(cái)政管理體制。改革的主要目的，是調(diào)整、規(guī)范省、市、縣之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系，擴(kuò)大縣級(jí)管理權(quán)限。2009年，江蘇省財(cái)政全面理順省對市縣、市對縣預(yù)算外收入分配秩序，取消不符合財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配要求的集中收入項(xiàng)目，規(guī)范預(yù)算外資金分配和管理關(guān)系；鼓勵(lì)市級(jí)財(cái)政加強(qiáng)對縣級(jí)財(cái)政的指導(dǎo)和幫助，對省管縣后，市對縣專項(xiàng)撥款補(bǔ)助增長進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革，在蘇北蘇中經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)總結(jié)推廣灌南等縣的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”管理體制，改進(jìn)縣級(jí)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政管理辦法等。截至2009年底，省直管縣財(cái)政管理體制改革進(jìn)展較為順利，在支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。3、高度重視，完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制2007年3月江蘇省政府下發(fā)了關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知，要求按照構(gòu)建公共財(cái)政體制的要求和有利于推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展的原則，從增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政平衡能力出發(fā)，調(diào)整完善省對縣、縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政體制，將農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)全額納入縣本級(jí)財(cái)政預(yù)算，從體制上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫鉤。通過省級(jí)財(cái)政體制轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金補(bǔ)助結(jié)合、縣級(jí)財(cái)政依法統(tǒng)籌安排，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍。2009年，江蘇省提高義務(wù)教育階段學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款水平，小學(xué)和初中的基準(zhǔn)定額分別提高到350元、550元，均比2008提高了50元；制定了農(nóng)村高中生均公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款基準(zhǔn)定額標(biāo)準(zhǔn)。提高了義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)：小學(xué)生每生每年500元、初中生750元。對普通高中家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生按10%的平均補(bǔ)助比例和人均1000元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放政府助學(xué)金。全省平均補(bǔ)助面為寄宿學(xué)生總數(shù)的10%，其中：蘇南8%、蘇中10%、蘇北15%。同時(shí)，2009年實(shí)施了農(nóng)村留守兒童食宿條件改善和農(nóng)村合格幼兒園建設(shè)工程，推進(jìn)“千校萬師”支持農(nóng)村教育工程。制止農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校新增債務(wù)，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展、健康發(fā)展。4、化解鄉(xiāng)村債務(wù)，建立村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制省政府于2009年轉(zhuǎn)發(fā)了省財(cái)政廳等部門關(guān)于對農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)化解工作進(jìn)行考核驗(yàn)收的通知。通知規(guī)定：對于完成化債責(zé)任書規(guī)定的化債任務(wù)且沒有產(chǎn)生農(nóng)村義務(wù)教育新債的且得分較高的縣（市、區(qū)），省財(cái)政將在2009年度教育專項(xiàng)資金分配時(shí)增加獎(jiǎng)勵(lì)性因素。沒有完成化債任務(wù)或產(chǎn)生新債的，實(shí)行“一票否決”即不能通過驗(yàn)收。逾期不整改或整改后仍未通過的，省財(cái)政將追回相應(yīng)的化債補(bǔ)助資金或在2009年教育專項(xiàng)資金分配時(shí)扣回，向省政府報(bào)告，并予以通報(bào)。當(dāng)前江蘇已全面完成農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)化解任務(wù)。同時(shí)，借鑒化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，2009年我省繼續(xù)對鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行清理核實(shí)，鎖定債務(wù)并建立臺(tái)賬；完善制止新債的各項(xiàng)制度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織舉債實(shí)行嚴(yán)格的審批制度，建立健全鄉(xiāng)村舉債申報(bào)制度、債務(wù)歸口管理制度、債務(wù)通報(bào)制度、干部政績考核制度、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度，防止不良債務(wù)發(fā)生。2009年江蘇省積極促進(jìn)構(gòu)建村級(jí)經(jīng)費(fèi)保障長效機(jī)制。將村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政制度性安排，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)由2003年村均不足5萬元提高到2009年的10萬元，省級(jí)財(cái)政對34個(gè)體制轉(zhuǎn)移支付縣（市）和黃茅老區(qū)安排2.5億元專項(xiàng)資金補(bǔ)助。建立村級(jí)經(jīng)費(fèi)正常增長機(jī)制，根據(jù)五保戶經(jīng)費(fèi)劃出后村級(jí)經(jīng)費(fèi)的實(shí)際情況，督促各地進(jìn)一步健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，規(guī)范經(jīng)費(fèi)保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)，確保村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)需要。落實(shí)規(guī)范村級(jí)經(jīng)費(fèi)管理的“六項(xiàng)制度”，定期對經(jīng)費(fèi)支出特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)列支的經(jīng)費(fèi)支出情況進(jìn)行審查，并向村民公開收支情況，認(rèn)真調(diào)查處理群眾反映的問題，接受群眾監(jiān)督。5、完善“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度，強(qiáng)化對農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的監(jiān)管2008年，通州市、灌南縣、宿豫區(qū)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)取得積極成效。試點(diǎn)地區(qū)對一事一議籌資籌勞興建村內(nèi)小型水利、村內(nèi)道路、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、植樹造林等村民直接受益的公益事業(yè)實(shí)行財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)。2009年，我省在實(shí)行農(nóng)村“一事一議”籌資籌勞的縣市全面開展試點(diǎn)。對于村民通過規(guī)范的一事一議民主程序、籌資籌勞興辦的村內(nèi)公益事業(yè)項(xiàng)目，省財(cái)政采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、民辦公助的方式，按一事一議籌資額50%以上的標(biāo)準(zhǔn)給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助。截至2009年，我省納入“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)的有58個(gè)縣（市、區(qū)），中央和省財(cái)政共投入財(cái)政資金5.2億元，預(yù)計(jì)帶動(dòng)農(nóng)民籌資籌勞、社會(huì)捐助、村集體投入、縣鄉(xiāng)財(cái)政投入等達(dá)12.5億元，預(yù)計(jì)建設(shè)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目8769個(gè)，主要是村內(nèi)道路橋涵建設(shè)、村內(nèi)小型農(nóng)田水利建設(shè)、村容村貌整治、農(nóng)村飲水安全和管網(wǎng)改造、村內(nèi)河塘整治等。為保證試點(diǎn)縣（市、區(qū)）一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目的順利實(shí)施，盡早發(fā)揮獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目惠民效應(yīng)，截至2009年10月份，省財(cái)政已將70%的一事一議省財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金計(jì)3.6億元預(yù)撥至試點(diǎn)縣（市、區(qū)）。另一方面，強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性費(fèi)用的監(jiān)管，重點(diǎn)監(jiān)控農(nóng)民反應(yīng)強(qiáng)烈的農(nóng)業(yè)灌溉收費(fèi)、抗旱排澇收費(fèi)；加強(qiáng)政策法規(guī)培訓(xùn)和加強(qiáng)對面向農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和村級(jí)組織亂收費(fèi)、亂攤派等問題的監(jiān)管；同時(shí)，加強(qiáng)對農(nóng)民補(bǔ)貼補(bǔ)償和村級(jí)財(cái)政性補(bǔ)助資金的監(jiān)管，進(jìn)一步加大檢查、督查的工作力度，較好地完成了各項(xiàng)工作任務(wù)。二、農(nóng)村綜合改革存在的矛盾與面臨的新形勢當(dāng)前，江蘇省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入新階段。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)，需要農(nóng)業(yè)、農(nóng)村加快發(fā)展；農(nóng)民要求公平分享社會(huì)發(fā)展成果，也需要加快農(nóng)村改革。但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾給進(jìn)一步的農(nóng)村綜合改革帶來了挑戰(zhàn)。1、農(nóng)村的市場經(jīng)濟(jì)體制尚未確立城鄉(xiāng)要素市場配置不均等，農(nóng)民權(quán)益得不到有效保障。農(nóng)村農(nóng)業(yè)疏離于現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村資源和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)不夠完善，農(nóng)民擁有房屋和土地，包括耕地、林地和宅基地等財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)都不夠完整和明晰。從而使他們不具備完整的市場主體資格，無法進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)之中與其他產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營者平等地開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移存在制度性障礙，城鄉(xiāng)戶籍制度分割，就業(yè)市場不統(tǒng)一，農(nóng)民工與市民在上學(xué)、醫(yī)保、低保、養(yǎng)老保險(xiǎn)以及住房等方面，存在著明顯的不同待遇；農(nóng)民集體土地、農(nóng)民宅基地的市場化資本化舉步維艱，土地流轉(zhuǎn)緩慢；被征地農(nóng)民得不到合理補(bǔ)償，在就業(yè)、住房、社會(huì)保障等方面難以獲得公平待遇。2、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)率不高在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和市場化快速推進(jìn)過程中，隨著耕地資源短缺、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施老化、財(cái)政支農(nóng)投入不足、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化較慢等問題日益突出，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提升速度趕不上社會(huì)對農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量需求的增長。特別是近幾年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本迅速上升，比較效益明顯下降，已對糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給增長帶來了威脅。3、農(nóng)村公共服務(wù)供給不足長期以來，由于財(cái)政支出重城市、輕農(nóng)村，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)民行路難、用電難、飲水難；由于教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)救助等資源在城鄉(xiāng)配置上存在明顯差距，農(nóng)民在上學(xué)、看病、養(yǎng)老和貧困救濟(jì)等方面存在的問題仍然沒有得到根本解決。近幾年來，盡管國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策不斷加強(qiáng)，農(nóng)民收入增長幅度連續(xù)多年在6%以上，但城鎮(zhèn)居民收入增長幅度更高。由此，城鄉(xiāng)居民收入相對差距仍呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢。4、農(nóng)村金融制度不健全農(nóng)民生產(chǎn)、生活貸款難。近年來，在中央和有關(guān)部門的重視下，農(nóng)民貸款難有所緩解。但是，農(nóng)村金融制度改革還處于試點(diǎn)起步階段，覆蓋范圍小、進(jìn)入限制多，農(nóng)民貸款難還沒有得到根本解決。當(dāng)前，農(nóng)村金融制度供給不足，主要表現(xiàn)是政策性金融嚴(yán)重缺位，商業(yè)性金融退出農(nóng)村領(lǐng)域，合作性金融發(fā)育遲緩。另外，一些地方農(nóng)村基層組織軟弱渙散，民主法制建設(shè)和社會(huì)管理落后，影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。三、深化農(nóng)村綜合改革的重點(diǎn)領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)當(dāng)前，農(nóng)村改革越來越涉及到一些深層次的體制和制度問題，需要從根本上改變這種城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這是現(xiàn)階段農(nóng)村改革的核心問題。1、按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制要把破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)作為改革的突破口，加快構(gòu)建新型城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制。全面推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)一體化。大力推進(jìn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)城市支持農(nóng)村，有效整合城鄉(xiāng)資源，引導(dǎo)生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動(dòng)，基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村覆蓋，現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局。逐步建立城鄉(xiāng)通開的戶籍制度，加速推進(jìn)農(nóng)民市民化。放寬戶口遷移政策，實(shí)行以具有穩(wěn)定就業(yè)和住所為基本條件的戶口遷移準(zhǔn)入制。率先把城郊失地農(nóng)民和城中村農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民，在逐步加大進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工落戶的力度。中小城市和小城鎮(zhèn)可以率先放開農(nóng)民工落戶條件，鼓勵(lì)符合條件的農(nóng)民穩(wěn)定有序進(jìn)入城鎮(zhèn)。大中城市要為進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工建設(shè)廉租房。同時(shí)也應(yīng)該支持和鼓勵(lì)城市居民到農(nóng)村小城鎮(zhèn)居住落戶，把城市文明帶到農(nóng)村。進(jìn)一步剝離附著在戶口上的不公平福利制度，逐步將農(nóng)民工統(tǒng)一納入本地各項(xiàng)社會(huì)管理，促進(jìn)住房租購、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)均等化。加快建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)制度。建立和完善以就業(yè)準(zhǔn)入、登記管理、就業(yè)服務(wù)、技能培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)和政策扶持為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度。完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者同工同酬。流入地要把農(nóng)民工作為城市居民的一部分，消除對流動(dòng)人口的歧視性政策，創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)和管理體制，有計(jì)劃地?cái)U(kuò)大農(nóng)民工與當(dāng)?shù)鼐用裣硎芡裙卜?wù)的項(xiàng)目和范圍。建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系。調(diào)整、充實(shí)和完善“個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國家政策扶持”農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資方式。做好農(nóng)保與城保相互銜接、相互轉(zhuǎn)保的工作。努力推進(jìn)以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設(shè)。提高農(nóng)村居民特別是務(wù)農(nóng)農(nóng)民的社會(huì)保障水平，縮小城鄉(xiāng)保障方面的差別。要擴(kuò)大城鎮(zhèn)的社會(huì)保障制度覆蓋面。首先要將農(nóng)民工和失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。在擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面的過程中將失地農(nóng)民和農(nóng)民工連同非公有制企業(yè)職工、個(gè)體工商戶等一起，直接納入社會(huì)保險(xiǎn)體系；改革城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度，對失地農(nóng)民和農(nóng)民工實(shí)行“低門檻進(jìn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受”的辦法。其次要完善農(nóng)村的社會(huì)保障制度，全面推行“新農(nóng)?！?，著力提高農(nóng)村居民特別是務(wù)農(nóng)農(nóng)民的社會(huì)保障水平，縮小城鄉(xiāng)保障方面的差別；再次要逐步創(chuàng)造條件，建立包括城鄉(xiāng)居民的所有人口的社會(huì)保障制度實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助體系。以最低生活保障制度為突破口，農(nóng)村五保供養(yǎng)可以納入城鄉(xiāng)低保制度內(nèi)進(jìn)行整合。高度重視和解決好農(nóng)民工的社會(huì)保障和子女就業(yè)問題，盡快使農(nóng)民工融入城市居民。2、以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，深化土地制度改革深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵是土地制度創(chuàng)新，核心是農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)的明晰化。要在科學(xué)界定農(nóng)民集體土地邊界和范圍的基礎(chǔ)上，借鑒社區(qū)集體資產(chǎn)股份合作制改革的經(jīng)驗(yàn)，通過試點(diǎn)，逐步推進(jìn)農(nóng)民集體土地的股份合作制改革，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)，確立農(nóng)民對集體土地的所有權(quán)。全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。根據(jù)人均林地資源較少，山林的權(quán)屬變動(dòng)較多的現(xiàn)狀，因地制宜選擇“均山到戶、均股到人、均利到組”的改革模式。在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過成立林地股份合作社，建立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東大會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，保障農(nóng)民的權(quán)益。深化農(nóng)村宅基地使用制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房商品化。宅基地改革的思路，首先，在城鎮(zhèn)建成區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)，通過撤村建居、建設(shè)公寓式集中住宅小區(qū)等方式，將農(nóng)民住房的集體性質(zhì)土地轉(zhuǎn)為國有土地，既盤活土地存量，擴(kuò)大土地增量，又給農(nóng)民完整合法的土地、房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。其次，農(nóng)民以原有住房和宅基地?fù)Q商品性住房，承包權(quán)搞流轉(zhuǎn)，農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)業(yè)。再次，對于宅基地面積比較大，農(nóng)戶居住分散的地區(qū)，通過規(guī)劃建設(shè)新村，實(shí)行統(tǒng)一集中居住，復(fù)墾原有的宅基地，盤活存量土地。實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性土地的市場化流轉(zhuǎn)。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地“兩個(gè)市場”，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。制定政策，允許“經(jīng)營性”集體非農(nóng)用地直接入市，通過多種集體土地開發(fā)利用模式，形成新的土地開發(fā)理念和新的利益關(guān)系。在符合規(guī)劃前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地享有平等權(quán)益，在出讓、出租時(shí)，應(yīng)與國有土地實(shí)行同質(zhì)同價(jià)。應(yīng)該允許農(nóng)民集體自主開發(fā)非農(nóng)建設(shè)用地，使農(nóng)民憑借集體土地的開發(fā)和經(jīng)營快速致富。改革土地征用制度，嚴(yán)格界定公益性與經(jīng)營性建設(shè)“兩種用地”，縮小政府征地范圍和征地規(guī)模；征收集體土地按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額予以補(bǔ)償。健全規(guī)范征地程序，完善被征地農(nóng)民再就業(yè)和基本生活保障制度，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益。3、以符合農(nóng)民意愿為前提，建立承包地市場化流轉(zhuǎn)機(jī)制建立符合農(nóng)民意愿的承包地流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)機(jī)制要從主要依靠行政推動(dòng)向市場驅(qū)動(dòng)和政策拉動(dòng)轉(zhuǎn)變，要賦予農(nóng)民充分而有保障自主選擇流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利 。堅(jiān)持“優(yōu)化組合、因地制宜、自愿互利、市場與政府結(jié)合、保護(hù)農(nóng)民利益”的原則，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。按照產(chǎn)權(quán)明晰、形式多樣、管理嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的要求，加快培育土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。一是在縣級(jí)全面建立土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)全面建立土地流轉(zhuǎn)有形市場或服務(wù)中心；村級(jí)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站或配備土地流轉(zhuǎn)信息員。二是建立農(nóng)村土地“預(yù)流轉(zhuǎn)”制度。三是增加農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)扶持資金，加大對土地規(guī)模經(jīng)營的獎(jiǎng)勵(lì)。四是加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)。全面實(shí)施土地流轉(zhuǎn)合同制和備案制，搞好土地流轉(zhuǎn)信息監(jiān)測，開展土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評估，制訂分區(qū)域土地流轉(zhuǎn)綜合指導(dǎo)價(jià)和最低保護(hù)價(jià)。五是探索開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和住宅置換試點(diǎn)。重點(diǎn)加快推進(jìn)股份合作式、承包權(quán)置換式、委托流轉(zhuǎn)式三種形式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。4、以穩(wěn)固稅費(fèi)改革成果為基本點(diǎn)，深度推進(jìn)農(nóng)村綜合改革推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。在注重鞏固精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員成果的同時(shí)，把改革的著力點(diǎn)切實(shí)放到轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能上來，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)到改善民生、服務(wù)“三農(nóng)”、優(yōu)化環(huán)境、維護(hù)穩(wěn)定上來，重點(diǎn)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，充分發(fā)揮政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的主導(dǎo)作用。要把健全農(nóng)業(yè)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，普遍健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動(dòng)植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)管等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)、健全隊(duì)伍、完善機(jī)制、保障經(jīng)費(fèi)，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力。繼續(xù)推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革。進(jìn)一步完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，穩(wěn)步推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”財(cái)政管理方式改革，著力完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對縣鄉(xiāng)的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策規(guī)范化、制度化，形成穩(wěn)定的增長機(jī)制，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度，著力提高縣鄉(xiāng)財(cái)政保障能力，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)能力；同時(shí)通過各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)等多種渠道，增強(qiáng)村級(jí)集體收入，逐步解決一些行政村運(yùn)轉(zhuǎn)困難問題。加大農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革力度，完善各級(jí)政府責(zé)任明確、財(cái)政分級(jí)投入、經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長、管理以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展改革。制定鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，不斷完善小城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，探索建立以政府引導(dǎo)為主，充分發(fā)揮市場機(jī)制積極作用、社會(huì)多方參與的多元化小城鎮(zhèn)投融資體制。在戶籍制度改革基礎(chǔ)上，進(jìn)一步降低進(jìn)入門檻，保證外來人口與當(dāng)?shù)鼐用窕緳?quán)利一致。提高小城鎮(zhèn)居民素質(zhì)，加強(qiáng)對進(jìn)城農(nóng)民培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動(dòng)力的勞動(dòng)技能、就業(yè)水平和組織程度。積極推進(jìn)農(nóng)民增收，鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，進(jìn)一步完善對種糧農(nóng)民的補(bǔ)貼政策。加快新型農(nóng)村服務(wù)體系建設(shè)，建立財(cái)政資金持續(xù)穩(wěn)定投向農(nóng)村的增長機(jī)