MPA論文我國政府規(guī)制改革范疇與績效建設(shè)的思路.doc

我國政府規(guī)制改革范疇與績效建設(shè)的思路發(fā)布時間:2014-09-17來源:畢業(yè)論文網(wǎng)摘要 “放松規(guī)制”是新公共管理改革運動的一項重要內(nèi)容。但體制轉(zhuǎn)軌國家不能全盤照搬西方發(fā)達國家成功的改革范式。通過對政府管轄事務(wù)的內(nèi)容、運行模式及中國特定社會狀況分析的基礎(chǔ)上，推導出中國政府規(guī)制改革范式是：全面放松政府管轄事務(wù)基本職能的規(guī)制，進一步加強并規(guī)范政府管轄事務(wù)運行職能的規(guī)制，保證被規(guī)制者的合法權(quán)益受損害時能得到有效救濟，同時還要培育守法的社會人。關(guān)鍵詞 公共管理;政府職能;規(guī)制改革;績效建設(shè)政府規(guī)制，就是規(guī)范政府應(yīng)該管什么和怎么管?！罢苁裁础?，其內(nèi)涵是指政府管轄事務(wù)的內(nèi)容，即政府的基本職能，根據(jù)其性質(zhì)或領(lǐng)域的不同而劃分為政治管理職能、經(jīng)濟管理職能和社會事務(wù)管理職能。而“政府怎么管” ，是指政府管轄事務(wù)的運行模式，即政府的運行職能，以政府管轄事務(wù)過程的程序和步驟可劃分為決策、計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等職能。當前，發(fā)達國家新公共管理改革運動的一項主要內(nèi)容就是提出政府應(yīng)“放松規(guī)制”。這一改革目標從直觀的表象上看是指向微觀經(jīng)濟主體。其內(nèi)涵是指政府應(yīng)從直接控制各類微觀經(jīng)濟主體的活動中退位，由市場主體依據(jù)“經(jīng)濟人”假設(shè)定律 即“經(jīng)濟人”必將按經(jīng)濟收益最大化的競爭原則來優(yōu)化配置資源。據(jù)此一些學者就將“政府規(guī)制”定義為是指政府利用法規(guī)對市場進行的制約”?；蛑苯哟_定“政府規(guī)制是政府部門依據(jù)有關(guān)法規(guī)直接對微觀經(jīng)濟主體及其活動進行規(guī)范、約束和限制的行為。 筆者認為，這是對“政府規(guī)制”概念內(nèi)涵的縮小，政府管理職能中不能僅局限于履行經(jīng)濟管理職能需要遵循規(guī)制，而履行政治職能和社會職能就不必遵循規(guī)制，可以憑主觀意愿隨意運作，應(yīng)該說“政府規(guī)制”涵蓋了政府管理事務(wù)的方方面面，政府所有職能的行使，都是按規(guī)制執(zhí)行，是對規(guī)制的落實。其實，我們往深處的根源上探究的話能發(fā)現(xiàn)：完全市場經(jīng)濟國家的“政府規(guī)制”在本義上也是蘊含著政府所履行的全部管理職能范疇，如規(guī)制經(jīng)濟學的創(chuàng)始人之一卡恩(Kahn)是在研究政府對公用事業(yè)的規(guī)制時，認為規(guī)制是“對該種產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)及其經(jīng)濟績效的主要方面的直接的政府規(guī)定，比如進入控制、價格決定、服務(wù)條件及質(zhì)量的規(guī)定、以及在合理條件下服務(wù)所有客戶時應(yīng)盡義務(wù)的規(guī)定” 。植草益對政府規(guī)制定義也是“以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護、防止災害為目的，對物品、服務(wù)的質(zhì)量和伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定的標準，并禁止、限制特定行為的規(guī)制”。對上述定義內(nèi)涵的分析能清楚地看出：發(fā)達國家政府規(guī)制在本質(zhì)上是指政府部門以增進社會福利為目的，針對所有管理活動可能引發(fā)的社會性問題而采取的控制性措施，這其中當然也包含著對政府管轄這些職能內(nèi)容時的運行模式的規(guī)范。只是在實踐的操作過程中，由于特定的政治和社會環(huán)境下，發(fā)達國家把“政府規(guī)制”改革重點放在對微觀經(jīng)濟主體的行為加以規(guī)范和約束，而對政府管轄社會事務(wù)的職能范疇的規(guī)范和約束以及政府履行職能內(nèi)容時的運行模式的規(guī)范和約束少涉及，對政府管轄的政治職能范疇則回避不涉及罷了。我們不能被這實踐的表象所迷惑，因而把“政府規(guī)制”的范疇僅局限于政府履行經(jīng)濟管理職能的規(guī)制，而履行其他管理職能則可不必規(guī)范和約束。當然，我國也因其特定的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境條件下，故我國“政府規(guī)制”的改革必然會導致在某些范疇要加強，而某些范疇則應(yīng)弱化。下面，筆者將對政府管轄事務(wù)的內(nèi)容及其運行模式進行全面分析，同時，借鑒發(fā)達國家“政府規(guī)制”改革成功的經(jīng)驗，并結(jié)合我國客觀實際，闡述我國政府在其管理過程中應(yīng)強化或放松規(guī)制的內(nèi)涵。政府的政治管理職能，是國家政治狹義范疇上的管理內(nèi)容，即指除立法和司法以外的政治管理范疇，它包括維護階級統(tǒng)治而實施的防御性、保衛(wèi)性、鎮(zhèn)壓性的政權(quán)保護功能以及為維護社會秩序而實施的約束性、控制性的社會治安管理功能等內(nèi)容。政府政治性管理職能具有純公共物品的特性。特別如防御性、保衛(wèi)性、鎮(zhèn)壓性的國防保衛(wèi)功能，它只能由國家獨家提供。但根據(jù)國內(nèi)外局勢，國防保衛(wèi)功能所需費用到底是多少，這應(yīng)該民主確定，而確定后的費用怎么使用。這得規(guī)范管理。在這一方面立法規(guī)范并對使用情況進行監(jiān)督，其規(guī)制應(yīng)加強。而約束性、控制性的治安管理功能，政府可以適當放松，如英國就有由民問監(jiān)管罪犯的成功實例，這可資借鑒;而社區(qū)保安交由社會團體自治，受益者付費購買享受其治安環(huán)境，這在世界各國都有，我國亦已普遍實施。但治安職能的運行管理要規(guī)范的相對人為公眾，在執(zhí)行過程中有可能存在執(zhí)法者亂執(zhí)法而傷害相對人的權(quán)益，因此，政府必須對執(zhí)法者的執(zhí)法行為加以規(guī)范和約束，嚴格依法行政。故在這方面又是應(yīng)該加強規(guī)范和約束。在政治管理職能范疇中，還有因各個國家的政治體制和政治制度不同，其政府的政治管理內(nèi)容的內(nèi)涵也不盡相同。西方國家實行多黨競爭執(zhí)政，因此，他們有其獨特的選舉制度;而我國則因國情所致，必須由無產(chǎn)階級政黨一黨執(zhí)政，因此，堅持四項基本原則，便成為建設(shè)有中國特色的社會主義國家的獨特衡量基準。但不論是多黨競爭執(zhí)政還是一黨執(zhí)政，構(gòu)建民主政治，是各國政府進行政治規(guī)制改革的共同趨勢，即不斷加強民主政治建設(shè)，不斷完善公民的參政議政和民主監(jiān)督機制的建設(shè)，重大決策與公眾協(xié)商等，這是大勢所趨。上述分析說明。政府的政治管理職能規(guī)制可部分適度放松，但其運行管理職能不能放松。政府的經(jīng)濟管理職能，主要是經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管。具體而言，就是統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展、政策指導協(xié)調(diào)、信息引導、提供服務(wù)及檢查監(jiān)督等。統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展：就是合理確定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標;確定社會經(jīng)濟發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);研究和預測社會總需求與總供給的平衡，合理設(shè)計國民收入的分配、積累和消費的比例關(guān)系;對國家直接管理的重點工程做出具體安排等。政策指導協(xié)調(diào)：是指制定指導經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃、金融(如財政、銀行、信貸、稅收)政策、技術(shù)政策、資源利用政策、工資政策等經(jīng)濟手段和必要的行政手段，組織和推動經(jīng)濟的發(fā)展。信息引導：是指為經(jīng)濟的發(fā)展提供全面、及時、準確的經(jīng)濟信息。使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局合理。經(jīng)濟可持續(xù)性發(fā)展。提供服務(wù)：是指為經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造必要的外部條件和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。檢查監(jiān)督：是根據(jù)國家有關(guān)法規(guī)和財經(jīng)制度。對經(jīng)濟部門遵紀守法的情況及財務(wù)活動、經(jīng)濟效益等進行檢查、督導。對政府經(jīng)濟管理職能改革從理論上的闡述到實踐中的嘗試甚多。概括而言就是將非公共物品的生產(chǎn)和管理推向市場運作，通過競爭的方式。公平并高效地向公眾提供價格合理的非公共物品，這一嘗試已取得顯著的成效，我國亦已逐漸全面實施。但在這一過程中要強調(diào)的是我國正處于由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌之中，市場主體尚未形成自覺的守法意識。故政府要強化對市場的監(jiān)管職能，保證市場主體規(guī)范經(jīng)營并向社會提供安全且符合標準的私人物品。同時。也應(yīng)強化政府在監(jiān)管過程中的守法意識。兩者須齊頭并進。政府的社會事務(wù)管理職能。主要有文化管理指思想道德建設(shè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播影視、文學藝術(shù);社會服務(wù) 指環(huán)境保護、防災減災、醫(yī)療衛(wèi)生、人口控制、城市規(guī)劃、旅游娛樂、養(yǎng)老保險和待業(yè)保險制度等。這是政府管理職能中最復雜的內(nèi)容。新公共管理運動對政府社會性事務(wù)管理職能在實踐中的改革嘗試也是采用工商企業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)，強調(diào)顧客導向。引入市場競爭機制。薩瓦斯稱這種改革模式叫“民營化” ，即“界定為更多依靠民間機構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾的需求。它是在產(chǎn)品/服務(wù)的生產(chǎn)和財產(chǎn)擁有方面減少政府作用，增加社會其他機構(gòu)作用的行動?！?“ 其操作方式：一是委托授權(quán)即把政府的某些管理職能委托給民營部門管理。有合同承包(即與政府簽訂合同，承包政府的部分服務(wù)或全部管理);特許經(jīng)營(即場域特許使用：如公共場域的使用或租賃政府的有形資產(chǎn));補助(即政府補助私營企業(yè)為公眾提供低廉的公共產(chǎn)品及服務(wù));憑單(即向公眾發(fā)放憑證以購買、消費公共物品及服務(wù));法令委托(即政府提供某一服務(wù)并承擔相關(guān)的成本作為對私營企業(yè)的法定要求)。二是政府撤資 即政府放棄某一企業(yè)、某一職能或某一資產(chǎn)。有出售(即把政府舉辦的企業(yè)、政府的管理職能或資源出售給私營企業(yè)、雇員或公眾);無償贈與(即把政府舉辦的企業(yè)、或政府在企業(yè)中占有的股份、政府的某些管理職能或資源無償贈給私營企業(yè)、雇員或公眾);清算(即把經(jīng)營不善的企業(yè)關(guān)閉。其資產(chǎn)出售)。三是政府淡出即在市場發(fā)展逐漸能滿足人們的需要時。政府悄悄把一些本應(yīng)由其承擔的管理職能放給民營部門經(jīng)營。它通過民間補缺(即當公眾感到政府產(chǎn)品或服務(wù)無法滿足其需要時，逐漸轉(zhuǎn)向民營部門獲取服務(wù));政府撤退(即政府通過限制國有企業(yè)增長或縮小其規(guī)模并讓私營部門進入相關(guān)領(lǐng)域的方法，有意識地實現(xiàn)撤退或“卸載”);放松規(guī)制(是指放松政府部門壟斷經(jīng)營的國有企業(yè)和政府管理職能活動的限制而由民營部門挑戰(zhàn)政府的壟斷權(quán)甚至進一步取而代之).瓦斯通過廣泛調(diào)研，列舉如美、英、日等發(fā)達國家及中國、泰國、阿爾巴尼亞、肯尼亞、海地等發(fā)展中國家在基礎(chǔ)設(shè)施、土地、公共汽車營運、基礎(chǔ)教育及培訓、社會保障、醫(yī)療保健、日托、住房、視聽服務(wù)、文化藝術(shù)服務(wù)、社區(qū)保安、圖書館、洗衣店、郵件和文件處理、快速投遞、設(shè)備維護、食品和營養(yǎng)保障、自來水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、污水處理、公園和樹木維護等政府社會管理職能民營化。通過在公共物品的生產(chǎn)和公共服務(wù)供給中引進競爭機制，以最低成本生產(chǎn)公共物品或提供服務(wù)給消費者;有些公共物品或服務(wù)還采取個體選擇和使用者付費的方式，政府退出這些福利服務(wù)領(lǐng)域，從而減少了政府的管理職能，縮小政府規(guī)模，節(jié)減行政開支。政府的運行管理職能，法約爾根據(jù)政府管轄事務(wù)過程的程序和步驟劃分為“計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制”等五項職能。而盧瑟克和林德爾厄威克又合作提出“計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告、預算”的七職能論。其實，計劃應(yīng)蘊涵政府決策方案的擬定并確定組織具體實施該方案的程序和步驟，故計劃與指揮可以合二為一;組織機構(gòu)的設(shè)置也包含著對機構(gòu)內(nèi)各類人員的工作職責的安排，所以，組織與人事也可以合二為一;而報告和預算都屬控制范疇。因此， “政府怎么管” ，即政府管轄事務(wù)的運行模式可以綜合成四個方面。政府的計劃職能：計劃是為實現(xiàn)行政目標而進行的具體籌劃，包括決策及實施決策方案的具體籌劃。它要求對行政管理職能內(nèi)容的目標有明確透徹的了解，系統(tǒng)全面掌握計劃對象各有關(guān)方面的歷史、現(xiàn)狀并科學預測計劃實施過程中可能產(chǎn)生的預期環(huán)境，在此基礎(chǔ)上，運用科學的思維方法和技術(shù)手段，擬定計劃草案、評估并確定計劃方案。政府的組織職能：是指科學設(shè)計政府組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責關(guān)系，合理安排和指揮組織系統(tǒng)內(nèi)各種機構(gòu)及各類人員的工作。具體內(nèi)容有四項：將計劃目標層層分解并落實到具體機構(gòu);做好組織內(nèi)部的職權(quán)劃分和人員的選拔、調(diào)配、培訓、考核并建立相應(yīng)的監(jiān)督、獎懲制度;做好財力、物力資源的調(diào)配與管理;對具體行政工作任務(wù)的落實而實施的指揮和督導等。政府的協(xié)調(diào)職能：是指政府的組織與組織之間及組織內(nèi)部各個機構(gòu)、各個環(huán)節(jié)和各類人員的溝通、聯(lián)系和合作。通過協(xié)調(diào)，理順、溝通各方面的關(guān)系，減少、消除不必要的沖突和能量損耗，從而建立和諧、分工合作、相互促進的關(guān)系，實現(xiàn)共同目標。政府的控制職能：是指通過建立信息反饋和績效評估機制，按照行政計劃標準，衡量計劃完成情況并糾正計劃執(zhí)行中的偏差，以確保計劃目標的實現(xiàn)。政府的運行職能，是政府決策并落實決策方案的過程。在這一過程中，政府擁有的資源是權(quán)力，政府壟斷了規(guī)制的制定權(quán)、規(guī)制的執(zhí)行權(quán)以及在規(guī)制執(zhí)行過程中的自由裁量權(quán)，其運行行為要規(guī)范的相對人為公眾。從理論上說，政府是代表公共利益的機構(gòu)。但在現(xiàn)實中， “政治中的人也像其他地方(包括市場)的人一樣，他們是自己私人和個人化利益的追逐者?！?1(P5)當其利益和行為目標與社會公共利益相矛盾時，自利的本性促使政治人必然會做出有利自身而有損公共利益的決策和行為。因此，政府行使其運行職能而損害相對人權(quán)益的現(xiàn)象必然產(chǎn)生，故必須對政府的運行職能嚴加規(guī)范和約束，才能使公眾的合法權(quán)益得以保障。另外，西方發(fā)達國家對政府放松規(guī)制的改革是基于已經(jīng)具有了完善的市場、完備的法制和發(fā)達的市民社會基礎(chǔ)之上，而我國此時的基本環(huán)境是由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)化的工業(yè)化初期，市場經(jīng)濟才剛剛建立，適合市場社會運行的經(jīng)濟管理和社會事務(wù)管理運行職能法規(guī)還很不完備，市民社會也僅僅初露端倪，公眾的守法意識還極其薄弱，因此，這也就決定了我國政府在對規(guī)制的改革過程中還要承擔起培育和規(guī)范具有懂法并守法價值觀念的社會人的任務(wù)。根據(jù)上述對政府管轄事務(wù)的內(nèi)容、運行模式及中國特定社會狀況分析的基礎(chǔ)上，可以推導出這樣的結(jié)論：我國政府規(guī)制改革應(yīng)從中國特定的國情出發(fā)，借鑒西方發(fā)達國家政府規(guī)制改革的成功的經(jīng)驗而進行改革，改革的歸結(jié)點在于全面引入競爭機制，讓市場主體或社會團體替代政府競爭經(jīng)營部分或全部的基本職能內(nèi)容，政府不再充當這一領(lǐng)域的直接組織者和主要投資者而退為“掌舵者” ，監(jiān)督并指導市場主體和社會團體履行契約、合法經(jīng)營、服務(wù)公眾;當然，政府承擔監(jiān)督和指導的運行管理職能要規(guī)范并須受到有效約束;政府要保證被規(guī)制者的合法權(quán)益受損害時能得到有效救濟;政府還要承擔培育守法的社會人的職責。據(jù)此，當前我國政府規(guī)制改革的范式可定格為：既是放松規(guī)制的過程，又是強化規(guī)制的過程。政府放松規(guī)制：理論上是指放松對經(jīng)營主體進入經(jīng)營市場的限制及提供產(chǎn)品和服務(wù)項目的價格的限制。此處我們所指主要是放松原由政府部門壟斷經(jīng)營的國有企業(yè)和政府壟斷管理的職能內(nèi)容的限制，由市場主體或社會團體通過競爭，取代政府的壟斷經(jīng)營管理權(quán)并由其根據(jù)市場需求自主制定其所提供的產(chǎn)品或服務(wù)