優(yōu)化公共行政運(yùn)行機(jī)制的決策探索.doc

優(yōu)化公共行政運(yùn)行機(jī)制的決策探索2010年10月第27卷第5期三明學(xué)院JOURNALOFSANMINGUNIVERSIrYOct.2O10V01.27No.5優(yōu)化公共行政運(yùn)行機(jī)制的決策探索張?jiān)傩?閩西職業(yè)技術(shù)學(xué)院文化傳播系,福建龍巖364021)摘要;采用工商企業(yè)管理的理論,方法和技術(shù)對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理是當(dāng)前公共行政管理改革的主流.但公共行政管理職能的特殊性,使這一外力無法觸及大部分公共事務(wù)的管理.公共行政職能的改革只能從其內(nèi)在的運(yùn)行機(jī)制上尋找路徑.針對(duì)管理運(yùn)行的不同程序和層面,擬制可操作的有效制度措施,對(duì)各個(gè)層面加以約束,控制,以提升公共行政管理績效.關(guān)鍵詞:公共行政;優(yōu)化管理;運(yùn)行機(jī)制中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1673-4343一(2010)05-0432-04AnExplorationofOptimizingPublicAdministrationsOperatingMechanismZHANGZaixin(DepartmentofCultureCommunication,MinxiVocationalandTechnicalCollege,Longyan364021,凡訓(xùn)Abstract:Usingbusinessmanagementtheories,methodsandtechniquesinpublicaffairsmanagementiscurrentlythemainstreamofpublicadministrationreform.Howevethespecialnatureofthefunctionsofpublicadministrationmakesmostofitsaffairsuntouched,itlltheexternalforce.Therefore.thepublicadministrationreformofmonopolymanagementfunctions啪onlyfindthewayfromitsinternaloperatingmechanism.Accordingtodifferentproceduresofthemanagementandoperationlevels,theeffectivesystemmeasuresareformulatedtocontrolandprotecta11levelsinordertoimprovethepubficadminLaationperforman.Keywords:publicadministration;optimizationmanagement;operatingmechanism公共行政管理.是指具有公共行政權(quán)力的機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要和可能.不斷制定并執(zhí)行特定的社會(huì)公共事務(wù)管理目標(biāo)方案的過程.公共行政管理的主體是具有公共行政權(quán)力的特定的有權(quán)機(jī)構(gòu).它所管轄的是那種有投入?yún)s沒利潤回報(bào)的事務(wù).成了公共物品和公共管理唯一的生產(chǎn)者和供應(yīng)者,具有自然壟斷的屬性.公共行政管理的內(nèi)容是特定的社會(huì)公共事務(wù).即向社會(huì)提供的是公共物品和公共管理.所謂公共物品(publicgoods),是這樣一種商品,其益處不可分割地散布到整個(gè)社群之中.不管特定的個(gè)人是否愿意消費(fèi)這種公共物品【】D.而公共管理則是公共部門為了規(guī)范社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行和滿足公眾生產(chǎn)生活需要.對(duì)涉及公眾利益的各種公共事務(wù)所實(shí)施的有效管理.無論是提供公共物品還是提供公共管理.其運(yùn)行都必須投入成本.公共行政管理主體投入管理運(yùn)行的成本是政府運(yùn)用權(quán)力資源從納稅人的手中征集而來的.另外.公共事務(wù)的管理不必受剛性的投入產(chǎn)出比的約束.因此,公共行政管收稿日期:20100819作者簡介:張?jiān)傩?1955一),男,福建龍巖人,副教授.理運(yùn)行的投入多是大手大腳甚至是不計(jì)成本.結(jié)果是投入產(chǎn)出比低.公共行政管理運(yùn)行的產(chǎn)物多為公眾所共有而非歸屬于管理者.公共行政管理者往往不會(huì)把公共事務(wù)當(dāng)成是自己的事.更不會(huì)殫精竭慮地計(jì)劃著以最小的投入去獲取最佳收獲,他們可以不計(jì)成本大把大把地投入.另外,管理的最終結(jié)果即使是失敗.管理者也無須承擔(dān)責(zé)任.現(xiàn)階段我國公共行政管理仍實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制,在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下.如果決策失誤而造成重大損失.也難以追究責(zé)任.因?yàn)槭羌w決定.故出錯(cuò)理應(yīng)集體負(fù)責(zé).可法難責(zé)眾.故大多是不了了之.根據(jù)上面的剖析.公共行政管理不會(huì)考慮公眾的需求和是否樂意接受其公共物品及服務(wù).其管理效率低是必然的.為提高公共行政管理績效,學(xué)界專家開出了藥方.如采用工商企業(yè)管理的理論,方法和技術(shù).強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向,引入市場競爭機(jī)制.將非公共物品的生產(chǎn)和管理推向市場運(yùn)作,公共物品及公共服務(wù)中可以推向市場運(yùn)作的.政府也不直接生產(chǎn),而只充當(dāng)安排者,即指派生產(chǎn)者第5期張?jiān)傩?優(yōu)化公共行政運(yùn)行機(jī)制的決策探索給消費(fèi)者.指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者,或選擇服務(wù)的生產(chǎn)者II2c嘟)通過安排企業(yè)競爭,以最低成本生產(chǎn)公共物品或提供服務(wù)給消費(fèi)者.市場競爭機(jī)制能有效提高相當(dāng)一部分公共管理的績效.但社會(huì)公共事務(wù)中的絕大部分事項(xiàng)須由公共行政管理機(jī)構(gòu)獨(dú)家經(jīng)營,這是外力所無法觸及的.因此,目前公共行政管理仍然存在.并仍然存在一些不良現(xiàn)象:政府管制較多.市場機(jī)制作用沒能得到充分發(fā)揮;政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)較多.政府職能越位,錯(cuò)位,缺位現(xiàn)象仍然存在;政府內(nèi)部決策職能與執(zhí)行職能不明確.一些部門忙于具體事務(wù),疏于決策,重審批,輕監(jiān)管.既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員,缺乏有效的制約機(jī)制;地方或部門利益觀念強(qiáng),而公共意識(shí)和公共責(zé)任感不強(qiáng)等等.翻(p48)故要根治公共行政管理低效問題.還須從其內(nèi)在的運(yùn)行機(jī)制上找路徑.針對(duì)公共行政管理的不同程序和層面.擬制有效并可操作的方案.對(duì)各個(gè)層面加以約束,控制.以提高公共行政管理績效.一,獲取詳實(shí)的決策信息管理過程其實(shí)就是不斷決策并執(zhí)行決策以實(shí)現(xiàn)設(shè)想目標(biāo)的過程.做決策,首先得獲取信息.信息是決策的中介依據(jù).信息無處不有.但公共行政管理做決策的信息應(yīng)是直接反應(yīng)公共事務(wù)本質(zhì)現(xiàn)象及與之相關(guān)聯(lián)的信息.作為管理者.必須站在管理全局的高度上把握信息.保證信息搜集的方向不出現(xiàn)偏差.人都會(huì)有自己的偏好.而偏愛于某一方或疏遠(yuǎn)另一方.必然會(huì)導(dǎo)致信息的搜集與利用上產(chǎn)生偏差.進(jìn)而做出不夠準(zhǔn)確和科學(xué)的決策.因此.管理者應(yīng)時(shí)常主動(dòng)檢查搜集管理信息的系統(tǒng)及其數(shù)據(jù)庫流動(dòng)和存儲(chǔ)的各類信息的比例和結(jié)構(gòu)是否與管理工作相符合.同時(shí).要謹(jǐn)慎審視其決策事項(xiàng)所利用信息是否周全.發(fā)現(xiàn)信息結(jié)構(gòu)不合理.則應(yīng)采取措施調(diào)整并優(yōu)化信息結(jié)構(gòu).確保決策所依據(jù)的信息有一個(gè)科學(xué)合理的結(jié)構(gòu)和比例:發(fā)現(xiàn)直接反映管理事項(xiàng)本質(zhì)及與之相關(guān)聯(lián)的信息搜集不全,則應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充搜集.以保證公共行政管理科學(xué)決策的需要二,凸顯重點(diǎn)的決策問題搜集的全面,真實(shí),系統(tǒng)的信息,并非都可以直接用來決策.面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的公共管理事務(wù)和龐雜的海量信息,管理者此時(shí)須有高度清醒的頭腦,運(yùn)用科學(xué)的方法,對(duì)信息進(jìn)行分類,篩選,綜合處理,使之系統(tǒng)化和條理化.通過梳理使有明顯問題的事務(wù)凸顯出來.在管理中.所謂問題.是指應(yīng)有狀況或理想狀況與實(shí)際狀況之間的差距.例如.人們期望的社會(huì)生活是祥和安寧的.最好是路不拾遺.夜不閉戶可現(xiàn)實(shí)生活中卻時(shí)有飛車奪包,入室搶劫等現(xiàn)象的發(fā)生即現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活并沒有達(dá)到人們所期望或理想的狀態(tài).公共行政管理者必須設(shè)法消除實(shí)際情況與人們期望的應(yīng)有狀況之間的差距.解決這一問題也是公眾賦予公共行政管理者的職責(zé)換言之,管理的過程首先是發(fā)現(xiàn)問題并確定重點(diǎn)問題的過程.至于如何尋找問題.首先是采取比較的方法.如把本地的社會(huì)事務(wù)管理狀況與環(huán)境條件相近的區(qū)域,部門的狀況.或把現(xiàn)狀與人們期望的狀況進(jìn)行比較,通過比較.便能發(fā)現(xiàn)區(qū)域之間,部門之間,現(xiàn)狀與人們期望的狀況之間存在的差距.差距大,則說明存在的問題大.這就需要管理者想辦法消除這差距.此法適用于國計(jì)事務(wù)的管理,如把我國的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與亞洲四小龍的經(jīng)濟(jì)水平進(jìn)行比較,兩者之間就存在明顯的差距:又如科技,教育發(fā)展?fàn)顩r也可以進(jìn)行比較.其次是采取體察探訪的方法.即深入到民眾之中,體察他們的生活情況.傾聽他們的呼聲.也能發(fā)現(xiàn)社會(huì)存在的嚴(yán)重問題這特別適用于捕捉民生問題的管理事務(wù).如物價(jià)問題,交通問題,環(huán)境問題,社會(huì)治安問題等等.只要存在嚴(yán)重影響民生的狀況,公眾必然呼吁,傾訴,管理者接受了此信息.就能了解問題的嚴(yán)重性.并擇其重點(diǎn)想辦法加以解決.以安民心?第三是推演測算的方法.即采用科學(xué)的數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析的方法.對(duì)一些社會(huì)事務(wù)的相關(guān)因素進(jìn)行推演測算.從中發(fā)現(xiàn)有問題的管理事務(wù).這特別適用于發(fā)現(xiàn)當(dāng)前對(duì)社會(huì)生活尚沒有明顯妨礙,暫時(shí)還說不上是問題的社會(huì)事務(wù)的問題.它所發(fā)現(xiàn)的問題.都是未出現(xiàn)惡化的.有的甚至是當(dāng)前尚能滿足人們需要的好的狀況.但根據(jù)數(shù)據(jù)變化的規(guī)律.可以推測這些狀況在未來將產(chǎn)生不良的結(jié)果.因此于現(xiàn)時(shí)就采取措施.促成這一社會(huì)現(xiàn)象向更好的方向發(fā)展以滿足人們需要.或者是抑制,取消,推遲違背人們需要的社會(huì)現(xiàn)象由于是在事態(tài)尚未惡化之前就采取措施.矯正起來相對(duì)簡單容易.因此.進(jìn)行推演測算是一種高績效的管理模式.我國解放后進(jìn)人和平建設(shè)年代.醫(yī)療技術(shù)和生活水平在不斷提高.人VI的減損率降低.人均壽命得到提升.在四億五千萬這樣大的人口基數(shù)上進(jìn)行繁衍,其增長勢頭甚是迅猛.馬寅初先生對(duì)各方面因素進(jìn)行推演測算后認(rèn)為.中國的人口這樣增長下去,5O年后就是26億了.于是.他提出嚴(yán)正忠一434一三明學(xué)院第27卷告:控制人口,實(shí)屬刻不容緩,不然的話.日后的問題益形棘手,益難解決.【4】(P4s)可當(dāng)時(shí)我國高層決策者認(rèn)為人多力量大,夸大了人作為生產(chǎn)者的積極作用,忽略了人口眾多所帶來的制約的問題.由于無節(jié)制生育.人口快速膨脹.成為制約中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的因素之一.今天來解決中國的人口問題,大搞計(jì)劃生育,其耗費(fèi)是巨大的,為解決這一問題而衍生出來的社會(huì)負(fù)面現(xiàn)象更是嚴(yán)重因此.公共管理更應(yīng)積極促成決策機(jī)構(gòu)致力于主動(dòng)管理,特別是重大的經(jīng)濟(jì),社會(huì)事務(wù)管理.要把社會(huì)和生活問題解決在萌芽狀態(tài).從而達(dá)到減少管理費(fèi)用,提高管理績效的目的.三,確定合理的決策目標(biāo)確定決策目標(biāo).即將有問題社會(huì)事務(wù)的差距消除到什么程度.通常情況下,人們的需要總是超出現(xiàn)實(shí)實(shí)際的可能,希冀事事都能盡善盡美.然而.任何一項(xiàng)決策要付諸實(shí)施,必須具備實(shí)施的現(xiàn)實(shí)的條件.以理想而不是基于現(xiàn)實(shí)來確定決策目標(biāo).這種決策明顯脫離現(xiàn)實(shí)實(shí)際,執(zhí)行效果肯定是不能令人滿意的,有時(shí)甚至使決策目標(biāo)完全落空.美國著名管理學(xué)家德魯克在深入研究執(zhí)行失敗后斷言:政策執(zhí)行的第一項(xiàng)嚴(yán)重的錯(cuò)誤就在于政策制定者制定了超越性的政策目標(biāo).圈(n睇塒)例如,路不拾遺.夜不閉戶應(yīng)該是理想的社會(huì)生活境況之一.可現(xiàn)實(shí)生活中物質(zhì)財(cái)富還不是那么富足.貧富懸殊情況還相當(dāng)嚴(yán)重.人們的精神境界也遠(yuǎn)未達(dá)到大同世界的境地.在這樣的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下確定這樣的目標(biāo).其結(jié)果必然落空.因此,決策目標(biāo)的確定必須基于現(xiàn)實(shí)可能實(shí)現(xiàn)的條件.需要須受制于可能.四,擬定可行的決策方案找到問題并確定把這一有問題社會(huì)事務(wù)的差距消除到什么程度.接下來就是擬定可操作的具體方案.擬定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方案要把握兩個(gè)原則:一是方案在整體上要詳盡.一個(gè)完整的方案首先應(yīng)有主體方案.這是從正面保證決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方案.它的設(shè)計(jì)應(yīng)該是詳盡的,把方方面面的因素都納入其中,并有明確的,可實(shí)施操作的應(yīng)對(duì)措施.同時(shí).還應(yīng)有可供檢查監(jiān)控的措施,從側(cè)面保證執(zhí)行時(shí)能不折不扣.最終如愿實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo).其次是應(yīng)變方案.這是決策者預(yù)先設(shè)想在執(zhí)行主體方案過程中有可能發(fā)生意外變化時(shí)的應(yīng)急方案.一旦執(zhí)行中出現(xiàn)這樣的變故.立即啟動(dòng)預(yù)案,首先控制住變故因素,然后根據(jù)實(shí)際情形來處理.若變故不大.則對(duì)原方案修復(fù)校正后繼續(xù)執(zhí)行主體方案以實(shí)現(xiàn)原決策目標(biāo);若變故過大.原決策方案已無法繼續(xù)執(zhí)行,則應(yīng)及時(shí)另辟蹊徑,重新決策.以避免造成重大損失.第三是臨時(shí)方案.決策是一種指向未來的活動(dòng),在未來的執(zhí)行過程中.其主,客觀因素都是在變動(dòng)的.當(dāng)這些變動(dòng)的因素超出我們在原先設(shè)計(jì)時(shí)的預(yù)料時(shí).管理者應(yīng)處變不驚.當(dāng)機(jī)立斷,采取臨時(shí)性措施,首先控制住事態(tài)惡化的趨勢,然后再設(shè)法扭轉(zhuǎn)危機(jī).如我們翻番奔小康的決策作出后,以美國為首的西方資本主義國家曾對(duì)我國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁.使剛復(fù)蘇的中國經(jīng)濟(jì)立即陷于頹蔫之勢.在對(duì)外尋求無門的情況下.中央政府決定集中財(cái)力投入基礎(chǔ)性建設(shè).同時(shí)出臺(tái)諸如降低存貸款利率,開征利息稅等一系列臨時(shí)應(yīng)急方案,刺激居民消費(fèi).拉動(dòng)內(nèi)需促發(fā)展.控制了經(jīng)濟(jì)滑坡頹勢,扭轉(zhuǎn)危機(jī),平穩(wěn)過渡,實(shí)現(xiàn)軟著陸.故決策者在制定詳盡的整體方案時(shí).一定要預(yù)先留有余地.到了實(shí)際執(zhí)行過程中.一旦出現(xiàn)意想不到的狀況.才有辦法采取臨時(shí)性措施插入正在執(zhí)行的主體方案中以抑制狀況惡化.二是方案應(yīng)具有差異性.解決大的公共事務(wù)問題,都得設(shè)計(jì)兩套以上的方案,決策者在決策時(shí),可對(duì)方案進(jìn)行比較,從中選出一套最佳方案,或另優(yōu)化,拼接一套最佳方案.方案的選擇應(yīng)設(shè)計(jì)比較的標(biāo)準(zhǔn).諸如:優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)投入最少,副作用最小,而收效最大;時(shí)效標(biāo)準(zhǔn)同樣的投入?yún)s能在最短的時(shí)間內(nèi)完成預(yù)定任務(wù)而達(dá)到目標(biāo)等.決策方案選擇確定之后.為確保該項(xiàng)決策萬無一失,還應(yīng)該對(duì)方案再進(jìn)行論證:一是看據(jù)以決策的信息是否全面,真實(shí),充分.即確認(rèn)決策者考慮決策時(shí)所依據(jù)的信息是否具有使用價(jià)值.是否存在以偏概全,以假亂真的信息干擾,還有哪些重要參考資料尚未掌握.二是看此項(xiàng)決策是否屬于管轄職能中必需和應(yīng)該處理的事務(wù).管理者應(yīng)牢牢把握其決策的應(yīng)是那些關(guān)鍵的,對(duì)全局發(fā)展起至關(guān)重要作用的事務(wù).在管理過程中,只有抓住重點(diǎn).抓住關(guān)鍵.才不至于出現(xiàn)管理的混亂局面.三是從權(quán)責(zé)與法規(guī)的角度分析這項(xiàng)決策是否與國家方針,政策,法規(guī)一致,是否與上級(jí),相關(guān)職能部門及本機(jī)關(guān)的其他決策相符.四是看決策目標(biāo)是否有實(shí)現(xiàn)的可能.即看此項(xiàng)決策所要解決問題的條件是否已經(jīng)具備.決策在何時(shí)作出才最恰當(dāng).五是看決策內(nèi)容是否規(guī)范.即決策的程序是否規(guī)范,科學(xué),合理;決策的執(zhí)行是否完善和可操作;執(zhí)行的監(jiān)控是否嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范.六是看該決策在單位和組織的整體中所產(chǎn)生的綜合效應(yīng)及對(duì)眼下和將來的影第5期張?jiān)傩?優(yōu)化公共行政運(yùn)行機(jī)制的決策探索.435響任何決策都得對(duì)其整體與局部,內(nèi)部條件與外部環(huán)境,當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益,主要目標(biāo)和次要目標(biāo)進(jìn)行綜合分析.全方位考慮其綜合影響.使決策在系統(tǒng)中起有益的促進(jìn)作用七是小規(guī)模試點(diǎn)修正方案即對(duì)重大決策的初定方案.應(yīng)先到基層進(jìn)行小規(guī)模試驗(yàn)探索.根據(jù)實(shí)踐進(jìn)一步調(diào)整修正方案,取得成功經(jīng)驗(yàn)后,再由點(diǎn)到面地進(jìn)行推廣.決策依此操作論證之后.該決策方案應(yīng)該具有較大的可行性.應(yīng)該能產(chǎn)生良好的執(zhí)行效果.五,保證準(zhǔn)確地執(zhí)行方案落實(shí)決策目標(biāo)的唯一渠道是執(zhí)行決策方案.把設(shè)想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí).但決策在執(zhí)行中還時(shí)常會(huì)出現(xiàn)偏差.一是決策方案本身的問題,即決策在制定過程中雖經(jīng)反復(fù)論證.但因決策是對(duì)未來的一種設(shè)想.對(duì)影響決策方案的各種主,客觀因素的發(fā)展變化都是在推測和估計(jì)的基礎(chǔ)上在實(shí)際執(zhí)行過程中,各種因素的發(fā)展變化超出人們的設(shè)想.這樣設(shè)計(jì)出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施.很可能會(huì)與決策方案相抵觸.設(shè)想的決策目標(biāo)可能與實(shí)際可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)差距太大,根本無法實(shí)現(xiàn).二是執(zhí)行決策人員的問題.執(zhí)行人員的問題有兩種情況:第一種是執(zhí)行者的理解能力的問題.無法準(zhǔn)確理解決策方案.因此偏離決策目標(biāo)方向.造成執(zhí)行結(jié)果無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo);第二種是執(zhí)行者的品質(zhì)問題.他完全能理解決策的意圖.但執(zhí)行這一方案會(huì)使其既得利益受損.于是拒不執(zhí)行.或惡意歪曲理解決策方案再執(zhí)行,或繞過決策方案的限制有選擇地執(zhí)行.基于執(zhí)行存在如此復(fù)雜的狀況.公共行政管理者要對(duì)決策方案的執(zhí)行進(jìn)行全程的監(jiān)督控制.要全面掌握?qǐng)?zhí)行的所有真實(shí)信息.要根據(jù)實(shí)際情況,對(duì)偏差原因作全面的分析.并針對(duì)發(fā)生偏差的不同情況及時(shí)作出糾偏決策.如果是屬于決策方案本身的失誤,不具備執(zhí)行的環(huán)境條件.則應(yīng)終止錯(cuò)誤決策方案.降低損失.如果是屬于決策方案執(zhí)行過程中內(nèi)外環(huán)境變化超出預(yù)計(jì)范圍.使原決策方案無法繼續(xù)執(zhí)行.則或調(diào)整修正決策方案,繼續(xù)執(zhí)行如果是執(zhí)行者不理解決策方案的要求,這有可能是因?yàn)檎邎?zhí)行人員所得到的政策指令往往是含糊籠統(tǒng)的.很容易引起人們的誤解.從而導(dǎo)致政策執(zhí)行的失敗6(P212-222).面對(duì)這種情況,則應(yīng)對(duì)決策方案進(jìn)行調(diào)整修改.使之明確,清晰,以