試析變街道辦為“大社區(qū)”治理模式的探索.doc

試析變街道辦為“大社區(qū)”治理模式的探索來源：中國論文下載中心 作者：楊秀 編輯：studa1211 論文摘要社區(qū)作為各國普遍應用的管理形式已在世界范圍內(nèi)得到認可，雖然社區(qū)的概念和范圍在各國不盡相同，但一般指集中在固定地域內(nèi)的家庭間相互作用所形成的社會網(wǎng)絡。我國目前最常見的社區(qū)形式是居委會、村委會。2011年8月，安徽省銅陵市率先在全國進行試點，銅陵市主城區(qū)10個街道辦全部撤銷，61個居委會被整合為23個較大的社區(qū)，街道辦的撤銷建立大社區(qū)對我國的社會管理提出了新的要求。本文希望通過對“大社區(qū)”的定位及其治理模式的研究為銅陵及其它地區(qū)提供參考。論文關鍵詞大社區(qū)定位治理模式一、“大社區(qū)”的定位目前全國有些地方進行撤銷街道辦的試點，改以往“區(qū)街道辦居委會”為“區(qū)大社區(qū)”的兩級管理模式，撤銷街道辦改成大社區(qū)，同時撤銷原有的居委會。在目前我國的行政架構(gòu)中，街道作為中間層，集聚了大量來自上一級政府劃撥的資源，而社區(qū)由于受資源、權(quán)力的限制，難以為公民提供直接有效的服務，這種尷尬的局面使街道辦成為社會建設的一大障礙。撤銷街道辦這一中間層級，可以使權(quán)力和資源分配到最需要的地方，更好的為居民服務，同時盡可能的減少行政權(quán)力對社區(qū)事務的干涉。那如何對大社區(qū)進行定位就成了新的問題。所謂大社區(qū)是相對于我國以往的社區(qū)形式而言。在我國，社區(qū)建設主要是以法定社區(qū)即行政單位或者基層自治組織來進行操作的，長期以來的形式主要表現(xiàn)為城市地區(qū)的居委會所轄范圍和農(nóng)村地區(qū)的行政村所轄范圍。大社區(qū)就是在整合原有居委會和部分村委會的基礎上建立起來的。筆者認為大社區(qū)應該具備兩大特征：第一，大社區(qū)不是地方自治，完全的地方自治與我國憲法和國家結(jié)構(gòu)形式都是違背的。第二，行政權(quán)力下放。結(jié)合我國的行政架構(gòu)和我國的國情，大社區(qū)是我國行政層級的一級，但不同于以往的街道辦，做到了事、權(quán)、責主體一致，具備較強的服務性、治理性和協(xié)商性。第三，大社區(qū)不應是市區(qū)級政府的派出機關而是具有治理色彩的基層政府，否則還是不能解決上級行政權(quán)力干預的問題。當然這需要在憲法和法律上賦予其一定的地位。因此大社區(qū)應該定位成直接服務群眾、可由群眾直接參與的、協(xié)商性更強的較大范圍的社會網(wǎng)絡。大社區(qū)治理模式：目前學術界對治理理論的理解主要有二，一是各利益相關者合作管理共同事務，二是在國家和市場之外的自組織治理。我國大社區(qū)治理主要指的是前者。長期以來，對于社區(qū)的管理，雖然有居民委會自治、村民委會自治等基層自治形式，但仍擺脫不了上級政府的管理，政社一元化和權(quán)威主義影響了自治效果。大社區(qū)治理就是要擺脫單純的政府權(quán)威，形成多元的管理主體。對于大社區(qū)治理要遵循“小政府大社會”的原則，引入新公共管理的理念。二、大社區(qū)治理存在的障礙實現(xiàn)大社區(qū)的治理，進而實現(xiàn)與之對應的“以合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效為基本要素的善治社會”是國家和公民期望達到的目標，但是目前存在較大障礙。（一）權(quán)力理念問題，即如何平衡大社區(qū)中公民權(quán)、社會權(quán)力和國家權(quán)力的問題大社區(qū)的治理的權(quán)力理念問題在于如何平衡三者的關系。長期以來，我國的社區(qū)建設和社會建設往往都是政府主導的，行政命令貫穿于社區(qū)建設的始終，難以調(diào)動社會的力量積極參與社會建設。大社區(qū)要實現(xiàn)有效治理，就必須調(diào)動社區(qū)成員的積極性，減少和規(guī)范行政權(quán)力對社區(qū)建設的干預。因此大社區(qū)治理的權(quán)力理念應該具備以下三點：（1）國家權(quán)力對社區(qū)治理的支持但不是過度干預。（2）發(fā)揮社會權(quán)力的主導作用，發(fā)揮基層群眾性自治組織、新聞媒體、非政府組織等社會權(quán)力主體在社會治理中的作用。（3）保障公民權(quán)。我國憲法第二條第三款規(guī)定：我國公民有權(quán)通過各種途徑管理國家事務、管理經(jīng)濟文化事業(yè)、管理社會事務。只有保障公民的政治自由權(quán)和參與權(quán)，才能保障公民參與到社會建設中來。（二）大社區(qū)治理的現(xiàn)實障礙1行政權(quán)力的干預盡管街道辦撤銷，減少了行政層級，但是如果不改變行政命令的主導地位，大社區(qū)與上級政府的關系模式和之前的街道辦與上級政府的關系模式并無本質(zhì)區(qū)別。盡管街道辦的人員大多轉(zhuǎn)移到大社區(qū)從事社區(qū)服務，但離真正的“權(quán)隨責走，費隨事走”還有距離。如何放權(quán)，如何區(qū)分行政職能事務和社區(qū)自治事務，如何在憲法和法律的合理框架內(nèi)實現(xiàn)大社區(qū)利益最大化成為迫切需要解決的問題。2原有的制度不完善我國目前建立起相對完善的協(xié)商機制和基層群眾自治制度，對促進社會治理有積極的促進作用，但仍舊存在諸多問題，問題的領域主要集中在兩個方面：從協(xié)商制度看主要是公共決策的聽證制度，從社會治理的主體看，主要是對社會組織的管理制度。聽證制度不同于我國的民主座談會、民主懇談會等民主形式，它可以使公民直接表達意志對政府形成壓力。但近幾年的執(zhí)行卻不盡人意。社會組織管理制度不成熟，雖然我國社會組織在數(shù)量和規(guī)模上都到一定程度，但離善治社會所要求得距離還很遠。3復雜的利益關系有待協(xié)調(diào)大社區(qū)不同于范圍較小的小社區(qū)，也不同于行政權(quán)威主導的街道辦，社會利益關系復雜。社會治理的過程就是協(xié)調(diào)各種利益的過程。如何處理和協(xié)調(diào)好各種社會關系是擺在大社區(qū)治理面前的重要問題：（1）社區(qū)范圍變大帶來的問題。范圍變大帶來的問題主要表現(xiàn)在兩個方面，一是與大社區(qū)經(jīng)濟團體的關系。大社區(qū)不同于以往的居委會和村委會，轄區(qū)內(nèi)往往包含經(jīng)濟團體，如何處理好與經(jīng)濟團體的關系是我們需要解決的一系列問題。二是解決村改居帶來的問題。（2）與原有群眾自治制度的關系。原有的居民委員會自治制度、村民委員會自治制度是組織公民進行社會治理的有效形式，撤銷居委會，建立新的大社區(qū)，如何實現(xiàn)基層管理形式的有效轉(zhuǎn)變，如何處理好其與原有人員的關系，如何解決原有人員與大社區(qū)工作人員待遇“同工不同酬”的問題。 三、探索大社區(qū)治理的道路大社區(qū)治理需要遵循的原則就是把公民的利益放在第一位，把協(xié)商作為解決問題的首要理念，把公民和社會組織參與作為解決社會問題的主要方法。（一）在健全各項制度的基礎上劃分行政權(quán)力和社會權(quán)力的界限1大社區(qū)治理中的主體劃分大社區(qū)治理就是要改變以往的行政主導，建立多元管理主體，因此大社區(qū)在職能劃分上要遵循以下規(guī)則：上級安排的行政性的事務統(tǒng)一由區(qū)級政府管理，必要時可以在大社區(qū)設立分理站，服務性的事務由社區(qū)居民服務中心統(tǒng)一管理，社區(qū)內(nèi)部事務由社區(qū)委員會討論決定。只有按照這樣的原則才能真正做到“權(quán)隨責走，費隨事走”，實現(xiàn)權(quán)力的下放。2推行大社區(qū)領導人直選，探索集體決策機制借鑒農(nóng)村村民自治中選舉村領導的經(jīng)驗，以及近年來在四川、云南等地進行的鄉(xiāng)長直選，在大社區(qū)中推行領導人直選。大社區(qū)領導直選有助于改變基層政府領導由行政命令決定，基層政府不對下負責的局面，改變了基層政府的合法性來源。借鑒部分地區(qū)鄉(xiāng)長直選的經(jīng)驗和教訓，實現(xiàn)大社區(qū)領導人直選需要立足以下幾個方面：一是制度和程序設計。二是實現(xiàn)黨內(nèi)民主與大社區(qū)民主的同步。三是直選后的制度保障。3充分利用已有協(xié)商機制，積極開發(fā)新的協(xié)商形式社會治理要把協(xié)商放在第一位，改變以往的行政主導，把協(xié)商貫穿于解決社會問題的始終。要充分發(fā)揮人民代表大會制度的基礎性作用，充分利用政治協(xié)商制度、黨內(nèi)民主制度、基層群眾自治制度、職工代表大會制度等制度在解決社會問題方面的作用，要依據(jù)現(xiàn)實對聽證制度、政務公開等制度進行改革，要把網(wǎng)絡民主、業(yè)主委員會制度等新民主形式利用好。尤其是充分挖掘互聯(lián)網(wǎng)在社會問題協(xié)商方面發(fā)揮的作用。（二）加強公民參與、提高社會組織地位1培養(yǎng)公民的參與意識，建立公民對大社區(qū)的歸屬感長期以來，我國公民的政治參與意識差，政治冷漠發(fā)展到了一定程度。長期實行的居民委員會制度和村民委員會制度由于行政色彩濃厚也不能讓公民建立歸屬感。要通過各種各樣的形式增強公民參與意識，通過各種途徑保障公民參與。同時要加強大社區(qū)內(nèi)公民的互動，真正建立“通過持續(xù)的社會互動或社會關系結(jié)合起來進行共同活動，并有著共同利益的人類集合體”通過大社區(qū)內(nèi)社會群體的互動，建立市民對于大社區(qū)的歸屬感。2公共政策制定模式的改革公民是否能夠影響甚至參與具體公共政策的制定是衡量民主社會的一大標志。人本社會制定公共政策時必然聽取公民的意見，以公民的意志為導向。實現(xiàn)社會有效治理就要增加公民參加公共政策制定的可能性，尤其是涉及到大社區(qū)公民利益的分配性政策和再分配性政策。要增加公民參與在社會問題覺察機制中的比重，改變以往公共政策的制定模式，減少“精英理論。3促進社會組織的獨立和成熟社會組織是社會權(quán)力的核心，是社會治理的關鍵。要真正發(fā)揮社會組織的作用，首先要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，加大對社會組織的支持和培育，加快政社分開的步伐。政府要通過“稅收優(yōu)惠，購買服務，建立社會組織發(fā)展基金”等方式促進其發(fā)展。其次要建立健全社會組織相關法律體系。承認社會組織的合法地位，盡快出臺社會組織法，降低社會組織的準入門檻。再次，要完善社會組織的內(nèi)部治理。構(gòu)建合理的組織治理結(jié)構(gòu)，借鑒公司等法人形式的治理結(jié)構(gòu)。最后，在經(jīng)費上政府加大對社會組織的投入，同時通過各種形式募集資金，增加經(jīng)營性收入。但要通過監(jiān)事會監(jiān)督，公民監(jiān)督等監(jiān)督形式確保經(jīng)費?？顚Ｓ茫苊饫速M和腐敗。（三）協(xié)調(diào)大社區(qū)各方面利益關系，避免出現(xiàn)社會矛盾1與經(jīng)濟團體的關系大社區(qū)與與原本居委會等小社區(qū)在轄區(qū)范圍上的區(qū)別主要在于大社區(qū)下的經(jīng)濟團體的大量存在。調(diào)動經(jīng)濟團體在社區(qū)治理中的積極性，協(xié)調(diào)與經(jīng)濟團體的關系是實現(xiàn)大社區(qū)治理的重要方面。2與村改居轄區(qū)的關系村改居是城鄉(xiāng)二元體制下農(nóng)村城鎮(zhèn)化的和城市化的過渡形式。在村改居的過程中出現(xiàn)了不少問題，農(nóng)民的利益不能得到充分保障。要處理好村改居問題，需要做到以下幾點：第一，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。第二，村改居轄區(qū)的服務保障。第三，促進城鄉(xiāng)居民的互動。3街道辦變大社區(qū)后的人員分流每一次行政機構(gòu)的改革必須配以合理的人員分流制度才能保證改革的成功。街道辦變大社區(qū)同樣要配以合理的人員分流。綜上所述，大社區(qū)是目前我國進行試點的基層管理形式，只有通過協(xié)商進行有效的社會治理，才能達到最初設置大社區(qū)的初衷，促進公民的參與和善治社會的形成。【參考文