新破產立法縱橫談.doc

文章來源：中顧法律網上網找律師 就到中顧法律網 快速專業(yè)解決您的法律問題新破產立法縱橫談王欣新 中國人民大學法學院 教授關鍵詞: 破產立法宗旨/破產原因/職工權益保護/管理人制度/重整制度內容提要: 破產法是市場經濟社會法律體系的重要組成部分。中國的新破產法草案即將通過審議、頒布實施。新破產法借鑒各國之立法經驗，力圖貫徹市場經濟的理念，破除舊法存在的諸多計劃經濟體制的殘余影響，保護債權人和債務人的合法權益，維護社會主義市場經濟秩序。本文從破產立法宗旨、破產原因、政策性破產之利弊與存廢、管理人制度、預防破產之重整制度、破產企業(yè)職工權益的保護、破產法律責任等方面對新破產法立法過程中的重大問題進行分析與研究，希望能使讀者對新破產法的創(chuàng)新與修改內容有一個較為全面的認識。其中新法設立的專業(yè)化、市場化的管理人制度，預防企業(yè)破產最為有力的重整制度，對職工權益的適當保護等問題，也是目前破產立法中爭議最大的問題。望能拋磚引玉，使大家都能為新破產法的立法與完善提出建議。2004年6月21日，經過10年起草工作的新破產法草案在第十屆全國人大常委會第10次會議上首次提請審議，后在10月的全國人大常委會第12次會議上進行了第二次審議，如其能順利提交三審，將可能在近期通過出臺。破產法是市場經濟社會法律體系的重要組成部分。中國在確定建立商品經濟體制的改革方向后便開始了破產立法工作。1986年12月2日，第六屆全國人大常委會第18次會議通過了中華人民共和國企業(yè)破產法(試行)(下稱破產法)，適用于全民所有制企業(yè)。1991年通過民事訴訟法，其第19章規(guī)定其他企業(yè)法人的破產問題。這兩部法律以及國務院有關行政法規(guī)和規(guī)章、最高人民法院的司法解釋，構成現(xiàn)行破產法體系。中國的破產法誕生后，對經濟體制改革與市場經濟建設起到重要的促進作用。但因受制定時經濟體制改革與法律研究狀況的局限，現(xiàn)行立法存在觀念陳舊、體系雜亂、適用范圍過窄、重要制度(如重整制度)缺失、不正當行政干預過重、國有企業(yè)的政策性破產與法律沖突、法律規(guī)范粗略、缺乏可操作性、立法技術錯誤等諸多問題，已不能適應對社會關系調整的需要，影響到破產制度的正確實施。在中國市場經濟體制已經逐步確立的今天，制定統(tǒng)一的新破產法，規(guī)范破產制度的實施，已勢在必行。新破產法草案是根據(jù)中國國情并借鑒各國立法經驗制定的一部全新法律，基本上擺脫了舊法的窠臼。它創(chuàng)立了一些新的制度，如重整制度、管理人制度、債權人委員會制度等，為破產法的正確實施提供了規(guī)范之路。但在立法過程中，受條件制約、利益協(xié)調需要等影響，也還存在許多遺憾與不足之處。下面對新破產立法中的幾個重要問題作一介紹。一、新破產法的立法宗旨新舊破產法的根本區(qū)別就在于新法力圖貫徹市場經濟的理念，而舊法則存在諸多計劃經濟體制的殘余影響。新破產法草案第一條規(guī)定了其立法宗旨，即“規(guī)范企業(yè)破產程序，公平清理債權債務，保護債權人和債務人的合法權益，維護社會主義市場經濟秩序”。而現(xiàn)行破產法第1條則規(guī)定：“為了適應社會主義有計劃的商品經濟發(fā)展和經濟體制改革的需要，促進全民所有制企業(yè)自主經營，加強經濟責任制和民主管理，改善經營狀況，提高經濟效益，保護債權人、債務人的合法權益，特制定本法”。對比之下，舊法的立法目的主要是為“促進全民所有制企業(yè)自主經營，加強經濟責任制和民主管理，改善經營狀況，提高經濟效益”等與破產制度無關的社會目標，而“保護債權人、債務人的合法權益”，則被放在了最后。立法宗旨的不同反映出人們對破產法社會作用的不同認識。破產是商品經濟社會發(fā)展到一定階段必然出現(xiàn)的法律現(xiàn)象。商品經濟是直接以交換為目的運轉的經濟模式，商品交換一旦終止，市場經濟就將崩潰。在現(xiàn)代商品經濟社會中，延期付款或交貨的信用交易是商品交換最重要的方式(尤其是在生產經營領域)，由此形成的信用關系及其法律表現(xiàn)形式債，也就必然成為維系市場經濟正常運轉的決定性因素。債還可能因不當?shù)美?、無因管理、侵權行為等形成，但因商品交換而形成的債務關系始終在社會債務關系中占據(jù)主導地位。所以，保證債務關系的正常實現(xiàn)，維護債權人、債務人的正當權益，便成為保障商品交換、確立市場經濟秩序的基礎，這是任何一個市場經濟國家在法律制度上必須妥善解決的基本問題。在債務人有清償能力而不履行債務或對債務有爭議時，通過民事債權制度和民事訴訟與執(zhí)行制度便可以保障債的確認與履行，維持市場經濟的正常運轉。但在債務人已喪失清償能力、對到期債務無法還清的情況下，仍僅靠上述法律制度就不足以正確解決債務問題了。這時債務人已無足夠財產還清所有債務，多數(shù)人的債權在債務人不足清償?shù)挠邢挢敭a上發(fā)生競合，使原來僅存在于債權人與債務人之間的清償矛盾，進一步擴展到了多數(shù)債權人相互之間。這時如仍允許債務人對個別債權人主動還債，或允許債權人以強制執(zhí)行方式實現(xiàn)債權，那么先償還或先執(zhí)行的債權人可能獲得全額清償，而其他債權人則可能分文不獲，造成同等權利的債權卻得不到同等清償?shù)牟还浆F(xiàn)象，必將導致爭搶清償、社會秩序混亂。那些事業(yè)尚有挽救可能的債務人要想避免破產倒閉，必須逐個與所有債權人達成和解協(xié)議，而這是非常困難的，其在原有法律制度的框架內也無法得到對重整事業(yè)的法律支持。問題的嚴重性在于，在國家無破產立法的情況下這是為原法律所允許的，由此必然破壞市場經濟秩序。所以，當債務人喪失清償能力時，要公正解決債務清償問題，要保障社會經濟秩序，實現(xiàn)法的公平、正義價值，就必須有一種與原有的民法債權制度和民事訴訟與執(zhí)行制度不同的特別法律制度來調整，這就是破產法。破產法的直接調整作用，是通過其特有的調整手段、以國家強制力保障決債務關系在債務人喪失清償能力時的最終公平實現(xiàn)，維護全體債權人和債務人的合法權益，維護社會利益，保障正常的經濟秩序。這才是破產法立法的根本宗旨。破產法在調整債務關系的同時，對市場經濟還產生廣泛的間接調整作用。它可以進一步完善市場經濟優(yōu)勝劣汰的競爭機制，促進企業(yè)改善經營管理，提高經濟效益，優(yōu)化社會資源的配置與使用，調整社會的產業(yè)與產品結構等等。但應清醒地看到，這都是通過破產法對債務關系的調整而間接實現(xiàn)的，不能將其理解為制定破產法的根本動因與宗旨，更不能以此來說明破產法存在的必要性。因為在上述問題上，破產僅是社會對其種種調整手段中可供選擇的一種，并非絕對不可缺少或不可替代的。如企業(yè)的競爭淘汰機制可通過企業(yè)兼并、終止等，乃至“關、停、并、轉”的行政措施實現(xiàn)，改善企業(yè)經營管理、提高經濟效益的途徑更是多方面的，而對產品結構、資源配置的調整，甚至可完全采取行政手段解決。盡管這些調整手段不一定適合于各種情況，有些甚至違反經濟體制改革的方向，但確實可以在不適用破產法的情況下起到相應的調整作用。惟獨在對特殊情況下債務關系的調整上，破產法的作用是任何其他法律或行政措施所無法替代的。因此，在論述破產法的立法必要性時，必須以此作為基點，才讓人們認識到其重要作用所在。此外，在新破產法的起草工作中，還有人曾主張將對破產企業(yè)職工的救濟、安置、保護列入立法宗旨，但大多數(shù)人對此是不贊成的。這并不是說，破產法對破產企業(yè)職工的合法權益不予以保護。相反，在新破產法中對職工權益給予了較之現(xiàn)行立法更為充分的保護。這是因為破產與社會救濟保障是不同的法律關系，失業(yè)職工救濟制度不是破產法的組成部分，破產法也不具備解決職工救濟保障問題的社會功能。職工的救濟保障問題屬于社會保障法、社會保險法的調整范圍，將此規(guī)定在破產法中，會出現(xiàn)不同立法調整原則間的矛盾，造成破產法與社會保障法調整功能的混淆。至于對職工作為債權人權益的保護，破產法中對債權人保護的規(guī)定就完全可以妥善解決。破產法的制定與普遍實施是一國市場經濟體制最終基本確立的重要標志之一，也是其能否融入世界經濟貿易體系的重要條件。歐盟理事會1998年4月27日制定的第905/98號理事會條例第2條規(guī)定，給予一國市場經濟地位的標準之一，就是企業(yè)應受破產法的約束與保護。2004年，歐盟根據(jù)對中國市場經濟地位問題的評估報告宣布仍將不承認中國的完全市場經濟地位，其依據(jù)之一就是中國的破產法等市場經濟法律體制不健全。中國要想在世界貿易中取得市場經濟國家的地位，就必須制定符合市場經濟規(guī)律的破產法。二、破產原因破產原因，也稱破產界限，指認定債務人喪失清償能力，當事人得以提出破產申請，法院據(jù)以啟動破產程序、作出破產宣告的法律事實。這也是新破產法立法中的一個重要爭議問題。通常認為，立法對破產原因的規(guī)定應滿足以下要求：1.明確對債務人喪失清償能力的判斷標準，使達到破產界限者均能及時、順利進入破產程序，未達到破產實質界限的企業(yè)不被牽連進破產程序;2.當事人提出破產申請時有易于舉證的判斷標準，利于其行使權利;3.法院有可迅速判斷案件是否應當受理的可操作性標準;4.立法寬嚴之度符合具體國情和社會政策要求。一些大陸法系國家以不能清償?shù)狡趥鶆兆鳛閷ψ匀蝗?、法人普遍適用的一般破產原因，而以資不抵債作為對資合法人、清算中法人、遺產等僅以有限財產為清償保證、無人對其債務負無限責任的特定主體主動申請破產的特殊破產原因，防止其在資不抵債的情況下仍不適當?shù)財U張債務，損害債權人利益。同時規(guī)定停止支付可推定為不能清償，以解決債權人申請破產時的舉證責任問題。新破產法起草過程中對破產原因如何規(guī)定存在一些不同觀點，但取消舊法中對破產原因規(guī)定的“經營管理不善造成嚴重虧損”限制性條件，以不能清償為破產原因，停止支付作為推定原因，以資不抵債作為清算中法人的破產原因，一直是立法者的主流觀點。但在新破產法草案提交審議時，有人認為，僅以債務人不能清償?shù)狡趥鶆兆鳛槠飘a原因，可能會使破產企業(yè)大量增加，所以主張增加資不抵債作為同時并列適用的破產原因，以限制企業(yè)的破產。但這種主張是不妥的。首先，債權人提出破產申請時難以舉證，因其對債務人是否資不抵債是無從得知、也無法舉證證明的。其次，法院無法及時查明應否受理案件。瀕臨破產的債務人往往財務混亂，賬面資產嚴重不實，要確切證明債務人是否資不抵債必須進行資產評估、財務審計，這在法院決定是否受理案件期限內無法解決，所以法院系統(tǒng)對此規(guī)定意見極大。其三，依此規(guī)定，可能出現(xiàn)債務人不能清償?shù)狡趥鶆眨砻嫔腺Y尚抵債，不能通過破產程序解決債務清償問題，債權人的利益與社會經濟秩序無法獲得保障。為協(xié)調解決這一問題，新破產法草案修改后規(guī)定，破產原因為債務人不能清償?shù)狡趥鶆?，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力。據(jù)此可將破產原因分為獨立的兩種情況，其一，債務人在不能清償?shù)狡趥鶆盏耐瑫r也資不抵債，主要適用于債務人主動申請破產的情況;其二，債務人在不能清償?shù)狡趥鶆盏耐瑫r明顯缺乏清償能力，適用于債權人申請破產的情況，而對破產原因的后一規(guī)定實際上可能取代前一規(guī)定。三、政策性破產問題在國務院為國有企業(yè)破產試點工作而下發(fā)的國務院關于在若干城市試行國有企業(yè)破產有關問題的通知(1994年)和國務院關于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產和職工再就業(yè)有關問題的補充通知(1997年)等文件中，對破產國企職工的失業(yè)救濟、安置費用等問題，規(guī)定了一套與現(xiàn)行破產法基本原則不同的政策性破產制度，在司法實踐中與依法破產構成兩個不同的破產法實施體系。在新破產法立法中，爭議最大的問題之一就是政策性破產應否保留。依法破產與政策性破產的關鍵區(qū)別，不是對職工應否進行妥善安置，而是職工救濟安置費用由誰承擔。前者規(guī)定由失業(yè)保險基金等社會保障基金中支付或由各級政府承擔，而后者則可以全部從破產財產包括抵押財產中支付，實質上是轉嫁由全體債權人承擔。政策性破產是計劃經濟殘余影響的產物，與市場經濟下的破產制度無共同之處。它是將社會保障制度誤導入破產程序、把行政關閉措施滲入破產程序形成的怪胎，與對職工勞動債權的保護無關，其實質是在保護職工權益的名義下保護各級政府的財政利益，是將本應由政府解決的問題、承擔的費用，強制轉嫁由債權人承擔，其指導思想不是通過破產程序解決債務的公平清償，而是通過行政干預(盡管已轉化為法規(guī)形式)把破產當作政府解決企業(yè)虧損、安置失業(yè)職工、調整產業(yè)結構、減輕政府負擔的“由債權人買單”的廉價方式。政策性破產規(guī)定，破產企業(yè)的土地使用權(無論無償劃撥取得還是有償出讓取得)及其他財產，即使已設置抵押等擔保物權，其變賣所得也要優(yōu)先用于破產企業(yè)職工安置，而不清償?shù)盅簷嗳?。這是違背擔保法、城市房地產管理法等法律法規(guī)的，不僅存在行政法規(guī)越權問題，而且將使債權人實際上沒有任何辦法可以保障債權的安全。政策性破產只適用于國務院確定范圍的部分國有企業(yè)，其他企業(yè)不能享受優(yōu)惠政策。這違背“法律面前人人平等”的原則，由于這種不平等沒有任何道理與法理可言，故實踐中各地普遍存在上行下效、濫用優(yōu)惠政策、侵害債權人利益的現(xiàn)象，且屢禁不止。有人認為，作為債權人的國有銀行與作為債務人的國有企業(yè)均屬國有，在法理上可以視為債因混同而消滅，即債權和債務同歸于一人而消滅。所以，國家可以將債務人財產支付職工安置費用，然后再核銷債權人銀行的損失，這只是將國家財產從上兜里放到下兜里，從左兜里放到右兜里。但這是在計劃經濟體制下國有銀行和國有企業(yè)都不是獨立的市場經濟主體、都沒有獨立的法律地位與利益時的道理，顯然是與改革發(fā)展的方向背道而馳。而且，那些與國有銀行同為國有企業(yè)的其他債權人，也被強迫承擔了本應由國家承擔的職工安置費用，“殃及池魚”，是極不公平的。政策性破產表面上看是以損害債權人利益的方式維護國有破產企業(yè)職工的利益，對穩(wěn)定社會秩序起到一定作用。但若深入分析，其實是在損害國有企業(yè)及其職工的長遠根本利益。在人們都明白對國有企業(yè)的債權在破產時得不到法律保護時，就不會與國有企業(yè)尤其是陷入經濟困境者發(fā)生交易，這些企業(yè)將更快地倒閉破產，而其職工的利益必然會隨之受到損害。在破產立法中，政策性破產受到一些立法者尤其是債權人方面的強烈反對。激烈爭論之后，提交全國人大常委會審議的破產法草案中最后形成的妥協(xié)性的意見是在國務院規(guī)定的期限和范圍內保留政策性破產的適用。四、破產程序中對職工權益的保護對破產企業(yè)職工權益的保護是新破產立法中的一個重大社會政策問題，也是在破產程序中維護社會安定、保障實質公平的一個關鍵環(huán)節(jié)。對職工債權給予優(yōu)先清償?shù)匚唬歉鲊飘a法普遍采用的原則。職工債權，指因破產案件受理(或破產宣告)前的勞動關系對破產企業(yè)發(fā)生的債權，包括所欠職工工資、社會保險費用以及因企業(yè)破產解除勞動合同依法應支付給職工的補償金。在新破產法的起草過程中，爭議集中在職工債權與有抵押等物權擔保的債權在清償順序上何者優(yōu)先上。一種觀點認為，職工債權應放在物權擔保債權之前清償，這樣才能保證其在破產企業(yè)大多數(shù)財產都已設置物權擔保的情況下得到清償。另一種觀點則明確表示反對，認為這將危害交易安全，破壞擔保制度，違背市場經濟運行規(guī)則。在提交全國人大常委會進行第二次審議的新破產法草案中，在權衡兩種意見之后，以應優(yōu)先保護職工利益為由，將職工的工資、基本社會保險費用及勞動補償金債權全部放在物權擔保債權之前清償。這一破產法草案原準備在2004年12月下旬提交全國人大常委會進行第三次審議，并付諸表決通過，但由于受到中國人民銀行、銀監(jiān)會等代表債權人利益者的強烈反對，在最后一刻，新破產法的立法程序被最高領導層決定暫時中止了。企業(yè)破產時對職工債權必須予以充分保護，我國作為社會主義國家更應重視保護勞動者的合法權益，但將范圍如此之廣的職工債權全部放在物權擔保債權之前清償則是不妥的，在法理依據(jù)、解決問題思路和實際后果等方面都存在問題。筆者認為，政府必須制止違法欠薪問題的發(fā)生，而不能對此不聞不問，卻在破產程序中將其不利后果強壓到債權人身上。我們如真正言行一致的將保護職工利益放在第一位，應考慮規(guī)定新破產法出臺后拖欠職工工資的企業(yè)，其管理人員個人須負連帶清償責任，拖欠職工工資達一定期限的企業(yè)一律吊銷營業(yè)執(zhí)照予以關閉，從根本上解決問題，并由政府主導設置欠薪保障基金，以維護企業(yè)破產時職工的權益。將職工債權全部放在有物權擔保的債權之前清償，是與擔保法規(guī)定相違背的。這將使債權人包括銀行在市場交易中沒有任何辦法保障債權的安全，使銀行壞帳大量增加，甚至引發(fā)金融危機，對市場經濟秩序產生危險的破壞作用。需要強調指出的是，這樣做表面上看，在破產案件中職工債權可以得到充分清償，但實際產生的社會后果未必是維護了職工的權益，而更可能是在損害職工的長遠利益。銀行不會再給那些陷入經營困境、存在或可能發(fā)生欠付職工債權的企業(yè)發(fā)放貸款，其他人也不會再與其進行任何交易，有擔保物的債權人一旦發(fā)現(xiàn)債務人可能無力還債，將立即啟動對擔保物的執(zhí)行程序，以保證自己能夠在破產案件提起之前及時就擔保物優(yōu)先獲得清償，不會再給債務人以喘息之機，經營環(huán)境的惡化、交易成本的增加，將導致更多的企業(yè)破產、職工失業(yè)。如果這些企業(yè)本身早應破產也算是死得其所，問題是恐怕一些尚有挽救希望的企業(yè)也將被“殃及池魚”。這樣規(guī)定還可能放縱惡意拖欠職工債權的現(xiàn)象。有的企業(yè)認為職工債權可以在破產程序中獲得最優(yōu)先的清償，便可能更肆無忌憚的拖欠職工債權，甚至在破產已不可避免的情況下，惡意為職工提高工資，欺詐債權人。據(jù)此，這一法律規(guī)定不是鼓勵人們積極參與市場經濟活動，鼓勵人們創(chuàng)造社會財富，不是為市場經濟提供發(fā)展的動力與保障，而是在遏制人們的市場經濟活動，對市場經濟將起到消極阻礙作用，實際上是在損害國家、社會、職工的長遠利益。其實，對職工債權的清償并非完全無法在債權人可以承受的負擔范圍內盡量合理解決。解決的方式可以有兩種。第一種是比例清償方案。筆者曾撰文指出，在職工債權不能從破產企業(yè)無擔保財產中得到清償時，可以從擔保物變價價款中拿出一定比例(如10%，至多20%)予以清償，由債權人與職工共同分擔損失。這樣規(guī)定債權人至少還可以預測并采取相應的措施防范可能產生的風險，即將擔保物可以擔保債權的數(shù)額按法律規(guī)定的職工債權優(yōu)先清償比例同比例降低。第二種解決方式是規(guī)定特定范圍內的職工債權如職工工資(可考慮作最高額限制)為特別優(yōu)先權，優(yōu)先于擔保債權清償，其他部分的職工債權則只能就破產財產優(yōu)先受償。 1五、新破產立法中的管理人制度新破產法的亮點之一是用管理人制度取代了原有的清算組制度。管理人是指破產案件受理后成立的，全面接管債務人企業(yè)并負責其財產的保管、清理、估價、處理和分配等清算事務的專門機構。破產清算工作具有法律責任重大、專業(yè)性強、工作量大等特點，現(xiàn)行立法規(guī)定的以政府官員為主體的清算組模式，行政色彩濃厚，其目的主要不是為了更好的清償債權債務，而是為在破產企業(yè)一些社會問題(如職工安置)的解決上得到政府部門的行政協(xié)助。這種立法模式存在諸多弊端，由于主要由地方政府官員臨時組成的清算組組織松散，兼職工作，一般不具備破產清算的專業(yè)知識，所以清算效率較低。清算組不具有獨立的法律地位，其與破產企業(yè)往往存在利害關系，難免出現(xiàn)地方保護主義，無法確保公正履行職責。清算組的體制決定了其必然要向政府負責，在政府的行政主導與干預下，破產清算往往由保護債權人利益的基本目標偏離，為政府的行政目標所取代，其優(yōu)先考慮的不是債權人的利益，而是政府的既得利益，如在安置職工方面如何推卸、減輕政府的財政負擔，在處理破產財產時，也往往是誰承諾安置職工就把破產財產優(yōu)先低價賣給誰。由于清算中的重大問題都由政府參與或直接決策，法院失去司法獨立，實際上成了政府的清算機構，清算組有違法失職行為也無法追究其法律責任。在新破產法草案中設立了專業(yè)化、市場化的管理人制度。在立法過程中，爭議主要是管理人由誰選任和對管理人是否設置專門的執(zhí)業(yè)資格。有人主張實行債權人自治主義，由債權人會議選任管理人，也有人主張由法院選任管理人，債權人會議僅有提出異議請求法院更換的權利。目前的新破產法草案規(guī)定，管理人由法院指定，債權人會議認為管理人不能依法、公正履行職務或者有其他不能勝任職務情形的，可以請求法院予以解任，另行指定。對管理人的資格問題，有的人主張不設置專門的執(zhí)業(yè)資格，凡依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構均可以擔任管理人，具有律師、注冊會計師等專業(yè)資格者就可取得管理人的執(zhí)業(yè)資格，無需再進行考試，以免造成新的市場準入障礙，妨礙公平競爭。有的人則認為，并非所有的律師事務所、會計師事務所，所有的律師、注冊會計師都能勝任破產管理工作，所以應當設置相應的執(zhí)業(yè)資格，并通過資格考試、年檢等制度加以規(guī)范。目前新破產法草案規(guī)定，管理人可以由有關部門、機構的人員組成的清算組(主要適用于國有企業(yè)政策性破產)或者依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構出任。人民法院還可以指定社會中介機構具備相關專業(yè)知識并取得專門職業(yè)資格的人員擔任管理人。立法草案未設置管理人專門的執(zhí)業(yè)資格與考試制度。各國破產立法均規(guī)定，管理人有取得報酬的權利。新破產法草案規(guī)定，管理人的報酬由法院決定，債權人會議對管理人的報酬有異議的，有權向人民法院提出。管理人應當勤勉盡責，忠實履行職務。管理人因玩忽職守或者其他違法行為，造成債權人、債務人或者第三人經濟損失的，應當承擔賠償責任。如果管理人為多數(shù)人時，彼此間應承擔連帶責任。六、重整制度在新破產法草案中建立了重整制度，這是其一大亮點。重整制度，指對可能或已經發(fā)生破產原因但又有再建希望的企業(yè)，在法院主持下，通過各方利害關系人的參與，強制調整各方關系，進行企業(yè)營業(yè)重組與債務清理，以挽救企業(yè)、避免破產的法律制度。重整是預防破產最為有力的制度。通常各國立法規(guī)定，在債務人發(fā)生破產原因或有發(fā)生破產原因可能時，即可申請開始破產重整程序。重整程序不僅可以由債務人、債權人提出，也可以由債務人的股東提出。個別國家還規(guī)定，法院可以依其職權，或在檢察官的請求下啟動重整程序(法國1985年8598號法律)。 2債權人包括有物權擔保的債權人、債務人及債務人的股東等各種利害關系人均積極參與重整程序的進行。重整程序也限制擔保物權優(yōu)先受償權的行使。債務人企業(yè)可以靈活運用重整程序允許的多種措施，達到恢復經營能力、清償債務的目的。除延期或減免償還債務外，還可采取核減或增加公司注冊資本，向特定對象定向發(fā)行新的股份或公司債券，將債權轉化為股份，轉讓營業(yè)等方法，并可設立重整管理人負責公司的重整活動。重整程序具有強制性。只要關系人會議以法定多數(shù)通過重整計劃，對反對者同樣具有法律效力。法院還可以在保證反對者實際利益的前提下依職權強制批準重整計劃，可以避免確有挽救希望的債務人因部分利害關系人反對而無法進行重整。在現(xiàn)代立法由個體本位逐步向社會本位的轉變之中，重整制度體現(xiàn)國家公力透過司法程序對私人經濟活動的主動干預，更多強調的是保護社會的整體利益。重整制度是破產法價值取向發(fā)展中的一次突破，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會內在規(guī)律的要求。在日本，自1964年至九十年代末的期間內，共有80家上市公司倒產，其中66家選擇了公司更生程序，并通過公司更生程序獲得新生。 3在破產立法過程中，對重整制度如何設置也存在一些爭議問題。必須是確實仍有挽救希望的債務人，才可適用重整程序，對此立法者的意見是一致的，但在啟動重整的條件上存在不同觀點。大多數(shù)人主張，在債務人發(fā)生破產原因，或有發(fā)生破產原因的可能時，均可申請適用重整程序。但也有少數(shù)人主張，僅在債務人已經發(fā)生破產原因時才可適用重整程序，以防止債務人對重整程序的濫用。目前的新破產法草案采納了多數(shù)人的意見。為更好地實現(xiàn)重整制度設立之目的，有效地預防債務人破產，應當允許債務人在有發(fā)生破產原因可能時就及早適用重整程序，這也是各國立法之慣例。在破產法草案中，一度對股東在重整程序中的作用未作規(guī)定，筆者認為，這是不妥的。股東在企業(yè)重整程序中的關系與作用重大，上市公司鄭百文的重組就是典型一例。重整制度的特點就是債務人的股東也積極參加，重整計劃中通常包括對股東的分類、對企業(yè)股權的調整方案等，所以決定重整事項的機構通常稱為關系人會議，而不是債權人會議。有人認為，在已經發(fā)生破產原因的企業(yè)中，債務人的股東之權益已為負值，所以不能再享有任何權益，其權利僅限于列席討論重整計劃草案的債權人會議。這種觀點是錯誤的，姑且不說那些僅有發(fā)生破產原因可能的債務人其股東之權益仍為正值，在重整程序應享有相應權益，即使是那些已經發(fā)生破產原因、資不抵債的企業(yè)，也不一定就沒有市場價值。在市場經濟環(huán)境下，企業(yè)的現(xiàn)實價值并不完全依資產與負債的比例決定，更多的是取決于企業(yè)的營利能力和在市場中的綜合資源占有情況，上市公司殼資源市場價值的存在就是典型的例子。所以，目前的新破產法草案中對重整程序中的股東地位進行了新的定位，承認其積極參加重整程序的權利。大陸法系各國立法通常規(guī)定，重整程序啟動后，債務人企業(yè)的經營權和財產的管理處分權交由管理人(通稱重整人)行使，并由其執(zhí)行重整計劃。英美法系國家的立法則通常實行占有中的債務人制度，即在重整期間，經法院批準，債務人可以在法院或債權人(或其選任代表)的監(jiān)督下自行管理財產和營業(yè)事務，執(zhí)行重整計劃。除非債務人存在破產欺詐行為、無經營能力等法定情況，法院一般不指定托管人即管理人。因為債務人對企業(yè)情況最熟悉，由其負責重整計劃的執(zhí)行，成功的可能性較大。新破產法草案也采取了類似制度，規(guī)定債務人可以在管理人的監(jiān)督下自行管理財產和營業(yè)事務，執(zhí)行重整計劃。為保證重整程序的順利進行，新破產法草案中還規(guī)定有對重整計劃草案的強制批準程序。在重整計劃草案未能獲得全部表決組通過時，如重整計劃符合法定條件，債務人或者管理人可以申請人民法院強制批準重整計劃草案。七、新破產