財政科技投入績效評估的有關(guān)國際經(jīng)驗.doc

財政科技投入績效評估的有關(guān)國際經(jīng)驗上海市科學學研究所創(chuàng)新戰(zhàn)略研究室（2011.5.19）精確地評估財政科技投入績效在國際上都是一個困難的問題，這是由科技自身投入產(chǎn)出規(guī)律的長期性和間接性決定的。一方面，從科研投入到取得回報中間存在一個從技術(shù)創(chuàng)新、應(yīng)用轉(zhuǎn)化到產(chǎn)業(yè)培育的固有周期；另一方面，科技成果影響經(jīng)濟的方式非常復雜，一項重要科技創(chuàng)新成果的影響往往會溢出到很多方面，對多個產(chǎn)業(yè)和社會領(lǐng)域的發(fā)展產(chǎn)生綜合的推進作用。因此，要確定某個科技項目的實際產(chǎn)出有著很大的操作難度。從20世紀中期開始，西方國家將績效評估逐步應(yīng)用于政府財政支出管理，以提升公共資金的使用效率。近年來，西方各發(fā)達國家對于本國的財政科技投入都已經(jīng)建立了各具特色的績效評估體系。目前各發(fā)達國家的財政科技投入績效評估在項目財務(wù)規(guī)范管理方面和項目執(zhí)行過程管理方面均已經(jīng)較為成熟，形成了行之有效的定量指標體系。然而，在科研項目的產(chǎn)出方面各國到目前為止仍然缺乏成熟的量化評估手段，仍然處于不斷嘗試、探索和改革的過程之中。1、美國的財政科技投入績效評估體系美國是世界上最早實施科技評估工作的國家，其財政科技投入績效評估的主要法律依據(jù)是1993年1月通過的政府績效與結(jié)果法案（GPRA）。根據(jù)該法案的規(guī)定，美國政府于1993年3月成立了國家績效評價委員會（NPR），負責法案的監(jiān)督和實施；并且在聯(lián)邦國會下設(shè)立了總審計署（GAO，2004年改稱為政府責任總署），專司對于政府財政投入的審計工作。 美國國家科學基金會（NSF）對其資助項目績效評估的模式和方法，可以作為美國財政科技投入績效評估的一個突出典范。20世紀70年代，NSF就開展了科學研究及其影響力的評估方法研究。在政府績效與結(jié)果法案的框架下，NSF重新整合、規(guī)范了評估工作，擴大了績效評估的范圍,使評估指標和方法更為靈活多樣。根據(jù)政府績效與結(jié)果法案，NSF要在規(guī)定時間內(nèi)提交績效報告。由于科研項目自身具有的不確定性，NSF績效報告并不對單個資助項目的結(jié)果進行評估，而是對一類項目乃至對實現(xiàn)本機構(gòu)某一方面特定任務(wù)的諸多項目開展綜合評估，以展示其整體績效水平。 NSF將項目績效評估指標分為三類：資助結(jié)果、內(nèi)部管理和投資過程。對反映項目內(nèi)部管理和投資過程的績效目標評估盡可能采用定量指標，而對反映資助結(jié)果的績效目標評估則以定性指標為主。 實施政府績效與結(jié)果法案之后，NSF要求項目結(jié)題報告提供詳細的內(nèi)容，并進入由NSF維護的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，便于快捷管理和查詢。NSF依靠高度信息化的項目數(shù)據(jù)庫體系保障其評估的科學性。NSF的項目數(shù)據(jù)庫主要包括項目網(wǎng)上申請系統(tǒng)、項目受理數(shù)據(jù)庫、資助數(shù)據(jù)庫、項目發(fā)布系統(tǒng)、業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)、評審專家?guī)旌涂冃蟾嫦到y(tǒng)等；此外還包括科學出版物、學科年度報告、專家委員會和顧問委員會獨立評價系統(tǒng)等獨立的專項數(shù)據(jù)庫。這些信息資源為NSF有效開展制度化的績效評估活動提供了保障。NSF同時還加強了外部專家委員會的職能，以更好地對績效評估進行監(jiān)督。2、澳大利亞的財政科技投入績效評估體系 澳大利亞是較早實施科技項目績效評估的國家之一。澳大利亞聯(lián)邦政府從1985年開始實施財政科技投入的績效評估試點工作；1993年開始全面推行財政科技投入績效評估；1999年開始對公共部門的所有支出預算進行績效評估。 澳大利亞的財政科技投入績效評估主要包括三方面內(nèi)容：適當性評價、效率性評價和有效性評價，評價重點根據(jù)項目的目標和項目所處的發(fā)展階段決定。澳大利亞對財政科技投入的績效評估貫穿于立項、實施、結(jié)題的全過程。其評估工作主要流程為：進行項目分析，確定評估重點；找出評估需要解決的主要問題，確定評估項目和戰(zhàn)略；收集、分析評估資料；起草、發(fā)布評估報告；回顧績效評估；充分利用評估結(jié)論。 澳大利亞財政科技投入績效評估的管理組織包括評估指導委員會、項目評估的管理者（負責評估項目的制定和具體的組織實施）和評估工作小組。項目績效評估過程是根據(jù)評估的規(guī)模和復雜程度而定的，主要做法一般是評估小組定期召開會議，分析評估進展情況，以及為項目評估工作建立定期檢查機制等。為保證財政科技投入績效評估的質(zhì)量，澳大利亞政府設(shè)立了評估的質(zhì)量標準體系。 3、歐盟的財政科技投入績效評估體系 歐盟科技研發(fā)計劃的績效評估基本上是伴隨著歐盟各期的科技框架計劃而演進的。1996年歐盟發(fā)布了“健全與高效管理2000”（Sound and Efficient Management 2000）方案，要求歐盟所推動的任何科技計劃都需要開展系統(tǒng)性的績效評估，其目標是促進各個計劃項目的有效完成，并將項目評估結(jié)果反饋到歐盟的決策層，以指導未來計劃項目的執(zhí)行并引導未來研究項目的方向。歐盟對于科技計劃的評估主要著重于以下五個方面內(nèi)容：計劃的篩選程序、計劃的過程管理、計劃的一般特色、計劃的成果產(chǎn)出以及成果的擴散利用。其基本特點是立足于從組織內(nèi)部改進管理，而不強調(diào)預算的重新分配。最近歐盟組織召開了對第七框架計劃（FP7）和競爭力與創(chuàng)新研究架構(gòu)計劃（CIP）進行中期評估的高層會議。中期評估報告顯示了現(xiàn)有體系中仍存在著較多的問題，特別是在計劃實施、連接研究與創(chuàng)新等方面存在明顯不足。為提升科技創(chuàng)新的績效，歐盟當前也正在研究對其現(xiàn)行科技投入體制進行改革。今年2月9日歐盟理事會通過了綠皮書從挑戰(zhàn)到機遇：邁向歐盟研究和創(chuàng)新基金的共同戰(zhàn)略框架，提出了歐盟財政科技投入改革的若干原則和計劃。歐盟委員會計劃在進一步研究論證后，于今年年底以立法形式出臺歐洲研究和創(chuàng)新基金改革的公共戰(zhàn)略框架。4、日本的財政科技投入績效評估體系日本于1998年3月在經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省下成立了政策評估研究會，制定了科學技術(shù)基本法、科學技術(shù)基本項目等大政方針，規(guī)定今后若干年科技的研究方向及其預算目標額度。在此基礎(chǔ)上，各省廳制定了年度科學技術(shù)重點指針，嚴格制定年度預算編制。日本政府在財政科技預算實施過程中有一套完整的項目管理評估體制和預算監(jiān)督機制，項目一旦確定,它的每一筆開支必須按預算執(zhí)行，如需調(diào)整，須經(jīng)政府主管部門的同意。2001年11月