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新公共服務(wù)理論 新公共管理的背景簡介官僚制問題重重 各國財政赤字增加 政府效率低下 新技術(shù)革命使西方國家進(jìn)入后工業(yè)社會 為建立高效 靈活 透明的政府創(chuàng)造了可能性 自20世紀(jì)80年代以來 西方各國為了應(yīng)對財政危機(jī)和政府的信任赤字 績效赤字 均開始了大規(guī)模的政府改革 新公共管理的主要理論及代表人物 小政府理論 弗里德曼和哈耶克 流程再造理論 哈默和錢皮 公共部門績效管理理論 霍哲 基于回應(yīng)性的政府全面質(zhì)量管理 霍哲 重塑政府 奧斯本和蓋布勒 政府再造運(yùn)動 或新公共管理運(yùn)動 與企業(yè)家政府建立一個非官僚化并且具有創(chuàng)新精神與活力 以市場及公眾需求為導(dǎo)向的具有較高工作效率的政府 企業(yè)家政府是政府再造的重要內(nèi)容 企業(yè)型政府是指具有企業(yè)家精神的公共管理者 用企業(yè)的管理方式 以低成本高產(chǎn)出為目標(biāo) 敢于冒風(fēng)險 敢于創(chuàng)新 敢于打破僵化官僚體制 取得高績效的政府 其中最重要的理論就是顧客理論 顧客理論就是強(qiáng)調(diào)服務(wù)提供者對他們的顧客負(fù)責(zé) 新公共服務(wù)理論 對新公共管理的批判和超越 許多學(xué)者和實(shí)踐家都不斷地對新公共管理以及該模式所主張的公共管理者的角色表示擔(dān)憂 提出了一系列問題 新公共管理運(yùn)動的內(nèi)在沖突 例如 美國學(xué)者查爾斯 古德塞爾就提出了與 企業(yè)化政府 模式十條原則針鋒相對的十條原則 新公共管理所倡導(dǎo)的價值觀 強(qiáng)調(diào)在市場模型下推進(jìn)分權(quán)與公共部門進(jìn)行協(xié)調(diào)的必要性兩者之間的緊張關(guān)系 私有化運(yùn)動對民主價值觀和公共利益的影響 公共企業(yè)家精神和特利 Terry 1998 所講的 新管理主義 可能會逐漸地腐蝕和破壞公平 公正 代表制和參與等民主和憲政價值觀 美國弗吉尼亞州立大學(xué)的查爾斯 古德塞爾教授對企業(yè)家政府理論進(jìn)行了強(qiáng)烈的抨擊 他具體結(jié)合企業(yè)家政府理論的十條原則針鋒相對地提出了自己的十大原則 一 政府應(yīng)是由人民通過選出的代表來控制的 而不是企業(yè)家 二 政府應(yīng)該為公共利益服務(wù) 而不是滿足企業(yè)家的自我 三 政府必須按照憲法和法律活動 而非依據(jù)目標(biāo)或任務(wù) 四 政府應(yīng)該與私營企業(yè)的主要股東合作而非任何一種合伙人 五 政府應(yīng)該是靈活的 富有創(chuàng)造性的 但同時也必須具有公共責(zé)任心 六 政府活動的社會效果固然重要 但也必須尊重那些為政府服務(wù)的雇員 七 在政府中 采取私營企業(yè)的管理模式必須不違反機(jī)會平等和公眾監(jiān)督的原則 八 簡化繁文縟節(jié)是對的 但不能破壞基本規(guī)范和法定程序 九 減輕財政負(fù)擔(dān)的設(shè)想是可行的 但不能無視行政工作本身對公共開支的要求 十 處理公共問題應(yīng)該具有創(chuàng)造性 但不能讓少數(shù)人中飽私囊 i i 西方行政學(xué)說史 丁煌武漢大學(xué)出版社2007版第388頁 新公共服務(wù)理論是以美國著名公共管理學(xué)家羅伯特 丹哈特為代表的一批公共管理學(xué)者基于對新公共管理理論的反思 特別是針對作為新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共管理理論 羅伯特 B 丹哈特現(xiàn)任美國亞利桑納州立大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授 美國國家公共行政研究院院士 并擔(dān)任美國多個州政府和地方政府在質(zhì)量管理 戰(zhàn)略規(guī)劃和公共生產(chǎn)率等方面的咨詢顧問 曾擔(dān)任美國公共行政學(xué)會 ASPA 會長 并且是美國公共行政學(xué)會全國公共服務(wù)運(yùn)動組織的創(chuàng)始人和第一任主席 迄今為主 他已經(jīng)出版了16本專著 代表作是 意義之追尋 公共行政 一種行動取向 公共組織和非營利組織中人的行為管理 公共組織理論 新公共服務(wù) 服務(wù) 而不是劃槳 等 其中 公共組織理論 新公共服務(wù) 服務(wù) 而不是劃槳 已被翻譯成中文 新書 新公共服務(wù) 服務(wù) 而不是掌舵 新公共服務(wù)理論 一 產(chǎn)生的背景 對新公共管理的批判 主要表現(xiàn)在以下幾個方面 1 公共管理者是企業(yè)家嗎 對企業(yè)家精神的置疑 1 企業(yè)家精神意味著每個政府代理人應(yīng)該以自己或代理機(jī)構(gòu)的利益為基礎(chǔ)來行動 2 在企業(yè)家精神注重創(chuàng)新和改革的背后 是習(xí)慣于冒險 不愿意遵守制度以及受到約束甚至對員工橫行霸道 3 企業(yè)家精神追求經(jīng)濟(jì) 效率和效益 但是很難承擔(dān)起整個社會發(fā)展進(jìn)步的責(zé)任 一 產(chǎn)生的背景 對新公共管理的批判 主要表現(xiàn)在以下幾個方面 2 民主與公平優(yōu)先還是效率優(yōu)先 公共管理核心價值的弱化新公共管理把 三E 作為自己價值的基礎(chǔ) 忽視了公共管理中人對公平愿望的要求 無力擔(dān)負(fù)起公共行政捍衛(wèi)民主與公平的政治責(zé)任 也無法實(shí)現(xiàn)道德水準(zhǔn)的責(zé)任 3 是 顧客 還是 公民 對公民身份的忽視公共服務(wù)的消費(fèi)者不僅僅是 顧客 他們更重要的是 公民 公民與顧客這兩個概念是不同的 公民不僅是政府的顧客 他還是委托人和所有者 是主人 公民與政府之間多種多樣的關(guān)系 顧客 委托人 選民 主體 暗示著顧客這個稱號正在受到特別的限制 并且 與私人部門不同 公共部門識別其服務(wù)的對象 顧客也是相當(dāng)困難的 以顧客為導(dǎo)向的政府最終只是對每個分散的個體的短期自我利益作出回應(yīng) 政府的存在僅僅是一個能夠使自利得到體現(xiàn)的地方 但是公民身份則不同其重要方面 在于能夠整合自我的多個方面去超越個體存在 在協(xié)商的過程中 個體對他人利益和需要的理解 并將這種理解內(nèi)化 從而以一種更廣泛 更包容的觀點(diǎn)看待公共利益 公民地位不是市場的競爭關(guān)系所追求的 也是它不能提供的 一 產(chǎn)生的背景 對新公共管理的批判 主要表現(xiàn)在以下幾個方面 4 追求個人利益還是公共利益 對競爭機(jī)制的懷疑在市場模型中競爭而不是合作成為一種更為普遍的策略 在政府交易中 并沒有一種支配性的力量來控制交易 迫使買賣雙方以公共利益為目標(biāo) 終止他們追求自我利益的交易 批評者認(rèn)為 個人利益的最大化并不能必然的推動公共利益的實(shí)現(xiàn) 市場的作用抑制了協(xié)商的發(fā)展 合作比競爭更能推動公共利益的實(shí)現(xiàn) 通過競爭解決沖突總是顯得不那么令人滿意和缺乏穩(wěn)定性 而談判和調(diào)解是爭論處于對話之中 民主的對話總比政治市場能產(chǎn)生更好的政策 1 民主社會的公民權(quán)理論桑德爾 Sandel1996 認(rèn)為 國家和公民之間關(guān)系的主導(dǎo)模型建立在這樣的思想基礎(chǔ)之上 政府的存在就是要一定的程序 如投票程序 和公民權(quán)利 從而使公民能夠根據(jù)自身利益做出選擇 公民權(quán)意識在網(wǎng)絡(luò)中 被覺醒 二 新公共服務(wù)理論的起源 2 社區(qū)和公民社會模型在公共行政領(lǐng)域中 對社區(qū)的要求體現(xiàn)下述觀點(diǎn)之中 政府的作用 特別是地方政府的作用 事實(shí)上 就在于幫助創(chuàng)立和支持 社區(qū) 這種努力部分地取決于建設(shè)一些健康的 有活力的 中介機(jī)構(gòu) 這些機(jī)構(gòu)既要關(guān)注公民的愿望和利益 也要為公民更好地參與更大的政治體系提供經(jīng)驗(yàn) 給公民社會下一個最簡單的定義 就是政府和商界以外的團(tuán)體與組織匯集在一起所形成的一個聯(lián)合體 在這樣的一個聯(lián)合體中 每一個人都能夠通過加入某一個團(tuán)體的方式去表達(dá)自我價值觀和他們對外部世界的興趣 3 組織人本主義人本主義試圖把公共組織改變成更少的受權(quán)威控制和自我實(shí)現(xiàn) 自我滿足的組織 新公共服務(wù)主要吸收組織人本主義優(yōu)于傳統(tǒng)組織的精華 由于組織人本主義 能夠出現(xiàn)創(chuàng)造性和對話 感情的共鳴和尊重 不僅使團(tuán)體和組織能夠更加有效 負(fù)責(zé)地應(yīng)對環(huán)境的復(fù)雜性 而且有助于個人的成長和發(fā)展 也就是說人本主義認(rèn)為組織中的人并不是中立的 一切工作也不能僅以效率來評判 平等 公平 正義 回應(yīng)性等也是重要的價值核心 4 后現(xiàn)代主義的話語理論后現(xiàn)代主義認(rèn)為 由于我們在后現(xiàn)代世界中是相互依賴的 所以治理必定會越來越以相關(guān)各方 包括公民與行政官員之間開誠布公的對話為基礎(chǔ) 為了使公共管理活動充滿生機(jī)與活力 并增進(jìn)公共管理的合法性 就必須增進(jìn)公共對話 三 新公共服務(wù) 的權(quán)威定義 新公共服務(wù)理論認(rèn)為 公共管理者在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé) 他們的工作重點(diǎn)既不應(yīng)該是為政府航船掌舵 也不應(yīng)該是為其劃漿 而應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu) 登哈特的新公共服務(wù)理論主張用一種基于公民權(quán) 民主和為公共利益服務(wù)的新公共服務(wù)模式來代替當(dāng)前的那些基于經(jīng)濟(jì)理論和自我利益的主導(dǎo)行政模式 未來的公共服務(wù)將是以公民對話協(xié)商和公共利益為基礎(chǔ)的 三者是緊密結(jié)合在一起的 公共利益的含義 一定地域范圍內(nèi)社會共同體的共同利益 如社區(qū) 地方 區(qū)域 國家 全球利益等 公共利益的客觀屬性是其 公共性 即非排他性 非競爭性 非營利性 公共利益的主體是社會公眾 公共利益與政府的密切相關(guān)性 公共利益體現(xiàn)著公平 公正 公開等價值 為什么一定需要政府來維護(hù)公共利益呢 1 由社會公眾集體行動的特點(diǎn)來決定的 集體行動往往具有非理性的結(jié)果 2 公共利益本身最容易受到最少的照顧 3 公共利益都是非營利性的 一些社會主體不愿意涉足 由此可以得出結(jié)論 公共利益應(yīng)該由政府來維護(hù) 增進(jìn)和分配 所謂公共利益的實(shí)現(xiàn)包含著三個層次的內(nèi)容 維護(hù)公共利益 增進(jìn)公共利益和分配公共利益 三者之間的關(guān)系就好比是 看著蛋糕不被偷吃 把蛋糕做大 和 公平地切蛋糕 四 新公共服務(wù)理論的內(nèi)容 登哈特夫婦在民主社會的公民權(quán)理論 社區(qū)和市民社會的模型 組織人本主義和組織對話的基礎(chǔ)上 提出了新公共服務(wù)的七大原則 1 服務(wù)而非掌舵公共管理者的重要作用并不是體現(xiàn)在對社會的控制或駕馭 而是在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益 新公共服務(wù)理論認(rèn)為 問題的解決需要公民的參與 需要政府與私人 非營利組織協(xié)同行動 政府的角色從控制轉(zhuǎn)變成調(diào)解 協(xié)調(diào)甚至裁決 2 公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品公共利益是管理者和公民共同的利益和責(zé)任 是目標(biāo)而不是副產(chǎn)品 新公共服務(wù)提出 在確立社會遠(yuǎn)景目標(biāo)或發(fā)展方向的行為當(dāng)中 廣泛的公眾對話和協(xié)商是非常重要的 除了這種促進(jìn)作用 政府還肩負(fù)著道義責(zé)任 即確保經(jīng)由這些程序而產(chǎn)生的解決方案的完全符合公正和公平的規(guī)范 政府的作用將是確保公共利益居于主導(dǎo)地位 確保解決方案的過程符合公正 公平和平等等民主價值準(zhǔn)則 公務(wù)員應(yīng)當(dāng)積極地提供舞臺 在這個舞臺上 公民能夠通過對話清楚地表達(dá)共同的價值觀念 并形成共同的公共利益觀念 公共行政官員不應(yīng)該僅僅通過促成妥協(xié)而簡單地回應(yīng)不同的利益需求 而應(yīng)該鼓勵公民采取一致的行動 這樣 他們就可以理解各自的利益 具備更長遠(yuǎn) 更廣博的社區(qū)和社會利益觀 3 戰(zhàn)略地思考 民主地行動新公共服務(wù)理論認(rèn)為 符合公共需要的政策和計劃 只有通過集體努力和協(xié)作的過程 才能夠最有效地 最負(fù)責(zé)任地得到貫徹執(zhí)行 在具體的計劃實(shí)施過程中 依然需要公民的積極參與 4 服務(wù)于公民而不是顧客 新公共服務(wù)理論認(rèn)為 政府與公民之間的關(guān)系不同于工商企業(yè)與顧客之間的關(guān)系 新公共管理模式的核心內(nèi)容是 政府 掌舵 市場 劃槳 公民只是 乘客 顧客 如此這般看待公共管理會使人非常直觀地提出一個十分簡單的問題 誰擁有 這條船 他們顯然忘了 這條船 屬于它的公民 這將阻塞公民進(jìn)入公共管理領(lǐng)域的途徑 使公民成了從屬于公共服務(wù)的消費(fèi)者 民主治理中 公民應(yīng)具有多重角色 他是公共服務(wù)的接受者 參與者和監(jiān)督者 亦是納稅等義務(wù)的承擔(dān)者 張成福 當(dāng)我們急于掌舵時 也許我們正在淡忘誰擁有這艘船 登哈特 5 責(zé)任并不是單一的傳統(tǒng)公共行政和新公共管理在責(zé)任上是單一的 新公共服務(wù)要求公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場 他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令 關(guān)注社會價值 政治行為準(zhǔn)則 職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益 怎樣才能夠和應(yīng)當(dāng)怎樣服務(wù)于公民和公共利益 新公共服務(wù)要求行政官員不要獨(dú)自做出這些決定 如果通過對話過程 經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù) 向公民授權(quán)和具有廣泛基礎(chǔ)的公民參與 這些問題就一定能夠得以解決 公共行政官員的作用在于讓公民了解公共問題的沖突及相關(guān)信息參數(shù) 以便使這些實(shí)際情況成為討論過程的一部分 6 重視人而不只是生產(chǎn)率公共組織及其所參與的網(wǎng)絡(luò) 如果能在尊重所有人的基礎(chǔ)上通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)的過程來運(yùn)作 它們最終就更有可能獲得成功 新公共服務(wù)理論家在探討管理和組織時十分強(qiáng)調(diào) 通過人來進(jìn)行管理 的重要性 從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)來看 試圖控制人類行為的理性做法在組織成員的價值和利益并未同時得到充分關(guān)注的情況下很可能要失敗 在新公共服務(wù)理論家看來 如果要求公務(wù)員善待公民 那么公務(wù)員本身就必須受到公共機(jī)構(gòu)管理者的善待 公務(wù)員的動機(jī)和報酬不僅僅只是工資和穩(wěn)定性的問題 他們希望能夠改善其他人的生活 7 超越企業(yè)家身份 重視公民權(quán)和公共事務(wù)與企業(yè)家式的管理者視公共資金為己所有的行事方式相比 如果公務(wù)員和公民都致力于為社會做出有意義的貢獻(xiàn) 那么公共利益就會得到更好的實(shí)現(xiàn) 新公共管理鼓勵公共行政官員像工商企業(yè)家一樣去思考和行事 這導(dǎo)致了相當(dāng)狹隘地看待所追求的目標(biāo) 使生產(chǎn)率最大化 滿足顧客需求 接受風(fēng)險和充分利用風(fēng)險帶來的機(jī)會 新公共服務(wù)理論明確提出 公共行政官員并不是其機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的業(yè)務(wù)所有者 政府為公民所有 五 思考和啟示 新公共服務(wù)把公民置于第一位新公共服務(wù)堅持認(rèn)為政府與公民之間是不同于企業(yè)與其顧客之間的關(guān)系的 公民具有一種公共事務(wù)的知識 一種歸屬感 一種對整體的關(guān)切 一種與自身的命運(yùn)休戚與共的社群道德契約 公民是政府這條船的擁有者 他關(guān)注的是公共利益以及這個社會的長期結(jié)果 而顧客關(guān)注的是短期的欲望以及這些需求如何盡快的得到滿足 公民的身份和地位就要求政府工作人員必須樂意傾聽公民的心聲 并且把公民的需要和價值放在第一位 新公共服務(wù)對公共利益的重視 新公共服務(wù)認(rèn)為 個人利益是紛繁復(fù)雜的 甚至是相互沖突的 個人利益的總合并不能導(dǎo)致集體利益的實(shí)現(xiàn) 新公共管理認(rèn)為 經(jīng)濟(jì)理性人 逐利行為是公共行為的動力 認(rèn)為個體利益的簡單相加就能實(shí)現(xiàn)公共利益 因此 它主張引入競爭機(jī)制促使個體追求自身利益 最終使公共和個人問題都能得到滿意的解決 新公共服務(wù)對公共利益的重視 公共利益是一個共同事業(yè) 它需要公民參與其中 在無拘無束的 真誠地進(jìn)行對話的環(huán)境中 共同協(xié)商來確定和實(shí)現(xiàn)的 新公共服務(wù)重新定位政府的角色 在傳統(tǒng)公共行政那里 政府的角色是 劃槳 在新公共管理那里 政府的角色是 掌舵 而新公共服務(wù)理論中 政府的角色是 服務(wù) 政府越來越多地扮演調(diào)解 協(xié)調(diào)甚至裁決的角色 這些新角色要求他們具備新的技能 不是管理控制的傳統(tǒng)技能 而是調(diào)節(jié) 磋商和解決沖突的新技能 簡要評價 提出和建立了一種更加關(guān)注民主價值與公共利益 更加適合現(xiàn)代公共社會和公共管理實(shí)踐需要的新的理論選擇 1 吸收了傳統(tǒng)公共行政的合理內(nèi)容 承認(rèn)新公共管理理論對于改進(jìn)當(dāng)代公共管理實(shí)踐所具有的重要價值 但擯棄了新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷 2 把效率和生產(chǎn)力置于民主 社區(qū) 公共利益等更廣泛的框架體系中 3 對傳統(tǒng)的公共行政理論和目前占主導(dǎo)地位的管理主義公共行政模式都具有某種替代作用 4 有助于建立一種以公共協(xié)商對話和公共利益為基礎(chǔ)的公共服務(wù)行政 新公共服務(wù)是對新公共管理的批判和揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上建立的 該理論有其革命性的一面 也有其困惑 新公共服務(wù)的超越性與新公共管理建立在個人利益最大化的經(jīng)濟(jì)觀念之上截然不同的是 新公共服務(wù)是建立在公共利益的觀念之上的 是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實(shí)全心全意地為他們服務(wù)之上的 新公共服務(wù)對新公共管理的超越主要體現(xiàn)在 1 新公共服務(wù)呼吁維護(hù)公共利益 當(dāng)公民能夠根據(jù)公共利益去行動時 社會的廣泛利益才能從一個獨(dú)立的 孤立的存在中脫離出來 并轉(zhuǎn)變成一種美德和完整的存在 向社會奉獻(xiàn)的過程最終使個人變得完整 這種觀念大大超越了建立在個人自利基礎(chǔ)上的新公共管理理論 2 新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)尊重公民權(quán)利 新公共服務(wù)的倡導(dǎo)者堅持認(rèn)為 政府與公民之間是不同于企業(yè)與顧客之間的關(guān)系的 公民具有一種公共事務(wù)的知識 一種歸屬感 一種對整體的關(guān)切 一種與自身的命運(yùn)休戚與共的社群道德契約 新公共服務(wù)倡導(dǎo)者相信公共組織如果能在尊重公民的基礎(chǔ)上通過合作和分享的過程來運(yùn)行 就一定能獲得成功 3 新公共服務(wù)重新定位政府的角色 新公共服務(wù)看到當(dāng)今政治生活領(lǐng)域最重要的變化之一就是政策制定方面的變化 政府不再是處于控制地位的掌舵者 而只是非常重要的參與者 更多的利益集團(tuán)直接參與到政策的制定和實(shí)施之中 新公共服務(wù)認(rèn)為行政人員應(yīng)該意識到 公共項(xiàng)目和公共資源并不屬于他們自己 作為負(fù)責(zé)任的參與者 而不是企業(yè)家 他們是 公共資源的管家 公民權(quán)和民主對話的促進(jìn)者 社區(qū)參與的催化劑 街道層次的領(lǐng)導(dǎo)者 將越來越多地扮演調(diào)解 協(xié)調(diào)甚至裁決的角色 新公共服務(wù)高舉價值追求的大旗一方面確實(shí)很具有吸引力 另一方面也存在很多困惑 在實(shí)踐上并不能與新公共管理并駕齊驅(qū) 2新公共服務(wù)理論的困惑 公共行政轉(zhuǎn)向倡導(dǎo)服務(wù)的價值和實(shí)質(zhì)的正義 需要致力于建設(shè)一個公民本位 追求公共利益為根本的行政體系 這樣一種理論推定的首要問題 是否可能 或者說 是否具有操作性 將如何來界定呢 第一 公民何以理性 以公民為本就意味著公共行政必須滿足公民的