國有金融機構(gòu)監(jiān)事會制度背景和路徑選擇.doc

國有金融機構(gòu)監(jiān)事會：制度背景和路徑選擇兩年來的實踐證明，監(jiān)事會制度是行之有效、先進的監(jiān)管制度，對防范風(fēng)險、促進金融改革與起到了積極的推動作用。但是，我們也要看到，監(jiān)事會制度是一件新事物，在實踐中還面臨不少困難和，需要我們不斷積累經(jīng)驗，不斷完善，不斷探索創(chuàng)新。一、建立監(jiān)事會制度是強化金融監(jiān)督與控制機制的必然選擇金融業(yè)存在的主要問題是，金融機構(gòu)重復(fù)設(shè)置嚴重，冗員過多，資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營效益和管理水平低下。造成這些問題的原因錯綜復(fù)雜，但根本原因在于國有金融資產(chǎn)“產(chǎn)權(quán)虛置”和“所有者缺位”，從而出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”問題，造成國有金融資產(chǎn)大量流失。要提高金融運行效率，確保國有金融資產(chǎn)保值增值和安全運行，必須適應(yīng)金融改革要求，進一步健全、完善、創(chuàng)新金融監(jiān)管和控制體制。從金融機構(gòu)的監(jiān)管與控制角度看，主要存在五個問題：一是由于計劃體制遺留的政府職能與市場化改革不相適應(yīng)，金融機構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督機制，監(jiān)督機構(gòu)過多，職能重疊，審計、財政、人民銀行等部門所采取的各種監(jiān)管措施都可以代表國家履行監(jiān)督職能，結(jié)果往往造成監(jiān)督不能真正到位；二是金融信息失真，使監(jiān)管部門難以判斷金融機構(gòu)的真實情況，也喪失了會計信息應(yīng)有的預(yù)警作用；三是一些金融機構(gòu)的“董事會”分別由政府若干個部門組成，監(jiān)督權(quán)、人事權(quán)、收益權(quán)、重大決策權(quán)嚴重分離，這種不合理的管理與監(jiān)督方式使銀行無所適從，使銀行的內(nèi)部控制得不到有效的制約；四是金融機構(gòu)的內(nèi)審制度、內(nèi)審機構(gòu)雖相對健全，但往往受制于部門約束，形同虛設(shè)；五是銀行經(jīng)營管理者缺乏最起碼的約束，他們既代表國家利益，又代表本金融機構(gòu)的利益，而這二者的利益并不總是一致的，結(jié)果往往是部門利益國家利益，造成經(jīng)營者行為短期化、過度投資、侵蝕利潤，負盈不負虧、做假賬、設(shè)小金庫等。這種一身二任的角色表明，產(chǎn)權(quán)虛置、所有者缺位、內(nèi)部人控制的問題無法依靠改革金融機構(gòu)本身得到根本解決，只有強化出資人的監(jiān)管職能。金融改革的方向是建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的金融制度。建立監(jiān)事會制度就是代表國家以出資人的身份去監(jiān)督代表國家進行經(jīng)營的法人，約束金融機構(gòu)的經(jīng)營行為所作的一種制度安排，體現(xiàn)在以下四個方面：第一，強化出資人的監(jiān)管職能。國有金融機構(gòu)在我國金融機構(gòu)體系中占主體地位，加強對國有金融機構(gòu)的監(jiān)督管理，是金融監(jiān)管工作的重要任務(wù)。國務(wù)院派出監(jiān)事會，代表國家對國有金融機構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量及國有資產(chǎn)保值增值狀況實施監(jiān)督，這就可以從制度上使國家作為國有金融資產(chǎn)所有者的監(jiān)督職能得到保證和落實。第二，健全金融監(jiān)督機制。改革開放以來，我國的金融業(yè)迅速發(fā)展，金融監(jiān)管機構(gòu)、財政和審計部門加強了對金融機構(gòu)的監(jiān)督檢查工作。監(jiān)事會制度的建立，是適應(yīng)形勢發(fā)展和工作需要、加強對金融機構(gòu)監(jiān)督的又一個重要舉措。國務(wù)院派出監(jiān)事會，代表國有資產(chǎn)所有者開展以財務(wù)監(jiān)督檢查為核心的監(jiān)督檢查工作，這種監(jiān)督檢查與財政和審計等有關(guān)部門的財務(wù)監(jiān)督檢查相結(jié)合，與金融監(jiān)管機構(gòu)對金融機構(gòu)及其金融活動的合法性監(jiān)督管理相結(jié)合，與金融機構(gòu)內(nèi)部審計和稽核部門的監(jiān)督檢查相結(jié)合，從而使我國的金融機構(gòu)監(jiān)督體系和機制更加趨于完善。第三，加強對金融機構(gòu)管理者的監(jiān)督。監(jiān)事會在進行財務(wù)等方面監(jiān)督檢查的同時，對國有金融機構(gòu)主要負責(zé)人的經(jīng)營管理行為進行規(guī)范化、系統(tǒng)化評估，把對“事”的監(jiān)督檢查和對“人”的監(jiān)督結(jié)合起來，有利于管理者增強自律理念，克服追求短期績效等短期行為。第四，促進金融機構(gòu)加強管理、提高效益。監(jiān)事會工作的目的是保證國有資產(chǎn)的保值增值，而實現(xiàn)這個目標根本要靠深化金融改革，改善金融機構(gòu)的經(jīng)營管理，提高資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營效益。通過監(jiān)事會和政府有關(guān)部門，金融監(jiān)管機構(gòu)共同加強監(jiān)督檢查工作，有利于國有金融機構(gòu)及時發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題，從業(yè)務(wù)經(jīng)營、資產(chǎn)質(zhì)量、收支狀況等方面入手，深化改革，健全制度，加強管理，防范風(fēng)險，提高效益，從而也有利于金融機構(gòu)更好地支持國民經(jīng)濟和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。二、監(jiān)事會制度是符合國際慣例的制度創(chuàng)新監(jiān)事會制度是在充分借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國機構(gòu)的實際情況實施的，既是一項重要的制度創(chuàng)新，又符合國際慣例。國外有兩種典型的公司治理結(jié)構(gòu)，一是以英美為代表的市場式治理結(jié)構(gòu)，在這種模式下，股東通過資本市場發(fā)揮對經(jīng)理人的監(jiān)督作用，如敵意收購、大量拋售股票等都是對公司狀況的一種反映，而董事會的力量相對薄弱；二是以德國和日本為代表的關(guān)系式治理結(jié)構(gòu)，其特點是對通過大股東的集中控股，在董事會中享有充分的發(fā)言權(quán)，從公司內(nèi)部直接監(jiān)督經(jīng)理人，市場式治理結(jié)構(gòu)的弱點是股東追求短期效益所導(dǎo)致的公司短期行為，公司只注重短期收益，不重視與開發(fā)和人力資本的投入。這種治理方式對公司缺乏事前監(jiān)督，往往要等到公司出現(xiàn)巨額虧損等不良業(yè)績時才能發(fā)現(xiàn)采取措施，如更換總經(jīng)理等，而關(guān)系式治理結(jié)構(gòu)的缺點是透明度差，其長處在于注重公司的長遠。一些西方發(fā)達國家監(jiān)管還采取了以下具體做法：一是派出高級官員進入企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層，在企業(yè)董事會擔(dān)任重要職務(wù)；參與和決定企業(yè)的發(fā)展決策和生產(chǎn)經(jīng)營決策，對企業(yè)的發(fā)展和經(jīng)營管理活動具有指揮權(quán)和決定權(quán)；三是享受企業(yè)的利益和優(yōu)厚待遇；四是定期和不定期向政府和議會報告工作，對政府和議會承擔(dān)責(zé)任，實行重大事項報告制。這些做法的缺點是，參與決策卻不承擔(dān)決策失誤的責(zé)任，而且派入人員的權(quán)力過大，企業(yè)決策。良好的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是，所有者選舉并監(jiān)督董事，董事會監(jiān)督經(jīng)理人，經(jīng)理人經(jīng)營企業(yè)，環(huán)環(huán)相扣，有效制約。從形式上看，我國金融企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)并不含糊：股東是全國人民，委托政府?董事會?行使所有權(quán)，政府任命經(jīng)理人?行長，經(jīng)理?。然而，清楚的結(jié)構(gòu)并未帶來有效的監(jiān)督，存在制度性缺陷，主要是管事的人太多，承擔(dān)責(zé)任的人太少，金融機構(gòu)不知道誰代表國家，應(yīng)該對誰負責(zé)。派駐監(jiān)事會制度就是在深入研究中外公司治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情采取的新舉措。監(jiān)事會代表國家以所有者的身份對國有金融機構(gòu)行使監(jiān)督和考核經(jīng)理人的職能，可以有效地制約和控制經(jīng)理人的行為。為確保監(jiān)事會開展檢查工作能獨立、公正、權(quán)威與專業(yè)地進行，監(jiān)事會制度作了特殊的安排，一是監(jiān)事會直接隸屬國務(wù)院，由國務(wù)院派出，對國務(wù)院負責(zé)，向國務(wù)院報告，監(jiān)事會主席也由國務(wù)院任命，不受任何部門的制約，監(jiān)督行為主體與客體之間不存在利益上的聯(lián)系，體現(xiàn)了監(jiān)事會的獨立性；二是九屆全國人大第十三次會議通過公司法修正案，對國有企業(yè)監(jiān)事會制度做了明確規(guī)定，解決了國有資產(chǎn)監(jiān)督制度的理發(fā)問題。與此同時，國務(wù)院制定并頒布了國有重點金融機構(gòu)監(jiān)事會暫行條例，明確規(guī)定了監(jiān)事會的職責(zé)，工作范圍、工作方式、工作重點、工作紀律以及被監(jiān)督檢查單位的責(zé)任和義務(wù)，正確定位了監(jiān)事會與被監(jiān)督檢查單位的關(guān)系，保證監(jiān)事會工作有法可依，三是監(jiān)事會主席實行行業(yè)回避和定期崗位輪換制度，保證了監(jiān)事會的公正性；四是監(jiān)事會主席由國家省部級干部擔(dān)任，保證檢查工作順利進行，增強了監(jiān)事會工作的權(quán)威性；五是監(jiān)事會成員由各監(jiān)管單位選調(diào)，工作經(jīng)驗豐富，并聘請了師事務(wù)所參與審計，保障了監(jiān)事會工作的專業(yè)性。三、繼續(xù)完善監(jiān)事會制度的幾點思考政府按照市場的要求，建立辦事高效，運轉(zhuǎn)有序、行為規(guī)范的行政管理體系，是金融業(yè)改革與發(fā)展的重要保證。對金融業(yè)放得開，管得住，是分權(quán)與控制的基本要求。放開，政府不再干預(yù)金融業(yè)的經(jīng)營管理：管住，向金融機構(gòu)派駐監(jiān)事會，是搞好金融業(yè)的制度保障。一年多來的實踐證明，監(jiān)事會制度是行之有效的，對防范金融風(fēng)險、促進金融改革與發(fā)展起到了積極的推動作用。但是，我們也要看到，監(jiān)事會制度是一件新事物，其在實踐中還面臨不少困難和問題，需要我們不斷積累經(jīng)驗，不斷完善，不斷探索創(chuàng)新。建立健全再監(jiān)督機制。在這樣一個有著“以和為貴、講究人情”的國度里，僅靠行業(yè)回避和定期輪換是不夠的。應(yīng)考慮對監(jiān)事會成員有一個符合市場原則的利益相關(guān)、權(quán)責(zé)分明的激勵、約束機制，建立起對監(jiān)督者進行監(jiān)督的制度，使監(jiān)督者也處于被監(jiān)督之下。同時，可借鑒中介機構(gòu)中合伙人制的通行做法，確立監(jiān)事會成員之間的連帶責(zé)任，互相監(jiān)督，互相制衡。要正確界定履行監(jiān)督職能與維護機構(gòu)自主經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，監(jiān)事會是國務(wù)院派出的，必須按條例規(guī)定對國務(wù)院負責(zé)：監(jiān)事會的監(jiān)督檢查對象是各金融機構(gòu)，必須對各金融機構(gòu)負責(zé)，力求客觀公正、實事求是。改革監(jiān)管體制，整合監(jiān)管職能，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。監(jiān)事會工作不是國有金融資產(chǎn)監(jiān)管工作的全部，更不是金融機構(gòu)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的全部。監(jiān)事會工作不同于財政、審計、中央銀行等監(jiān)管部門以及中介機構(gòu)?如師事務(wù)所?的監(jiān)管職能，不可能也不應(yīng)該替代和包攬這些部門和機構(gòu)的職能。中央銀行等部門實施行業(yè)監(jiān)管的核心是市場監(jiān)管，包括市場準入、業(yè)務(wù)范圍的界定、審慎比率、市場退出等等；而監(jiān)事會是以國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表的身份、以保障所有者權(quán)益為目標的全面監(jiān)管。的是監(jiān)管者太多。對金融機構(gòu)的監(jiān)管，包括國務(wù)院派駐各金融機構(gòu)監(jiān)事會，財政部、人民銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會、審計署等部門，盡管上述監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管職能不完全相同，監(jiān)管的職責(zé)，角度和側(cè)重點也不完全相同，但監(jiān)管的形式、手段和大同小異。這種多頭監(jiān)管的格局，表面上看似監(jiān)管加強了，實踐中已經(jīng)暴露出我國金融監(jiān)管體系的結(jié)構(gòu)、效率和無序問題，一方面，多頭監(jiān)管浪費大量的人力、物力和財力，監(jiān)管成本高，制度效率低；另方面，被監(jiān)管單位常年應(yīng)付各種連續(xù)檢查?監(jiān)事會一駐三年，人民銀行也在各金融機構(gòu)設(shè)有辦公室，派員常駐，財政部、證監(jiān)會、保監(jiān)會、審計署也對相關(guān)金融機構(gòu)進行常規(guī)檢查?，如果這種狀況不盡快加以改革，勢必金融機構(gòu)的正常經(jīng)營管理活動。更重要的是，目前多頭監(jiān)管的體制已不能適應(yīng)我國加入世界貿(mào)易組織后金融混業(yè)經(jīng)營和統(tǒng)一監(jiān)管的大趨勢。改革多頭監(jiān)管的局面，可以考慮合并國有金融機構(gòu)監(jiān)事會、證監(jiān)會，保監(jiān)會，分離財政部、人民銀行、審計署的金融監(jiān)管職能，成立直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的國家金融監(jiān)管局。對金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動實施全面監(jiān)管。國家金融監(jiān)管局內(nèi)設(shè)主要機構(gòu)及職能：?各金融機構(gòu)監(jiān)事會，主要負責(zé)監(jiān)管金融機構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量，償債能力、利潤的真實性以及財務(wù)狀況等；?貨幣政策監(jiān)管司，主要負責(zé)監(jiān)管金融機構(gòu)執(zhí)行貨幣、信貸政策的情況和所有業(yè)務(wù)的經(jīng)營管理情況；?金融業(yè)務(wù)審計司，主要負責(zé)聘請會計師事務(wù)所對各金融機構(gòu)進行年度審計，并負責(zé)公開披露年報信息；?證券業(yè)務(wù)監(jiān)督司，負責(zé)監(jiān)管證券機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動；?保險業(yè)務(wù)監(jiān)督司，負責(zé)監(jiān)管保險機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動；?外資金融機構(gòu)監(jiān)管司，負責(zé)入世后對外資金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管。這種架構(gòu)，有利于統(tǒng)一分工，統(tǒng)一工作，各有側(cè)重，既能做到信息共享，又可節(jié)約監(jiān)管成本，更有利于被監(jiān)管金融機構(gòu)集中精力開拓業(yè)務(wù)，從事經(jīng)營管理。建立監(jiān)管信息管理系統(tǒng)，提升監(jiān)管技術(shù)手段，實施動態(tài)監(jiān)管和過程監(jiān)管?？煽慷嚓P(guān)的信息是有效監(jiān)督的前提。國際上，外部股東通過公開信息實施監(jiān)督，內(nèi)部股東則可以通過內(nèi)部信息直接控制。兩權(quán)分離產(chǎn)生了信息不對稱問題，也帶來了監(jiān)督上的困難。我國對金融業(yè)現(xiàn)有的傳統(tǒng)監(jiān)管手段已難以適應(yīng)金融新業(yè)務(wù)的不斷出現(xiàn)和快速，應(yīng)建立規(guī)范，全面、的監(jiān)管指標評價體系，對被監(jiān)督單位提出全面反映資產(chǎn)狀況、財務(wù)狀況和經(jīng)營成果的信息要求，利用機進行