（行政管理專業(yè)論文）競(jìng)爭(zhēng)與合作：構(gòu)建我國(guó)政府與非營(yíng)利組織和諧關(guān)系.pdfVIP

摘要 改革開(kāi)放以來(lái) 隨著我國(guó)非營(yíng)利組織自身的不斷發(fā)展壯大 非營(yíng)利組織在整 個(gè)社會(huì)治理領(lǐng)域已經(jīng)凸顯多方面的優(yōu)勢(shì) 成為社會(huì)公共事務(wù)管理的主體之一 那 么 同樣作為公共管理領(lǐng)域主體的政府和非營(yíng)利組織之間應(yīng)當(dāng)確立什么樣的關(guān)系 才能更有利于各自的發(fā)展以及公共管理效能的提高 就成為社會(huì)公共領(lǐng)域的關(guān)注 點(diǎn) 近些年來(lái) 中國(guó)政府全方位的改革為非營(yíng)利組織提供了很大的發(fā)展空間 與 過(guò)去相比 我國(guó)政府與非營(yíng)利組織之間的關(guān)系也有了很大改善 但是在新的形勢(shì) 下 仍然面臨很多新問(wèn)題 因此 為了促進(jìn)我國(guó)非營(yíng)利組織的長(zhǎng)足發(fā)展 為更好 地促進(jìn)社會(huì)治理 探索如何構(gòu)建政府與非營(yíng)利組織之間的和諧關(guān)系就顯得尤為緊 迫 本文在對(duì)非營(yíng)利組織的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行概述的基礎(chǔ)上 對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府與非營(yíng) 利組織之間的現(xiàn)狀進(jìn)行分析 提出我國(guó)政府與非營(yíng)利組織之間關(guān)系的定位 競(jìng) 爭(zhēng)與合作 在借鑒西方政府與非營(yíng)利組織關(guān)系構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上 對(duì)我國(guó)和諧 的政府與非營(yíng)利組織之間關(guān)系的構(gòu)建展開(kāi)探討 提出了構(gòu)建我國(guó)政府與非營(yíng)利組 織之間和諧關(guān)系的五條路徑 關(guān)鍵詞 競(jìng)爭(zhēng) 合作 關(guān)系 政府 非營(yíng)利組織 ab s t r a c t s in c et h ec o u n t r yi n i t i a t e di t sr e f o r ma n do p e n i n g u pp o l i c y a st h e n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s n p o s i no u rc o u n t r yd e v e l o p e dr a p i d l y t h e y h a v et a k e no nt h em o s ta d v a n t a g e sint h ea r e ao fs o cie t yr e f o r m i n g a n d t ob eo n eo ft h em a i np a r t so ft h ep u b l i cg o v e r n i n ga r e a s t h e n b e c a u s e b o t ht h eg o v e r n m e n ta n dt h en p o sa r em a i np a r t si nt h ep u b li cm a n a g e m e n t a r e a s itist ob ec o n c e r n e di nt h ep u b li ca r e at h a tw h a tk i n do fr e a s o n a b l e in t e r a c t i o n o u g h t t ob ee s t a b l i s h e db e t w e e nt h e ms o a st o d e v e l o p t h e m s e lv e sa n di m p r o v ep u b li cm a n a g e m e n te f f i c i e n c y i nt h er e c e n ty e a r s c hin e s en p o sh a v ee a r n e dh u g ed e v e l o p m e n ts p a c eb e c a u s eo fg o v e r n m e n t r c f o r m n g t h ei n t e r a c t i o nb e t w e e no u rg o v e r n m e n ta n dn p o sh a sm a d e g r e a t e ri m p r o v e m e n t st h a nb e f o r e b u tm a n yn e wp r o b l e m sn e e dt ob es o l r e d int h en e wc a s e s o i no r d e rt op r o m o t et h ec o n t i n u e dd e v e l o p m e n to ft h e n o sa n dt oa c c e l e r a t et h es o c i e t yg o v e r n a n c e i ti su r g e n tt os e a r c ht h e w a yt oc o n s t i t u t et h eh a r m o n i o u sr e l a t i o n s h i pb e t w e e no u rg o v e r n m e n ta n d t h en p o s t h i sp a p e rw il ls u m m a r i z et h ei n t e r r e l a t e dc o n t e n to ft h en p o sa t f i r s t a n da n a l y z et h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h eh a r m o n i o u sr e l a t i o n s h i p b e t w e e no u rg o v e r n m e n ta n dt h en p o s t h e n t h ep a p e rw il 1p u tf o r w a r dt h e l o c a t i o n o ft h er e l a t i o n s h i pb e t w e e no u rg o v e r n m e n ta n dt h en p o s c o m p e t ea n dc o o p e r a t e a tl a s t t h ep a p e rw i l ld i s c u s sh o wt oc o n s t i t u t e t h eh a r m o n i o u sr e l a t i o n s h i pb e t w e e no u rg o v e r n m e n ta n dt h en p o sw i t ht h e r e f e r e n c eo fc o r r e s p o n d i n ge x p e r i e n c ei nt h ew e s t e r nc o u n t r i e s a n dw i ll s u g g e s tf i v ew a y so fc o n s t i t u t i n gt h eh a r m o n i o u sr e l a t i o n s h i pb e t w e e no u r g o v e r n m e n ta n dt h en p o s k e yw o r d s c o m p e t e c o o p e r a t e r e l a t i o n s h i p g o v e r n m e n t n o n p r o f i t o r g a niz a tio n s n p o s 學(xué)位論文獨(dú)創(chuàng)性聲明 本人鄭重聲明 1 堅(jiān)持以鼻求實(shí) 創(chuàng)新乃的科學(xué)精神從事研究工作 2 本論文是我個(gè)人在導(dǎo)師指導(dǎo)下進(jìn)行的研究工作和取得的研究 成果 3 本論文中除引文外 所有實(shí)驗(yàn) 數(shù)據(jù)和有關(guān)材料均是真實(shí)的 4 本論文中除引文和致謝的內(nèi)容外 不包含其他人或其它機(jī)構(gòu) 已經(jīng)發(fā)表或撰寫(xiě)過(guò)的研究成果 5 其他同志對(duì)本研究所做的貢獻(xiàn)均已在論文中作了聲明并表示 了謝意 作者簽名 凰盔里量 日 期 地g 芷巧 學(xué)位論文使用授權(quán)聲明 本人完全了解南京師范大學(xué)有關(guān)保留 使用學(xué)位論文的規(guī)定 學(xué) 校有權(quán)保留學(xué)位論文并向國(guó)家主管部門(mén)或其指定機(jī)構(gòu)送交論文的電 子版和紙質(zhì)版 有權(quán)將學(xué)位論文用于非贏利目的的少量復(fù)制并允許論 文進(jìn)入學(xué)校圖書(shū)館被查閱 有權(quán)將學(xué)位論文的內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn) 行檢索 有權(quán)將學(xué)位論文的標(biāo)題和摘要匯編出版 保密的學(xué)位論文在 解密后適用本規(guī)定 作者簽名 圖盔豎量 日期 l 進(jìn)止乒 導(dǎo)言 一 選題意義 2 0 世紀(jì)6 0 年以來(lái) 隨著市場(chǎng)失靈和政府失靈現(xiàn)象的日益突出 西方國(guó)家的 研究者們逐漸把研究視角轉(zhuǎn)向非營(yíng)利組織 n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s n p o s 將其作為市場(chǎng)和政府之外的第三種資源配置主體 希望非營(yíng)利組織能夠有效地彌 補(bǔ)市場(chǎng)和政府在資源配置方面的不足 在此背景下 西方國(guó)家的非營(yíng)利組織從實(shí) 踐和理論兩方面都得到了飛躍發(fā)展 而我國(guó)由于長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下強(qiáng)國(guó)家的主 導(dǎo)趨勢(shì)和剛性體制特征 中國(guó)的非營(yíng)利組織向來(lái)要受到嚴(yán)格的管制 更多的扮演 著政府助理或政府延伸機(jī)構(gòu)的角色 而不僅僅是政府的合作伙伴或是民間的維權(quán) 力量 這是國(guó)家以社會(huì)控制為主要治理目標(biāo)的一個(gè)安全策略 而這一點(diǎn)顯然已影 響非營(yíng)利組織的發(fā)育 策略建構(gòu)以及它們同政府之間的關(guān)系模式建立 非營(yíng)利組織的存在是相對(duì)立于政府組織的 這種相對(duì)立并不意味著非營(yíng)利組 織與政府組織是一對(duì)狹路相逢的冤家對(duì)頭 兩者之間盡管存在競(jìng)爭(zhēng) 但也并非不 存在合作 事實(shí)上 離開(kāi)了政府的必要支持 非營(yíng)利組織也很難將其對(duì)公共事務(wù) 的治理進(jìn)行 非營(yíng)利組織可以在教育 環(huán)保 醫(yī)療 健康等諸多公共事務(wù)領(lǐng)域展開(kāi)與政府 組織的全面合作 一方面 非營(yíng)利組織應(yīng)該加強(qiáng)自身的制度建設(shè) 提高自身的技 術(shù)水平 提升其治理公共事務(wù)的能力 另一方面 政府也需要變化自己的角色 政府將不再是公共事務(wù)的唯一治理者 政府應(yīng)擔(dān)負(fù)起仲裁職責(zé) 從宏觀層面規(guī)約 公共事務(wù)領(lǐng)域中的多元治理格局 使政府 私人企業(yè)和非營(yíng)利組織能夠在法律與 制度框架內(nèi)本著互利合作 誠(chéng)實(shí)守信的態(tài)度展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)與合作 近些年來(lái) 隨著國(guó)內(nèi)外非營(yíng)利組織的不斷發(fā)展 壯大 人們?cè)絹?lái)越關(guān)注非營(yíng) 利組織在整個(gè)社會(huì)生活中所起的作用 而政府與非營(yíng)利組織之間的關(guān)系如何決定 著非營(yíng)利組織的發(fā)展 鑒于此 筆者認(rèn)為 本文對(duì)我國(guó)政府與非營(yíng)利組織關(guān)系的 探討是與當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀緊密聯(lián)系的 有著較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí) 意義 二 國(guó)內(nèi)外關(guān)于該課題的研究現(xiàn)狀及趨勢(shì) 在非營(yíng)利組織與政府的關(guān)系模式中 非營(yíng)利組織與政府的合作關(guān)系一般來(lái)說(shuō) 是一種常態(tài)和主要形式 當(dāng)然 其他類型的關(guān)系也各有自己存在的空間 這種類 型的關(guān)系 并不一定是截然分開(kāi)的 它們往往相互交叉 相互滲透 在一定條件 下還會(huì)相互轉(zhuǎn)化 西方學(xué)者非常注重非營(yíng)利組織與政府之間的合作 而避免對(duì)抗或不合作所帶 來(lái)的消極后果 美國(guó)薩拉蒙教授根據(jù)政府對(duì)非營(yíng)利組織的支持力度要遠(yuǎn)大于私人 的支持這個(gè)事實(shí) 從而提出要對(duì)非營(yíng)利組織與政府之間必然存在對(duì)抗關(guān)系或零和 博弈的種種理論觀點(diǎn)進(jìn)行質(zhì)疑 西方發(fā)達(dá)國(guó)家 尤其是美國(guó)的情況也證明了這點(diǎn) 相對(duì)其他國(guó)家來(lái)說(shuō) 這些國(guó)家的政府給予非營(yíng)利組織比較多的支持而比較少的干 預(yù)它們的行動(dòng) 需要指出的是 這種良好的協(xié)作關(guān)系和國(guó)家與社會(huì)二分對(duì)立的模 式并不矛盾 因?yàn)橹挥袊?guó)家與社會(huì)之間有了明確的界限 通過(guò)制度來(lái)限制政府權(quán) 力防止它越過(guò)界限而侵犯社會(huì)利益 這種和諧的關(guān)系才能得以建立與維持 在我國(guó)談?wù)摲菭I(yíng)利組織與政府的關(guān)系無(wú)疑是一個(gè)敏感的話題 因?yàn)檫@往往會(huì) 涉及到我國(guó)民間組織 社團(tuán)與政府關(guān)系的一些敏感政治現(xiàn)實(shí) 目前 我國(guó)學(xué)者對(duì) 這個(gè)問(wèn)題所做的專門(mén)研究并不多 大多數(shù)學(xué)者的論述往往是連帶性地談到這個(gè)問(wèn) 題 并且其關(guān)注點(diǎn)大多是放在非營(yíng)利組織與政府的合作上 康曉光在 轉(zhuǎn)型時(shí)期 的中國(guó)社團(tuán) 中提出 這兩者的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是種國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系 并出現(xiàn)了 多 元主義論 中國(guó)特色論 法團(tuán)主義論 張小軍在 雙重部門(mén)與影子國(guó)家 一書(shū)中則提出民間組織或所謂的非營(yíng)利組織具有了第一和第二部門(mén)的雙重特征 香港學(xué)者陳錦棠在 中國(guó)非政府組織發(fā)展與損利社會(huì)化政策 一文中指出第三部 門(mén)與政府的關(guān)系體現(xiàn)在三個(gè)不同時(shí)期的三種不同的關(guān)系 他們更多的是通過(guò)運(yùn)用 市場(chǎng)失敗 與 政府失敗 這兩種理論 強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)與政府由于本身存在的缺陷 而導(dǎo)致運(yùn)作的無(wú)效率 從而提出用一個(gè)獨(dú)立于政府與市場(chǎng)的非營(yíng)利組織作為一種 補(bǔ)充的手段來(lái)與政府合作解決社會(huì)問(wèn)題 然而非營(yíng)利組織決不是單純?yōu)榱私鉀Q效率問(wèn)題而出現(xiàn)的 作為公民社會(huì)的一 個(gè)重要力量 防止 削弱或補(bǔ)救政府與市場(chǎng)對(duì)公眾利益的侵犯是非營(yíng)利組織的天 然使命 一些學(xué)者因而認(rèn)識(shí)到非營(yíng)利組織與政府還存在一種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系 在西方國(guó) 家 這種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系無(wú)疑與其國(guó)家與社會(huì)二分對(duì)立關(guān)系模式是一致的 體現(xiàn)了限制 2 政府權(quán)力 保障個(gè)人自由的西方政治文化傳統(tǒng) 在一定程度上它也是 小政府 大社會(huì) 的政治制度的直接產(chǎn)物 美國(guó)著名學(xué)者安東尼 唐斯 a n t h o n yd o w n s 就認(rèn)為 政府可以設(shè)置一些職責(zé)重疊的不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行相互競(jìng)爭(zhēng) 從而使它們?cè)谙?互的競(jìng)爭(zhēng)中不斷地暴露對(duì)方的真實(shí)行政成本 使政府財(cái)政部門(mén)可以根據(jù)各機(jī)構(gòu)的 真實(shí)行政成本進(jìn)行財(cái)政配置 縮減不必要的財(cái)政支出 減少財(cái)政壓力 文森特 奧 斯特羅姆的 多中心 理論則對(duì)我們改變目前非營(yíng)利組織與政府關(guān)系弊端 在原 有的合作關(guān)系中增進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)元素 提供了一個(gè)從社會(huì) 政治以至具體公共服務(wù)經(jīng)濟(jì) 制度安排的理論依據(jù) 在這樣一種理論指導(dǎo)下 結(jié)合我國(guó)當(dāng)前政府與非營(yíng)利組織 關(guān)系的現(xiàn)狀看 將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系中就顯得十分必要 目自訂國(guó)內(nèi)對(duì)這種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的研究還不深入 筆者將在此文中作進(jìn)一步的探討 三 文章的框架結(jié)構(gòu) 本論文的研究?jī)?nèi)容包括以下五個(gè)部分 一是導(dǎo)言 二是非營(yíng)利組織的定義 特征及相關(guān)理論分析 三是我國(guó)政府與非營(yíng)利組織關(guān)系的現(xiàn)狀分析 四是我國(guó)政 府與非營(yíng)利組織和諧關(guān)系的定位分析 競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系 最后一個(gè)部分提出 構(gòu)建我國(guó)政府與非營(yíng)利組織和諧關(guān)系的路徑選擇 四 擬采取的研究方法 1 綜合分析法 本文是一個(gè)涉及兩個(gè)社會(huì)實(shí)體的綜合性課題 必須從多個(gè) 不同的角度加以綜合分析 不僅僅要對(duì)政府和非營(yíng)利組織的職能進(jìn)行分析 更要 對(duì)這兩者之間的關(guān)系加以綜合性闡述 2 比較分析法 通過(guò)比較西方國(guó)家跟我國(guó)政府與非營(yíng)利組織之間的關(guān)系 找出我國(guó)政府與非營(yíng)利組織之間關(guān)系中的不和諧因素 通過(guò)對(duì)政府與非營(yíng)利組織 之間的不同關(guān)系進(jìn)行比較 找出如何構(gòu)建我國(guó)政府與非營(yíng)利組織之間的和諧關(guān) 系 3 理論與實(shí)踐相結(jié)合的方法 以行政管理學(xué)政府職能理論作為分析的理論 支撐 以期在分析問(wèn)題時(shí)有一定的理論深度 通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中非營(yíng)利組織的發(fā) 展收到政府的束縛這一現(xiàn)象的分析 提出構(gòu)建政府與非營(yíng)利組織之間和諧關(guān)系的 路徑 五 論文的創(chuàng)新之處 在我國(guó)談?wù)摲菭I(yíng)利組織與政府的關(guān)系無(wú)疑是一個(gè)敏感的話題 因?yàn)檫@往往會(huì) 涉及到我國(guó)民間組織 社團(tuán)與政府關(guān)系的一些敏感政治現(xiàn)實(shí) 目前 我國(guó)學(xué)者對(duì) 這個(gè)問(wèn)題所做的專門(mén)研究并不多 大多數(shù)學(xué)者的論述往往是連帶性地談到這個(gè)問(wèn) 題 并且其關(guān)注點(diǎn)大多是放在非營(yíng)利組織與政府的合作上 本文中 筆者嘗試性 地提出了我國(guó)政府與非營(yíng)利組織之間存在一種競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系 這實(shí)際上是對(duì)傳統(tǒng)意 義上政府對(duì)非營(yíng)利組織管束過(guò)多 壓制過(guò)剩所提出的挑戰(zhàn) 相信這樣的觀點(diǎn)會(huì)有 助于我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展 從而更好地實(shí)現(xiàn)政府與非營(yíng)利組織兩者的職能 本文從非營(yíng)利組織的特點(diǎn)和功能入手 通過(guò)對(duì)我國(guó)政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系 的現(xiàn)狀分析 找出我國(guó)政府與非營(yíng)利組織關(guān)系的正確 合理的定位 并提出構(gòu)建 我國(guó)政府與非營(yíng)利組織和諧關(guān)系的路徑選擇 4 第一章非營(yíng)利組織研究的基本范疇與基本理論 當(dāng)今社會(huì)可分為三大領(lǐng)域 政治活動(dòng)領(lǐng)域 經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域和社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域 相應(yīng)地 社會(huì)組織也被大致分為政府組織 營(yíng)利組織和非營(yíng)利組織 其中 政府 組織主要提供壟斷性公共物品 營(yíng)利組織提供私人物品 而非營(yíng)利組織提供非壟 斷性公共物品 改革開(kāi)放以來(lái) 伴隨著政府機(jī)構(gòu)的不斷改革 我國(guó)的非營(yíng)利組織 發(fā)展迅速 尤其是近些年來(lái)更是得到了整個(gè)社會(huì)的認(rèn)可 成為我國(guó)社會(huì)公共治理 領(lǐng)域的主體之一 一 非營(yíng)利組織的定義 非營(yíng)利組織n p o n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n 一詞源于美國(guó)的國(guó)家稅收法 因其涉及的范圍廣泛 包括的組織 團(tuán)體種類繁多 還有人稱之為 非政府組織 也就是n g o n o n g o v e r n m e n to r g a n iz a ti o n 也有人稱之為 第三部門(mén) t h e 1 h r ds e c t o r 從邏輯上講 可以將這種既是非營(yíng)利又是非政府的組織看作一 種具有邏輯一致性的現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)物 它是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后發(fā)展起來(lái) 的 當(dāng)前 國(guó)際社會(huì)關(guān)于非營(yíng)利組織的概念界定有多種不同的方式 可謂仁者見(jiàn) 仁 智者見(jiàn)智 具有代表性的主要有以下幾種 1 從法律角度上界定 大多數(shù)國(guó)家都從法律上規(guī)定了非營(yíng)利組織的概念 例如 美國(guó)從法律法規(guī)上對(duì)非營(yíng)利組織的概念界定的相當(dāng)明晰 認(rèn)為能夠享受免 稅資格的組織便是非營(yíng)利組織 2 從資金來(lái)源上界定 聯(lián)合國(guó)國(guó)民收入統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)劃分為金融機(jī) 構(gòu) 非金融企業(yè) 政府 非營(yíng)利組織和家庭五大類 非營(yíng)利組織的收入主要不是 來(lái)自以市場(chǎng)價(jià)格出售的商品和服務(wù) 而是來(lái)自其成員繳納的會(huì)費(fèi)和社會(huì)支持者的 捐贈(zèng) 如果一個(gè)組織有一半以上的收入依靠以市場(chǎng)價(jià)格的銷售取得 該組織就是 營(yíng)利組織 而如果一個(gè)組織的資金主要來(lái)源于政府的資助 那么該組織就屬于政 府組織 3 從共同特征上界定 沃夫認(rèn)為具有服務(wù)大眾的宗旨 不以營(yíng)利為目的的 組織結(jié)構(gòu) 有 個(gè)不致令任何個(gè)人私己營(yíng)利的管理制度 本身具有合法免稅地位 具有可提供捐贈(zèng)人減免稅的合法地位這五個(gè)特征的組織是非營(yíng)利組織 4 從結(jié)構(gòu) 運(yùn)作上界定 美國(guó)約翰 霍布金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較研 究中心認(rèn)為 凡是具有組織性 民間性 非營(yíng)利性 自治性 志愿性這五個(gè)特征 的組織就可視為非營(yíng)利組織 從國(guó)際上對(duì)非營(yíng)利組織的界定可以看出 定義的角度不同 非營(yíng)利組織的概 念也不盡相同 而由于強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)與角度的不同 國(guó)際上對(duì)非營(yíng)利組織也有不 同的稱謂 如 非政府組織 第三部門(mén) 志愿組織 獨(dú)立部門(mén) 公民社 會(huì) 免稅組織 民間組織 等等 在我國(guó) 非營(yíng)利組織的產(chǎn)生和發(fā)展相比西方國(guó)家較晚 在官方的層面上 1 9 9 8 年國(guó)務(wù)院將設(shè)于民政部的原社會(huì)團(tuán)體管理局改為民間組織管理局 民間組織 一詞從此作為 非營(yíng)利組織 的中國(guó)官方用語(yǔ)開(kāi)始被正式使用 從嚴(yán)格的意義說(shuō) 完全符合西方標(biāo)準(zhǔn)的非營(yíng)利組織在中國(guó)是幾乎不存在的 但在現(xiàn)實(shí)中 又確實(shí)存 在一些從行為和運(yùn)作機(jī)制上既不同于政府又不同于企業(yè)的社會(huì)組織 因而中國(guó)學(xué) 者更多地傾向于從推動(dòng)和促進(jìn)非營(yíng)利組織發(fā)展的角度出發(fā) 不將定義限制得過(guò)于 嚴(yán)格 比如康曉光認(rèn)為 只要依法注冊(cè)的正式組織 從事非營(yíng)利性活動(dòng) 滿足志 愿性和公益性要求 且具有不同程度的獨(dú)立性和自治性 即可稱為 中國(guó)的第三 部門(mén) 清華大學(xué)公共管理學(xué)院的王名博士認(rèn)為 非營(yíng)利組織是指介于政府與企 業(yè)之間 之外 不以營(yíng)利為目的 主要開(kāi)展各種公益性或互益性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社 會(huì)組織 清華大學(xué)n g o 研究所鄧國(guó)勝博士指出 非營(yíng)利組織是指那些有服務(wù)大眾 的宗旨 不以營(yíng)利為目的 組織所得不為任何人牟取私利 組織白身具有合法免 稅資格和提供捐助人減免稅的合法地位的組織 2 綜合各方面的概念 以及結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況 我國(guó)非營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)是指不以 營(yíng)利為目的 介于政府和社會(huì)個(gè)體之間向社會(huì)或集體提供社會(huì)服務(wù)的 具有志愿 性和自治性的正式組織 二 非營(yíng)利組織的特征 雖然對(duì)非營(yíng)利組織的概念從不同的角度各有不同的界定 但大體上我們可以 霸 出非營(yíng)利組織具有以下幾個(gè)共同的特點(diǎn) 1 康曉光 轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社團(tuán) j 中國(guó)青年科技 1 9 9 9 3 2 鄧陶勝 非營(yíng)利組織評(píng)估 第一版 m 北京 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2 0 0 1 4 6 1 正規(guī)性 所謂正規(guī)性是指非營(yíng)利組織必須具有正式注冊(cè)的合法身份 這樣才能以法人 身份開(kāi)展活動(dòng) 在現(xiàn)實(shí)生活中 存在一些沒(méi)有在政府部門(mén)登記注冊(cè)的不以營(yíng)利為 f 習(xí)的的組織 它們同樣在社會(huì)上展開(kāi)活動(dòng) 甚至具有一定的影響力 但不能算是 非營(yíng)利組織 因?yàn)椴痪哂泻戏ㄐ?尤其是在我國(guó)實(shí)行的雙重管理體制下的非營(yíng)利 組織注冊(cè)登記條例下 一些本應(yīng)在民政部門(mén)登記注冊(cè)的組織苦于找不到相關(guān)的政 府部門(mén)掛靠 而不得不在工商部門(mén)注冊(cè) 這類組織嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)也不能稱為非 營(yíng)利組織 2 非營(yíng)利性 非營(yíng)利性是指非營(yíng)利組織不應(yīng)以營(yíng)利為目的 不應(yīng)具有牟利宗旨或動(dòng)機(jī) 不 能通過(guò)營(yíng)利為目的的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)來(lái)獲得收入以維持自身的存續(xù)和發(fā)展 但這并非說(shuō) 非營(yíng)利組織不可以開(kāi)展某些經(jīng)營(yíng)活動(dòng) 而是經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不是其主要業(yè)務(wù) 經(jīng)營(yíng)的目 的是為了輔助其所從事的共同利益的活動(dòng)或從事某項(xiàng)公益事業(yè) 非營(yíng)利組織的經(jīng) 營(yíng)活動(dòng)也并非不能獲利 只是其經(jīng)營(yíng)所取得的收益不能作為利潤(rùn)分配給出資者和 管理經(jīng)營(yíng)者 而是要投入到體現(xiàn)和反映組織宗旨的社會(huì)公益活動(dòng)中去 服務(wù)于組 織的基本使命 以提供更好的公共服務(wù) 3 非政府性 非政府性也稱民間性 是指非營(yíng)利組織不屬于政府部門(mén) 也不代表政府或國(guó) 家立場(chǎng) 其活動(dòng)不受政府的直接制約 也不由政府人員控制 具有獨(dú)立的法人資 格和責(zé)任能力 在體制上是獨(dú)立于政府的民間組織 但這并不是說(shuō)非營(yíng)利組織不 接受政府的資助 也不意味著政府人員不能參加非營(yíng)利組織的管理機(jī)構(gòu)和活動(dòng) 只是非營(yíng)利組織不受政府的直接管理 可以自我控制 具有自我管理 自我發(fā)展 自我完善的相當(dāng)?shù)淖灾骺臻g 同時(shí) 非營(yíng)利組織也要受政府頒布的法律法規(guī)約束 這樣可以促使其自身行為趨于合理合法化 有利于實(shí)現(xiàn)其協(xié)助政府 服務(wù)社會(huì)的 職能 4 公益性 公益性是由非營(yíng)利組織的性質(zhì)決定的 非營(yíng)利組織是為某些公益或互益目的 為社會(huì)公眾或某些特定群體提供服務(wù) 其存在基礎(chǔ)在于滿足社會(huì)多樣化的需求 以公共利益為目標(biāo)取向 以共同價(jià)值觀為思想基礎(chǔ) 通過(guò)有組織的活動(dòng)參與公共 7 事務(wù)管理 提供公共產(chǎn)品和服務(wù) 5 志愿性 志愿性是指參加非營(yíng)利組織的成員是自愿而非強(qiáng)制的 這也是非營(yíng)利組織存 在 發(fā)展的基礎(chǔ) 其組織成員往往具有強(qiáng)烈的使命感和奉獻(xiàn)精神 通常以志愿服 務(wù)的形式接受社會(huì)的檢驗(yàn) 三 非營(yíng)利組織的相關(guān)理論分析 2 0 世紀(jì)7 0 年代以來(lái) 由于非營(yíng)利組織的存在與發(fā)展對(duì)當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展具有 舉足輕重的作用 人們對(duì)非營(yíng)利組織及其與政府的關(guān)系的研究急劇增加 相關(guān)理 論有以下幾種 一 政府 市場(chǎng)失靈理論 政府 市場(chǎng)失靈理論是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理來(lái)闡釋非營(yíng)利組織 該理論由美國(guó)經(jīng) 濟(jì)學(xué)家伯頓 韋斯布羅德 b u r t o na w e i s b r o d 于1 9 7 4 年最早提出的 其核心 內(nèi)容是用需求 供給這個(gè)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式分析當(dāng)時(shí)西方國(guó)家所面臨的 政府危機(jī) 政府 市場(chǎng)失靈理論認(rèn)為 任何個(gè)人都有對(duì)于物品的需求 包括公共 物品和私人物品 而政府和市場(chǎng)在提供公共物品方面存在局限性 導(dǎo)致了對(duì)非 營(yíng)利部門(mén)的功能需求 政府 市場(chǎng)和非營(yíng)利部門(mén)都是滿足個(gè)人對(duì)于公共物品需求 的手段 這三者在滿足個(gè)人的需求方面存在相互替代性 1 政府和非營(yíng)利部門(mén)在 提供公共物品上是互補(bǔ)關(guān)系 這也是非營(yíng)利組織產(chǎn)生和存在的根本原因 政府 市場(chǎng)失靈理論論證了政府和市場(chǎng)在提供公共物品時(shí)存在局限性 從而證明政府 市場(chǎng)和非營(yíng)利組織是滿足個(gè)人對(duì)于公共物品需求而存在相互替代性的工具 三者 之間在提供公共物品方面是相互補(bǔ)充的 也正是由于這三者之間的互補(bǔ)關(guān)系 給 政府與非營(yíng)利組織之間建立良性互動(dòng)關(guān)系奠定了理論基礎(chǔ) 同時(shí)也推動(dòng)了廣大學(xué) 者對(duì)構(gòu)建和諧的政府與非營(yíng)利組織之間關(guān)系的研究 二 合約失靈理論 合約失靈理論是美國(guó)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利 漢斯曼 h e n r yb h a n s m a n n 在 1 9 8 0 年發(fā)表的 非營(yíng)利企業(yè)的作用 一文中最早提出的 2 所謂 合約失靈 是 指由于信息不對(duì)稱 導(dǎo)致僅僅依靠生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的契約難以防止生產(chǎn)者坑 田凱 兩方非首利組織理論述評(píng) j 1 中國(guó)行政管理 2 0 0 3 6 2 h a n s m a n n h e n r y 1 1 1 er o l eo f n o n p r o f i te n t e r p r i s e m i y a l el a wj o u r n a l 1 9 8 0 8 3 5 9 0 1 8 害消費(fèi)者的機(jī)會(huì)主義行為出現(xiàn)的現(xiàn)象 合約失靈的情況下 必然存在生產(chǎn)者和消 費(fèi)者間的信息不對(duì)稱 這就要求兩者尋求一種新的非市場(chǎng)供給主體 這個(gè)主體就 是非營(yíng)利組織 于是非營(yíng)利組織便應(yīng)運(yùn)而生了 漢斯曼認(rèn)為 非營(yíng)利組織受 非 分配約束 因而它們?cè)谔峁┕参锲泛头?wù)時(shí)信息是相對(duì)對(duì)稱的 生產(chǎn)者的欺 詐行為就會(huì)少得多 所謂 非分配約束 是指非營(yíng)利組織不能把獲得的凈收入 n e te a r n i n g s 分配給對(duì)該組織實(shí)施控制的個(gè)人 包括組織成員 管理人員 理事等 非分配約束 是非營(yíng)利組織區(qū)別于營(yíng)利性組織的最重要的特征 在市 場(chǎng)t 可能出現(xiàn) 合約失靈 情況時(shí) 非營(yíng)利組織的存在是對(duì)生產(chǎn)者的機(jī)會(huì)主義行 為的另一種有力的約束 非營(yíng)利組織是消費(fèi)者無(wú)法通過(guò)通常的合約方式來(lái)監(jiān)督生 產(chǎn)者 即 合約失靈 時(shí)的一種制度反應(yīng) 漢斯曼的契約失靈理論為非營(yíng)利組織 的產(chǎn)生提供了堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù) 三 志愿失靈理論 志愿失靈理論是由美國(guó)公共政策學(xué)者 非營(yíng)利組織研究專家薩拉蒙提出的 又叫第三方管理理論 優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)理論 他認(rèn)為非營(yíng)利部門(mén)也有固有的缺陷 如慈 善供給不足 慈善的狹隘性 家長(zhǎng)式作風(fēng)和業(yè)余性 政府可以彌補(bǔ)這些不足 另 一方面 非營(yíng)利組織又可以用其在社會(huì)需求方面的很好的彈性來(lái)彌補(bǔ)政府固有的 高層化和制度剛性 政府和非營(yíng)利組織之間是相互依賴和互補(bǔ)的關(guān)系 政府負(fù)責(zé) 資金動(dòng)員 非營(yíng)利部門(mén)負(fù)責(zé)提供服務(wù) 達(dá)到一加一大于二的效果 在政府失靈和 合約失靈理論中 志愿部門(mén)往往被視為輔助性衍生物 是由于政府的局限而產(chǎn)生 的提供的公共物品的替代性制度 薩拉蒙認(rèn)為 這些觀點(diǎn)忽略了非營(yíng)利部門(mén)本身 的缺陷 志愿部門(mén)作為人類服務(wù)的提供者也是存在固有的缺陷的 會(huì)產(chǎn)生 志愿 失靈 而政府可以認(rèn)為是 志愿失靈 之后的衍生性制度 薩拉蒙提出了志愿 失靈理論來(lái)說(shuō)明非營(yíng)利部門(mén)的缺陷 進(jìn)而論證了政府支持志愿的必要性 四 政府 非營(yíng)利組織關(guān)系的類型學(xué) 政府 非營(yíng)利組織關(guān)系的類型學(xué)是吉德倫 b e n j a m i ng i d r o n 克萊默 k r a m e r 和薩拉蒙 s a l a m o n 等人在1 9 9 2 年提出的理論 在吉德倫等人看來(lái) 政 府與非營(yíng)利部門(mén)的關(guān)系遠(yuǎn)比政治上的論爭(zhēng)要復(fù)雜 因此他們希望提出一種基本模 式 來(lái)更好的描述福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利部門(mén)之間的關(guān)系 他們認(rèn)為 所有的 福利服務(wù)中有兩個(gè)關(guān)鍵要素 一是服務(wù)的資金籌集和授權(quán) f i n a n c i n ga n d 9 a u t h o r i z i n go fs e r v i c e s 二是服務(wù)的實(shí)際配送 a c t u a ld e li v e r y 這兩類 活動(dòng)可以由不同的制度來(lái)實(shí)施 他們以這兩種要素為核心變量 提出了政府與非 背利部門(mén)關(guān)系的四種基本模式 1 政府支配模式 g o v e r n m e n td o m i n a n tm o d e l 即政府在資金籌措和服務(wù)配送中占支配地位 2 第三部門(mén)支配模式 t hjr d s e c t o r d o m i n a n tm o d e l 即志愿組織在資金籌措和服務(wù)配送中起著支 配作用 3 雙重模式 d u a lm o d e l 即存在兩個(gè)規(guī)模較大 但相對(duì)自治的關(guān)于 服務(wù)的資金籌措組織和服務(wù)配送組織 4 合作模式 c o l l a b o r a t i v em o d e l 即 由政府和第三部門(mén)共同開(kāi)展公共服務(wù) 這些理論的側(cè)重點(diǎn)雖然不同 但都認(rèn)為世晃上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的非營(yíng)利組織是 完全獨(dú)立于政府存在的 它們都在某種程度上依賴于政府 政府提供資助 非營(yíng) 利組織提供服務(wù) 政府和非營(yíng)利組織具有各自不同的組織特點(diǎn)和運(yùn)行方式 以及 各自的局限性 并由此推論 正是由于二者在資金來(lái)源 運(yùn)行方式 組織成本等 力 面的優(yōu)劣互補(bǔ)才能使得政府與非營(yíng)利組織之間建立起一種和諧的關(guān)系 四 政府與非營(yíng)利組織和諧關(guān)系的意義 一 提高公共物品供給的效率和質(zhì)量 政府作為社會(huì)的主體本應(yīng)該是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者 公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提 供者 良好社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的維護(hù)者 但是在現(xiàn)實(shí)中 由于政府機(jī)構(gòu)的官僚主義積 習(xí)和職能所限 使得政府在提供公共物品時(shí)存在一些缺陷 與政府相比 非營(yíng)利 組織具有與公眾關(guān)系密切 靈活高效的優(yōu)勢(shì) 并且隨著時(shí)代的發(fā)展 非營(yíng)利組織 能夠根據(jù)社會(huì)中人們的不同需求提供更加個(gè)性化的服務(wù) 能夠在較小范圍內(nèi)開(kāi)展 服務(wù) 能夠在服務(wù)的提供者之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng) 善于動(dòng)員民眾對(duì)公益事業(yè)的政治支持 其提供公共物品的成本相對(duì)于政府的成本較低 政府則能夠通過(guò)立法和公共決策 獲得足夠的資源開(kāi)展社會(huì)福利事業(yè) 用民主的政治程序來(lái)決定資金的使用和服務(wù) 的種類 通過(guò)賦予民眾權(quán)利來(lái)防止服務(wù)提供中的特權(quán)和家長(zhǎng)式作風(fēng)等等 這在一 定程度上也能彌補(bǔ)非營(yíng)利組織的缺陷 政府和非營(yíng)利組織之間存在的互補(bǔ)性使得 它們之間能建立起一種和諧的關(guān)系 由政府負(fù)責(zé)資金動(dòng)員 非營(yíng)利組織負(fù)責(zé)提供 服務(wù) 這樣雙方都能發(fā)揮出自己的比較優(yōu)勢(shì) 揚(yáng)長(zhǎng)避短 達(dá)到一加一大于二的效 果 從而提高公共物品供給的效率和質(zhì)量 更好地促進(jìn)社會(huì)公共事務(wù)的管理 1 0 二 促進(jìn)我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變 改革開(kāi)放以來(lái) 我國(guó)分別在1 9 8 2 年 1 9 8 8 年 1 9 9 3 年 1 9 9 8 年和2 0 0 3 年 進(jìn)行了五次大的政府機(jī)構(gòu)改革 在這幾次的機(jī)構(gòu)改革中 政府通過(guò)各種途徑精簡(jiǎn) 機(jī)構(gòu) 轉(zhuǎn)變職能 力圖塑造一個(gè)精簡(jiǎn)的 小政府 從而提高政府效能 我國(guó)政府改革的重要內(nèi)容之一就是將大量執(zhí)行性公共事務(wù)轉(zhuǎn)移出政府 交由 社會(huì)組織來(lái)承擔(dān) 還權(quán)于社會(huì) 以便降低管理成本 提高行政效能 更好地滿足 社會(huì)需求 在政府改革過(guò)程中 政府通過(guò)職能轉(zhuǎn)變讓渡出部分公共事務(wù)的管理權(quán) 而非營(yíng)利組織本身所具有的非營(yíng)利性 組織性 自愿性等特點(diǎn) 使其成為政府分 離出去職能理想的承擔(dān)者 非營(yíng)利組織所具有的非營(yíng)利性 準(zhǔn) 公共性使得它在某種程度上能夠履行與 政府類似的公共職能 它所提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品對(duì)政府而言是有益的補(bǔ)充和替 代 非營(yíng)利組織的功能與政府的職能在某種狀態(tài)下能達(dá)到共通 在政府改革的當(dāng) 前 精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu) 轉(zhuǎn)變職能 卸下政府沉重的包袱已是勢(shì)在必行 對(duì)政府來(lái)說(shuō) 促 進(jìn)非營(yíng)利組織的發(fā)展 充分發(fā)揮非營(yíng)利組織的作用 向非營(yíng)利組織轉(zhuǎn)移一部分微 觀的社會(huì)管理和服務(wù)職能 是轉(zhuǎn)變政府職能的非常明智而且富有成效的舉措 從 這一角度來(lái)看 非營(yíng)利組織的發(fā)展對(duì)政府的改革意義重大 兩者之間存在一種正 相關(guān)關(guān)系 因此 在政府與非營(yíng)利組織之間形成一種和諧的關(guān)系將極大的推動(dòng)我 國(guó)政府的機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變 三 促進(jìn)非營(yíng)利組織的健康發(fā)展 近些年來(lái) 隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷變化 非營(yíng)利組織作為一支新興的社會(huì)力量 得以發(fā)展 壯大 在數(shù)量和種類大大增加的同時(shí) 其組織獨(dú)立性與合法性也得到 明顯增強(qiáng) 在社會(huì)事務(wù)中承擔(dān)著越來(lái)越多的功能和職責(zé) 在人們?cè)谌粘Ｉ钪酗@ 得越發(fā)重要 在非營(yíng)利組織發(fā)展 壯大的背后 政府的積極扶持與規(guī)范化管理是不能忽略 的 政府處于社會(huì)的主導(dǎo)地位 掌握著非營(yíng)利組織發(fā)展所需的重要資源 對(duì)非營(yíng) 利組織的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用 政府既可以支持和扶持非營(yíng)利組織的發(fā)展 又可以限制甚至扼殺其發(fā)展 它的選擇很大程度上取決于政府與非營(yíng)利組織之間 相互關(guān)系的狀態(tài) 因此 政府與非營(yíng)利組織之間的和諧關(guān)系 既有利于保持非營(yíng) 利組織的相對(duì)獨(dú)立性 又有利于政府作出支持非營(yíng)利組織發(fā)展的決定 并根據(jù)國(guó) 民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和非營(yíng)利組織發(fā)展的現(xiàn)狀 制定促進(jìn)非營(yíng)利組織發(fā)展的方針政 策 引導(dǎo)非營(yíng)利組織的發(fā)展 使其與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng) 加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織 薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè) 提高其在結(jié)構(gòu) 規(guī)模和布局上的合理性 四 推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè) 由非營(yíng)利組織本身所具有的特性可以看出 非營(yíng)利組織在自身不斷發(fā)展壯大 的同時(shí)也成為政府與公眾之間溝通的中介與橋梁 非營(yíng)利組織可以向公眾宣傳政 府的路線方針政策 實(shí)現(xiàn)政府的基層社會(huì)控制 又可以及時(shí)把民眾對(duì)政府的要求 愿望 建議 批評(píng)集中起來(lái) 轉(zhuǎn)達(dá)給政府 或者代表民眾就利益損害問(wèn)題與政府 進(jìn)行交涉和溝通 有利于政府決策的科學(xué)化與民主化 非營(yíng)利組織在這一利益表 達(dá)和利益協(xié)調(diào)過(guò)程中 推動(dòng)了政府與民眾的合作 影響和監(jiān)督政府的公共決策 使政府更具透明化與回應(yīng)性 政府贏得了民眾的更多支持 增加了公民的政治認(rèn) 同感 因此 構(gòu)建政府與非營(yíng)利組織的和諧關(guān)系能更好地發(fā)揮非營(yíng)利組織的橋梁 和紐帶作用 使得非營(yíng)利組織通過(guò)啟發(fā) 教育 引導(dǎo)公眾參與發(fā)展活動(dòng) 增強(qiáng)民 眾對(duì)自己基本權(quán)利的意識(shí) 促進(jìn)社會(huì)主義民主政治社會(huì)基礎(chǔ)的形成 五 促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建 黨的十六大把 社會(huì)更加和諧 作為全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo) 十六屆四中 全會(huì)首次提出了構(gòu)建和諧社會(huì)的命題 可以說(shuō) 構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)己經(jīng)成為 我國(guó)當(dāng)前的一個(gè)時(shí)代主題 引起國(guó)人的廣泛關(guān)注和認(rèn)同 而協(xié)調(diào)各種社會(huì)利益關(guān) 系 預(yù)防 減少各種社會(huì)矛盾是構(gòu)建和諧社會(huì)必須加以考慮的重要一環(huán) 當(dāng)前我 國(guó)政府在一些社會(huì)事務(wù)中仍然處于主導(dǎo)地位 但是政府的作用并非萬(wàn)能 我國(guó)傳 統(tǒng)的 強(qiáng)政府 弱社會(huì) 的模式不利于政府與社會(huì)利益的雙向溝通和及時(shí)疏導(dǎo) 因此 這就要求在發(fā)揮好各種體制內(nèi)資源的基礎(chǔ)上 順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求 充分 調(diào)動(dòng)好非營(yíng)利組織這種體制外力量 發(fā)揮各自的獨(dú)特功能 消除矛盾 維護(hù)社會(huì) 穩(wěn)定 推進(jìn)社會(huì)和諧 我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)需要國(guó)家 社會(huì)和民眾的共同 努力 政府與非營(yíng)利組織之間的和諧關(guān)系 既有利于政府的社會(huì)調(diào)控功能和整合 功能的發(fā)揮 又有利于非營(yíng)利組織的紐帶作用和 潤(rùn)滑 作用的發(fā)揮 因此 推 進(jìn)政府與非營(yíng)利組織之間的和諧關(guān)系 能充分發(fā)揮政府和非營(yíng)利組織的功能 將 社會(huì)矛盾的解決納入理性有序的軌道 從而更好地促進(jìn)我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建 1 2 第二章我國(guó)政府與非營(yíng)利組織關(guān)系的現(xiàn)狀 近些年來(lái) 隨著社會(huì)的不斷發(fā)展 我國(guó)進(jìn)行了政府機(jī)構(gòu)改革 重塑了政府職 能 這在一定程度上為非營(yíng)利組織的發(fā)展提供了空間 非營(yíng)利組織得到了突破性 的發(fā)展 而政府與非營(yíng)利組織之間的關(guān)系問(wèn)題卻顯得不盡完美 二者除了在發(fā)揮 自身特性方面有著一些合作外 沒(méi)能厘清相互之間的正確關(guān)系 仍然存在著一些 不足 表現(xiàn)在以下三個(gè)方面 一 非營(yíng)利組織自身的特性和運(yùn)行機(jī)制不夠健全 改革開(kāi)放以來(lái) 我國(guó)非營(yíng)利組織盡管得以蓬勃發(fā)展 在數(shù)量上有了大幅度的 提高 但由于體制方面的因素以及自身發(fā)育的不完全 大多數(shù)非營(yíng)利組織還顯得 素質(zhì)不高 能力不足 這種能力的欠缺主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面 l 治理結(jié)構(gòu)不合理 我國(guó)的非營(yíng)利組織普遍缺乏合理的治理結(jié)構(gòu) 組織內(nèi)部的決策機(jī)構(gòu) 執(zhí)行機(jī) 構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰 未形成相互分權(quán)與制衡的關(guān)系 這就導(dǎo)致難以 有效預(yù)防組織內(nèi)部和個(gè)人腐敗行為的發(fā)生 不能有效調(diào)動(dòng)員工的積極性 不能隨 著環(huán)境的變化適時(shí)進(jìn)行自我調(diào)節(jié) 組織的公共關(guān)系等社會(huì)資本不足 缺乏可持續(xù) 發(fā)展的能力 2 資金不足 目前世界各國(guó)的非營(yíng)利組織普遍面臨著資金短缺的困境 世界各國(guó)約2 0 0 0 力 非營(yíng)利組織 其中只有5 有充足的資金來(lái)源 這一問(wèn)題在我國(guó)尤為嚴(yán)重 根 據(jù)清華大學(xué)非政府組織研究所2 0 0 0 年組織的一次問(wèn)卷調(diào)查顯示 我國(guó)4 1 4 的 非營(yíng)利組織認(rèn)為資金缺乏是他們面臨的首要問(wèn)題 1 幾乎9 0 以上的非營(yíng)利組織 每年支出額在5 0 萬(wàn)元以下 只有不到2 的非營(yíng)利組織每年支出規(guī)模在1 0 0 萬(wàn)以 上 經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重不足使得相當(dāng)一部分非營(yíng)利組織無(wú)法開(kāi)展正常的活動(dòng) 而另一些 非營(yíng)利組織為了維持生存發(fā)展 開(kāi)展各種與其宗旨不相符的甚至是非法的經(jīng)營(yíng)活 動(dòng) 嚴(yán)重?fù)p害了其非營(yíng)利性 3 人才缺乏 卜名 貿(mào)兩津 中國(guó)n g o 的發(fā)展分析 j 管理世界 2 0 0 2 8 1 3 根據(jù)清華大學(xué)非政府組織研究所1 9 9 9 年首次在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查 顯示 我國(guó)非營(yíng)利組織的人力資源極為不足 大多數(shù)非營(yíng)利組織的人員規(guī)模都很 小 專兼職工作人員較少 志愿者更少 志愿性的缺失使非營(yíng)利組織難以有效利 用志愿者資源 難以吸引或留住專業(yè)人才 4 服務(wù)質(zhì)量不高 一般認(rèn)為 非營(yíng)利組織以使命為先 以信念為動(dòng)力 既有公眾捐贈(zèng) 又有志 愿者的參與 再加上非營(yíng)利組織沒(méi)有等級(jí)森嚴(yán)的官僚體制 因此 非營(yíng)利組織提 供社會(huì)產(chǎn)品或服務(wù)的成本更低 質(zhì)量更高 然而 這些觀點(diǎn)在中國(guó)并沒(méi)有得到實(shí) 證的支持 從調(diào)查結(jié)果看 中國(guó)非營(yíng)利部門(mén)的普遍現(xiàn)象是 效率并不高 服務(wù)質(zhì) 量也不見(jiàn)得比其他部門(mén)好 這一現(xiàn)象與我國(guó)非營(yíng)利組織在某一行政區(qū)域內(nèi)有一定 的壟斷性 缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不無(wú)關(guān)系 5 公信力不強(qiáng) 我國(guó)許多非營(yíng)利組織的運(yùn)作是不公開(kāi) 不規(guī)范的 根據(jù)清華大學(xué)非政府組織 研究所于2 0 0 0 年組織的一次問(wèn)卷調(diào)查顯示 在我國(guó) 1 0 5 的非營(yíng)利組織沒(méi)有年 度財(cái)務(wù)報(bào)告制度 一半以上的非營(yíng)利組織通過(guò)內(nèi)部審計(jì)或不通過(guò)審計(jì)作定期的財(cái) 務(wù)報(bào)告 只有1 4 7 的非營(yíng)利組織通過(guò)注冊(cè)會(huì)計(jì)師等外部審計(jì)進(jìn)行規(guī)范的年度 財(cái)務(wù)報(bào)告 財(cái)務(wù)信息不公開(kāi) 社會(huì)成員就無(wú)從了解資金的捐贈(zèng)和使用情況 必 然會(huì)對(duì)非營(yíng)利組織的信任度產(chǎn)生質(zhì)疑 有的非營(yíng)利組織實(shí)質(zhì)上成了政府或某些大 企業(yè)的附屬物 只反映政府和少數(shù)人的意愿 而不是面向人民大眾服務(wù) 缺乏責(zé) 任和誠(chéng)信成為一些非營(yíng)利組織的 常態(tài) 有的組織打著非營(yíng)利的旗號(hào)從事?tīng)I(yíng)利 性活動(dòng) 有的貪污腐化 私分錢(qián)財(cái) 更有甚者從事欺騙性中介 封建迷信等違法 亂紀(jì)活動(dòng) 這些現(xiàn)象都不同程度地影響了它們?cè)诠娦哪恐械男蜗?更損害了非 營(yíng)利組織的社會(huì)公信力 我國(guó)非營(yíng)利組織的能力不足 限制了其自身的發(fā)展 難以對(duì)政府和社會(huì)作出 應(yīng)有的貢獻(xiàn) 制約了其對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的有效參與 增加了構(gòu)建政府與非營(yíng) 利組織和諧關(guān)系的難度 王名 賈兩津 中國(guó)n g o 的發(fā)展分析 j 管理世界 2 0 0 2 8 1 4 二 政府對(duì)非營(yíng)利組織的控制力過(guò)重 學(xué)界普遍認(rèn)為中國(guó)非營(yíng)利組織組織的一個(gè)重要的特點(diǎn)就是其 官民二重性 政府選擇相對(duì)于社會(huì)選擇占明顯優(yōu)勢(shì) 1 迄今為止基本上屬于以政府選擇為主導(dǎo) 的模式 政府在社會(huì)生活中占據(jù)著主導(dǎo)地位 這種主導(dǎo)性表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面 1 雙重管理體制 我國(guó) 社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例 的規(guī)定 一方面非營(yíng)利組織要按照 社會(huì)團(tuán) 體臀記管理?xiàng)l例 的有關(guān)規(guī)定到相關(guān)民政部門(mén)進(jìn)行注冊(cè)登記 另一方面又規(guī)定任 何民l 日j 組織的登記都必須掛靠在某一黨政權(quán)力機(jī)關(guān)作為它的主管部門(mén) 該主管部 門(mén)必須對(duì)民間組織負(fù)政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任 由于民間組織必須接受自己的業(yè)務(wù)主管部門(mén) 的管理 致使一些非營(yíng)利組織由于找不到自己的 婆家 而不得不以企業(yè)的形式 在工商部門(mén)進(jìn)行注冊(cè) 如北京的環(huán)保組織 地球村 從而不能享受政策和稅收 方面的優(yōu)惠 這就嚴(yán)重約束了此類非營(yíng)利組織的發(fā)展 這種雙重管理體制在某些 學(xué)者看來(lái)并非是真正意義上的管理 而是不適當(dāng)?shù)?控制 2 行政化 到目前為止 我國(guó)絕大多數(shù)有重要社會(huì)影響的民間組織都是由政府自己創(chuàng)立 的 盡管它們最后從組織上逐漸脫離了其創(chuàng)辦者 但兩者之間依然有著極為緊密 的聯(lián)系 創(chuàng)辦者照例通常是這些民間組織的主管部門(mén) 不少非營(yíng)利組織存在著功 能與成員行政化的現(xiàn)象 使得這些非政府組織打上了政府或官方組織的烙印 以 中華慈善總會(huì)為例 其主要領(lǐng)導(dǎo)人共7 人 其中名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)6 人 他們是趙樸初 黃華 倪志福 丁光訓(xùn) 何魯麗 王光英 都是政界或社會(huì)名流 均擔(dān)任過(guò)有關(guān) 部門(mén)的要職 其會(huì)長(zhǎng)崔乃夫則是民政部原部長(zhǎng) 3 資金控制 按照我國(guó)法律規(guī)定 非營(yíng)利組織的經(jīng)費(fèi)原則上由自己籌集 但事實(shí)上至今還 有一些重要非營(yíng)利組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由政府財(cái)政撥款 在經(jīng)濟(jì)上完全依賴于政府 相對(duì)于國(guó)外的非營(yíng)利組織 我國(guó)的非營(yíng)利組織的 志愿不足 問(wèn)題顯得更加突出 對(duì)政府的資金依賴性更強(qiáng) 國(guó)內(nèi)的許多非營(yíng)利組織 如各種類型的自然科學(xué)及人 文社科基金會(huì) 各類學(xué)術(shù)社團(tuán)等 都依賴于政府的資助或財(cái)政撥款 有些脫胎于 政府部門(mén)的非營(yíng)利組織由于跟政府之間還存在著較為緊密的聯(lián)系 可利用這種 康曉光 轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)社團(tuán) h t t p 硎 n p o o r g c n 1 5 體制內(nèi)的資源 采取政府的行政命令方式貫徹自己的意圖 應(yīng)該說(shuō)中國(guó)目前的非營(yíng)利組織是在政府主導(dǎo)的體制下運(yùn)行的 其自主程度要 低于西方的非營(yíng)利組織 而對(duì)政府機(jī)關(guān)的依賴程度要高于西方 這種對(duì)政府機(jī)關(guān) 的依賴實(shí)質(zhì)上是一種體制依賴 是新生組織對(duì)原有制度環(huán)境的依賴 三 非營(yíng)利組織與政府之間存在不對(duì)等合作關(guān)系 長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下 強(qiáng)國(guó)家的主導(dǎo)趨勢(shì)和剛性體制特征使得中國(guó)的非營(yíng)利 組織向來(lái)要受到嚴(yán)格的管制 更多的扮演著政府助理或政府延伸機(jī)構(gòu)的角色 而 不僅僅是政府的合作伙伴或是民間的維權(quán)力量 現(xiàn)實(shí)中直接表現(xiàn)為非營(yíng)利組織與 政府之間存在不對(duì)等合作關(guān)系 雙重管理體制 造就了中國(guó)非營(yíng)利組織的 官民二重性 在這種體制下 非營(yíng)利組織往往被政府直接控制 成為政府的附庸 它不可能具備完整意義上的 獨(dú)立性和自治性 因此它決不是純粹的民間組織 這種官民色彩兼?zhèn)涞奶卣?使 政府對(duì)非營(yíng)利部門(mén)可以進(jìn)行完全的監(jiān)察和控制 另一方面 非營(yíng)利部門(mén)又可以利 用自身的雙重身份來(lái)獲得政府體制內(nèi)外的資源 利用政府部門(mén)的符號(hào)資源和自上 而下的權(quán)力體系 可以使非營(yíng)利組織在活動(dòng)推行和計(jì)劃安排上更具效率和合法 性 在中國(guó) 政府領(lǐng)導(dǎo)的公民社會(huì)以及政府領(lǐng)導(dǎo)的非營(yíng)利組織 主要是為了幫助 政府實(shí)現(xiàn)治理的 同時(shí)還為了同化社會(huì)人口中潛在的政治活躍因素 實(shí)質(zhì)上是政 府創(chuàng)造的 它的活動(dòng)決不能直接損害政府的利益 違背政府的意志 否則政府可 以直接終止它的活動(dòng)或者干脆取締它 中國(guó)政府決定著非營(yíng)利組織發(fā)展的可能性 和程度 因此在中國(guó) 非營(yíng)利組織的活動(dòng)往往被準(zhǔn)確無(wú)誤地概括為 民間行為 官方背景 相應(yīng)地 非營(yíng)利組織的活動(dòng)領(lǐng)域也只能是社會(huì)和政府共同認(rèn)可的 交 叉地帶 從這點(diǎn)來(lái)看 中國(guó)的非營(yíng)利組織主要是運(yùn)作性的組織 而不是倡議性 的團(tuán)體 中國(guó)的非營(yíng)利組織是最有可能為政府所同化的 因此 在中國(guó) 政府和非營(yíng)利組織之間的關(guān)系決非像西方社會(huì)那么簡(jiǎn)單 在 西方 政府作為財(cái)政上的主要支持者起的只是管理和監(jiān)督的作用 非營(yíng)利組織無(wú) 須在活動(dòng)內(nèi)容上受到過(guò)多的政府干預(yù) 而基層的民眾參與也是自發(fā)地由下而上的 社會(huì)運(yùn)動(dòng) 而中國(guó)非營(yíng)利組織 官民二重性 的性質(zhì)使其在政治上必須滿足政府 1 6 社會(huì)控制的要求和原則 由此可見(jiàn) 我國(guó)現(xiàn)階段的非營(yíng)利組織依附于政府 實(shí)際 上足政府行政職能部門(mén)的延伸 政府和非營(yíng)利組織的關(guān)系有很大程度是定位在 隸屬 而不是 合作 的關(guān)系上 或者可稱為不對(duì)等的合作關(guān)系 1 7 第三章競(jìng)爭(zhēng)與合作 我國(guó)政府與非營(yíng)利組織和諧關(guān)系的定位 從我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展以及政府與非營(yíng)利組織之間的關(guān)系來(lái)看 盡管我國(guó) 政府已經(jīng)逐步認(rèn)識(shí)到非營(yíng)利組織在國(guó)家治理中的價(jià)值 并正在采取一系列的措施 來(lái)提高非營(yíng)利組織的地位 以更好地發(fā)揮它們的作用 盡管我國(guó)政府與非營(yíng)利組 織之間也在一些領(lǐng)域開(kāi)展了部分合作 但是 處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)政府與非營(yíng)利 組織的發(fā)展中還存在一些問(wèn)題 非營(yíng)利組織與政府的關(guān)系更像是一種從屬性的合 作關(guān)系 是一種行政配合或附屬關(guān)系 從公共治理的角度看 我們應(yīng)該將政府與 非營(yíng)利組織的關(guān)系定位為競(jìng)爭(zhēng)與合作 在合作中開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng) 在競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)合作 一 競(jìng)爭(zhēng) 一 競(jìng)爭(zhēng) 的緣由 西方國(guó)家公共部門(mén)之間存在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)我國(guó)非營(yíng)利組織與政府關(guān)系的改革有 著一定的啟示意義 在一些西方學(xué)者看來(lái) 公共部門(mén)問(wèn)的競(jìng)爭(zhēng)是存在的 主要在 以下兩個(gè)方面 一是政府部門(mén)內(nèi)部之間的競(jìng)爭(zhēng) 應(yīng)該說(shuō)每個(gè)政府部門(mén)都有自己的私利 它們 在權(quán)力 資源以及名聲上都存在著激烈的爭(zhēng)奪 尤其是財(cái)政資源上