張永桃行政管理考研復(fù)習(xí)資料--第六章__行政決策.doc

第一節(jié) 行政決策概述一、行政決策的涵義及特征決策定義為人們?yōu)閷崿F(xiàn)較重要的目標(biāo)而做出選擇決定的過程。行政決策的適用范圍限定在國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)。行政決策的主體是行政人員，特別是行政領(lǐng)導(dǎo)者。行政決策行為及行政決策程序必須受法律約束。并非所有行政人員作出所有決定的過程都屬于行政決策，行政決策只是在為實現(xiàn)較重要的行政目標(biāo)時所進(jìn)行的。行政決策與其他類型的決策相比，除具有一般決策的特性外，還有自身的特征。行政決策主體具有確定性。行政決策具有強制性。行政決策的內(nèi)容具有廣泛性。行政決策具有整體性。行政決策具有復(fù)雜性。行政決策具有非營利性。二、行政決策與政策制定在現(xiàn)代行政學(xué)研究中，行政決策與公共政策是兩個較為重要的課題，它們既有一定的區(qū)別，又有一定的聯(lián)系。一般來說，制定公共政策的過程也是一種決策過程，但并不是所有的決策過程都是制定公共政策的過程。在國外公共行政學(xué)的教科書中，決策（ ）和政策制定（ ）的區(qū)別主要在于 和的含義不同。前者的意思主要是決定和決議，后者的意思主要是政策、方針、策略等。顯然，前者的外延比后者要大得多，因為決定有大有小，政策只是一種重要決定。行政決策與政策制定的關(guān)系與此相類似，高層次的行政決策可以看做是一種政策制定過程。但并不是所有的行政決策都是政策制定過程，較低層次的行政決策實際上可以看做是一種政策執(zhí)行過程。公共政策是行政決策的指導(dǎo)準(zhǔn)則和依據(jù)，從執(zhí)行法律及黨和國家政策的意義上說，高層次的行政決策也是一種政策執(zhí)行過程。行政決策和政策制定主要有下列一些區(qū)別：范圍不同。主體不同。層次不同。結(jié)果不同。三、行政決策的分類在行政決策活動中，由于行政決策主體、對象、條件、內(nèi)容、方式的多端變化，使得行政決策的類型可以有多種多樣的角度和方法來劃分。將其歸納起來，主要有如下幾種類型：國家決策、地方?jīng)Q策、基層決策。宏觀決策和微觀決策。確定型決策、風(fēng)險型決策和不確定型決策。常規(guī)決策和非常規(guī)決策。5個人決策和集體決策。定性決策與定量決策。理性決策與非理性決策。初始決策與反饋決策。執(zhí)行性決策和行政性決策。四、行政決策在行政活動中的地位和作用1行政決策是搞好行政管理的前提行政決策是行政管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)行政決策貫穿于行政管理的全過程第二節(jié) 現(xiàn)代行政決策體制行政決策體制是指承擔(dān)決策的機(jī)構(gòu)和人員所形成的組織體系及相應(yīng)的制度?，F(xiàn)代行政決策體制使行政決策主體科學(xué)地使用決策權(quán)力，實現(xiàn)了多謀與善斷的相對分工，從而為保證決策結(jié)果的科學(xué)性提供了組織上的保證。現(xiàn)代行政決策體制是由以下三個相互聯(lián)系、相互作用、功能齊全、互為整體的系統(tǒng)構(gòu)成。一、行政決策中樞系統(tǒng)二、行政決策咨詢系統(tǒng)總的來說，決策咨詢之所以能夠彌補現(xiàn)代行政決策者的職責(zé)同其能力之間的差距，是因為它具有以下的功能：預(yù)測功能。觀測是對未來事物或不確定的事件所做的預(yù)見和推斷，是提供有關(guān)未來信息的主要手段。準(zhǔn)確的預(yù)測是選定正確決策目標(biāo)的前提，可以幫助決策者選準(zhǔn)方向并抓住有利時機(jī)，從而掌握決策的主動權(quán)。在現(xiàn)代行政決策過程中，需要做出預(yù)測的問題具有量大、復(fù)雜和多變的特點，因此，準(zhǔn)確的預(yù)測需要滿足下列基本條件：一是預(yù)測人員要有高深的學(xué)識、豐富的經(jīng)驗、敏銳的洞察力和準(zhǔn)確的判斷力；二是預(yù)測機(jī)構(gòu)的成員構(gòu)成應(yīng)體現(xiàn)出學(xué)科和專業(yè)的交叉性和綜合性；三是情報信息準(zhǔn)確、全面，尤其是要體現(xiàn)出整體性和連續(xù)性；四是采用先進(jìn)的工作手段和現(xiàn)代化科學(xué)的觀測方法。這些條件是決策者及職能部門難以全部具備的，他們在人員構(gòu)成、情報來源和預(yù)測人員的時間、精力上，遠(yuǎn)不如專門從事決策咨詢研究的專家優(yōu)越。分析功能。大量行政決策中的分析工作主要是由各種專家來承擔(dān)的。分析功能包括兩個方面：一是形勢分析，即對現(xiàn)狀作系統(tǒng)、全面和綜合的評價，為確立下一步的決策目標(biāo)打好基礎(chǔ)。二是原因分析，它與形勢分析不同，其著眼點不是某種社會現(xiàn)象本身，而是找出形成該現(xiàn)象的各種原因，使決策者制定出有效的對策。設(shè)計方案功能。決策方案的設(shè)計是行政決策的一個關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，決策的水平高低在很大程度上取決于決策方案的科學(xué)性。一般的行政決策面臨著各種利益的決策目標(biāo)的沖突、主觀偏好的差異、對客觀條件認(rèn)識角度不同等各種分歧性因素的影響，這樣，從各個不同的角度著眼，就可以設(shè)計不同的方案。而且，從決策的本意來說，也只有存在多個方案才有決策者進(jìn)行選擇的可能性。多個科學(xué)的決策方案的設(shè)計需要借助專家的知識和智慧。設(shè)計決策方案是專家參與決策過程所擁有的主要功能。論證功能。按照科學(xué)決策的要求，在決策目標(biāo)和方案最后確定之前，必須對它們進(jìn)行系統(tǒng)、嚴(yán)密和反復(fù)的論證，以增強目標(biāo)和方案的科學(xué)性和有效性。專家的論證功能包括戰(zhàn)略思想論證、決策目標(biāo)論證和決策方案論證等。現(xiàn)代行政咨詢系統(tǒng)為決策服務(wù)，使決策減少失誤，其重要作用已日益被人們所認(rèn)識。專家集團(tuán)在決策分析和論證過程中的特殊功能，使他們在行政決策過程中占有不可替代的地位。三、行政決策信息系統(tǒng)信息系統(tǒng)是現(xiàn)代行政決策體系的神經(jīng)系統(tǒng)，它主要由信息的搜集、處理、存貯、傳遞等機(jī)構(gòu)和人員組成，是為中樞系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)提供信息服務(wù)的體系。決策中樞系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)的工作者要以信息為基礎(chǔ)。行政信息系統(tǒng)的職能是：確定信息需要，搜集和加工信息，傳遞信息，存貯信息以及信息系統(tǒng)的管理工作?，F(xiàn)代行政決策體制所以必須建立和健全信息系統(tǒng)，是由以下三方面決定的：行政決策要求有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)掌握和處理信息，以提供符合要求的信息?，F(xiàn)代行政決策對提供的信息有如下要求：（）準(zhǔn)確。搜集和提供信息要注重信息的真實、準(zhǔn)確，不然，以虛假、偽造的信息為依據(jù)作出的決策就會導(dǎo)致決策的失誤。（）及時。這是行政信息的時效性所決定的。要把最新信息及時向有關(guān)部門提供，否則時機(jī)一過，信息就失去價值。（）全面。事物都是互相聯(lián)系、不斷變化發(fā)展的，對信息也應(yīng)注重相關(guān)性，盡最大努力提供盡可能全面的信息。（）適用。要針對不同層次、不同部門、不同需要收集和提供符合各自不同要求的信息，提高信息的有用性。（）經(jīng)濟(jì)。即既要注重信息的經(jīng)濟(jì)實用性，又要注意盡量節(jié)約人力、物力、財力的開支，使獲取的效益大于付出的代價。要滿足上述嚴(yán)格要求，力避各種信息失誤，必須有專門的機(jī)構(gòu)和隊伍來負(fù)責(zé)。行政決策中 樞系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)不可能抽出多少力量去搜集、加工和貯存信息，即使決策者配有多少秘書，獲取的信息也是有限的，更不用說對原始信息的加工處理工作。當(dāng)前出現(xiàn)的許多搜集、加工、存貯信息的先進(jìn)工具與操作技術(shù)，也不可能要求咨詢?nèi)藛T和決策者都去精通掌握，必須組織培訓(xùn)專門隊伍。目前我國急需建設(shè)現(xiàn)代化的高度靈敏的信息系統(tǒng)，改進(jìn)信息搜集、加工、存貯、傳遞的方法和手段，以縮短與發(fā)達(dá)國家信息情報工作上的差距，提高行政決策的科學(xué)性、有效性。綜上所述，現(xiàn)代行政決策體制的建立為行政決策的科學(xué)性與民主性提供了組織上的保證。一方面凡是經(jīng)過現(xiàn)代行政體制所作出的決策再不可能是某個人的獨斷專行，而只能是集體智慧的結(jié)晶，這一點體現(xiàn)了決策的民主性；另一方面，凡是經(jīng)過現(xiàn)代行政決策體制所作出的決策都是經(jīng)過信息系統(tǒng)的科學(xué)分析與處理、咨詢系統(tǒng)的反復(fù)論證與推敲、中樞系統(tǒng)權(quán)衡利弊與抉擇而最終作出的決策，整個過程體現(xiàn)了科學(xué)決策的程序及科學(xué)方式、方法的運用，從而保證了決策結(jié)果的科學(xué)性?？傊F(xiàn)代行政決策體制將“謀”與“斷”分開來，表現(xiàn)出了現(xiàn)代決策的基本特征。第三節(jié) 行政決策過程及原則一、行政決策過程理論概述理性決策過程模型這一決策模型是美國行政學(xué)家西蒙首創(chuàng)的，他將“過程”概念引入決策研究之中，認(rèn)為以往不少學(xué)者往往忽略決策的完整過程，忽略在最后的抉擇之前進(jìn)行調(diào)查研究，以及抉擇之后的評價過程。認(rèn)為僅僅把著眼點放在最后片刻的抉擇活動是對決策的歪曲，決策活動應(yīng)該是一個包涵多個環(huán)節(jié)的完整過程。他主張一個理性的決策過程應(yīng)包括四個主要階段：找出決策的理由；找到可能的行動方案；在各個行動方案之間進(jìn)行抉擇；對已進(jìn)行的抉擇進(jìn)行評價。他把第一個階段稱為“情報活動”，第二個階段稱為“設(shè)計活動”，第三個階段稱為“抉擇活動”，第四個階段稱為“審查活動”。西蒙認(rèn)為：“情報活動”先于“設(shè)計活動”，“設(shè)計活動”又先于“抉擇活動”。由此，他構(gòu)造了一個基本的過程序列：“情報活動設(shè)計活動抉擇活動審查活動?！蔽髅蛇€認(rèn)為，決策結(jié)果的執(zhí)行活動應(yīng)看做是決策的制定活動的構(gòu)成部分，不僅執(zhí)行過程是決策實現(xiàn)其社會功能的必要條件，執(zhí)行活動本身還是更詳盡的、細(xì)節(jié)性的決策活動。西蒙在闡述行政決策過程理論同時，針對“完全理性決策”模型提出了挑戰(zhàn)，從而建立了“有限理性決策”模型。“完全理性決策”所遵循的是“最大化或最佳原則”。這種決策模型的基本前提是，在決策之前掌握全部信息；擬定全部可能的備擇方案；考察每一方案所導(dǎo)致的全部復(fù)雜后果；具有決策的全部知識；在全部備擇方案中選出最佳方案。顯然，在實際的行政決策過程中這些基本前提全部是達(dá)不到的。在分析具體決策過程時，西蒙提出了“有限理性”的概念，他從知識的不完備性、困難的預(yù)見、可能行為的范圍三個方面論述了理性的限度。西蒙認(rèn)為：“人腦不可能考慮一項決策的價值、知識及有關(guān)行為的所有方面”，并且還要受到周圍環(huán)境和心理環(huán)境的限制。實際上，行政決策者是在一種“給定條件”或特定環(huán)境中作出決策的，他所掌握的信息、具備的知識、可供選擇的方案是有限的，預(yù)測現(xiàn)有備擇方案結(jié)果的準(zhǔn)確程度也是有限的。因此，行政決策是在有限理性的條件下進(jìn)行的。與完全理性決策不同，有限理性決策遵循的是“滿意原則”而不是“最佳原則”，符合要求或令人滿意是它的決策標(biāo)準(zhǔn)。按照這種理解，有限理性決策不是無限地去追求全部信息、全部方案和預(yù)測全部結(jié)果以找到最佳方案，而是有一個符合最低限度目標(biāo)要求的標(biāo)準(zhǔn)，在收集信息、擬定和選擇決策方案的過程中能夠達(dá)到這個標(biāo)準(zhǔn)就適可而止了，在此基礎(chǔ)上選定的方案雖然不能說是絕對理想的最佳方案，但卻是令人滿意的方案，它的實施結(jié)果也將是可以接受的。事實上，“最佳原則”和“滿意原則”之間并不是相互排斥的，而是相互包含和相互轉(zhuǎn)化的，前者反映出決策的主觀愿望，后者反映出決策的客觀條件。在這個意義上，可以說行政決策的過程是完全理性決策和有限理性決策的辯證統(tǒng)一的過程。漸進(jìn)決策模型漸進(jìn)決策模型是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家和政府實務(wù)家查爾斯林德布洛姆對西蒙等人的理性決策模型作出了挑戰(zhàn)性的批評后所提出的解決方法。漸進(jìn)決策模型就是把政策制定過程看做是對以往政策行為的不斷修正的過程。所以，也稱漸進(jìn)主義。漸進(jìn)主義認(rèn)為，政策制定的實際過程并不完全是理性過程，決策者也并不是每年都對現(xiàn)行政策進(jìn)行全面審查，理性優(yōu)化決策所要求的各種必需條件，如完備的知識與資料、公平競爭的環(huán)境、理性的組織等等都是難以具備的。因此，政策制定只能根據(jù)以往的經(jīng)驗，在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上實現(xiàn)漸進(jìn)變遷；只要依據(jù)現(xiàn)存的方案并對它進(jìn)行局部的小范圍的調(diào)適，并與以往政策進(jìn)行比較，不斷適應(yīng)環(huán)境變化的需要，就可以作為新的政策而被采納。漸進(jìn)決策模型具有以下一些內(nèi)涵：一是漸進(jìn)決策模型要求決策者必須保留對以往政策的承諾。二是決策者不必過多地分析與評估新的備選方案，只著意于現(xiàn)存政策的修改和補充。三是漸進(jìn)主義著意于目標(biāo)與備選方案的相互調(diào)適，使問題易于處理，并不是關(guān)心基礎(chǔ)的變革。四是漸進(jìn)主義面對同一社會問題的不同解決方案時，只著重于減少現(xiàn)行政策的缺限，不注重目標(biāo)的重新改進(jìn)，也不注重手段與方案的重新選擇。因此，漸進(jìn)主義只是一種保守的補救措施。漸進(jìn)決策模型的出現(xiàn)是有其社會和現(xiàn)實依據(jù)的。第一，和平與發(fā)展已成為當(dāng)代世界的兩大主題，當(dāng)今世界形勢趨向緩和，各國政局一般都呈穩(wěn)定和發(fā)展?fàn)顟B(tài)。在這種形勢下，各國政局一般都呈現(xiàn)出穩(wěn)定和發(fā)展的特征。為此，執(zhí)政黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人一般都對基本國策不作根本性的改變，而只是在局部進(jìn)行漸進(jìn)的修改或增補。第二，在現(xiàn)實生活中，許多政策問題的解決都離不開原有政策的基礎(chǔ)，許多決策者往往接受原有政策的合法性、持續(xù)性，在制定政策時，注意力都集中于新政策的計劃和方案上，用以充實、完善、修改現(xiàn)行政策。第三，由于多方面原因，要具備理性優(yōu)化模型使用時所需的條件相當(dāng)困難，這就使得比較穩(wěn)健的決策者習(xí)慣于接受保守的觀念，特別是在缺少公認(rèn)的社會目標(biāo)和統(tǒng)一的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)時，固守現(xiàn)行政策就不失為上策。第四，漸進(jìn)決策模型不觸及更多政策制定系統(tǒng)的改進(jìn)，原有的組織會長期存在下去，原有的體制長期不變，反過來又會形成一種難以改變的操作程序，這種操作程序在進(jìn)行行政政策分析時，又會支持漸進(jìn)主義方案選擇?？梢?，當(dāng)原有政策沒有造成重大的不良社會后果時，出于社會穩(wěn)定的需要，接受漸進(jìn)主義是決策者的明智選擇。第五，從政治上考慮，漸進(jìn)主義也是一種權(quán)宜之計。在高層決策者內(nèi)部，原有政策的修正比較容易被接受而達(dá)成協(xié)議，相反，重大政策的變更，風(fēng)險較大方案的出臺，容易引起決策集團(tuán)內(nèi)部的政治沖突和緊張狀態(tài)，甚至引起政治與權(quán)力的改組。因此，在原有政策尚有一定有效性的時候，漸進(jìn)決策模型對于化解政治沖突、維持政治組織系統(tǒng)的穩(wěn)定是一種較好的選擇。漸進(jìn)決策模型在以下前提下是可行的，第一，現(xiàn)行政策大體能滿足社會各階層成員的需要，只要采取局部的邊際調(diào)查，即可充分顯示政策有效性的進(jìn)展。第二，待處理的政策目標(biāo)和社會問題本質(zhì)上也帶有持續(xù)性。第三，決策者所使用的政策分析方法也具有高度的持續(xù)性。第四，決策集團(tuán)將政策質(zhì)量與達(dá)成一致性政策方案聯(lián)系起來考慮時，此方案更為可行。上述四點只有在政治穩(wěn)定、和平的時代才能具備，所以，它在劇烈的社會變革面前就顯得乏力。由此，它的局限性也受到多方面的批評，其中尤以耶路撒冷希伯萊大學(xué)教授耶赫茲克爾德羅爾的批評最有代表性。概括起來說，對漸進(jìn)政策的批評主要有以下幾點：其一，有一種維持現(xiàn)狀、不求改革與創(chuàng)新的保守主義的傾向；其二，要使各種利益不同的社會集團(tuán)取得一致意見，在協(xié)調(diào)工作方面存在很大困難；其三，不適合于社會變革或有較大風(fēng)險的政策制定要求：其四，由于缺乏明確目標(biāo)和綜合計劃，一步步小的修正走不出慣有做法的圈子，最后將使既定政策以一種令人不快的或完全意料不到的結(jié)果告終；其五，所使用的手段不系統(tǒng)、不科學(xué)，是一種缺乏理論指導(dǎo)和遠(yuǎn)見的被動方法；其六，其可接受的邊際改革不能滿足日益發(fā)展的政策需要，等等。漸進(jìn)決策模式是對行政決策過程中的一種常見做法或習(xí)慣做法的理論描述。實際上，許多行政決策者不自覺地在采用這種方法。首先，因為行政決策者們處在一個需要不斷作出各種決策的位置上，他們沒有足夠的時間和精力去收集、研究各種可能的信息和備擇方案，最簡便的方法是對現(xiàn)有政策的不足和缺點進(jìn)行分析并相應(yīng)制定稍有改進(jìn)的政策方案。其次，行政決策者們一般均會贊同保持政策的連續(xù)性，避免出現(xiàn)引起社會不安和騷動的政策效果，并且不少決策者在其任期中有一種安于現(xiàn)狀、維持現(xiàn)狀、小步調(diào)避免大錯誤、少冒風(fēng)險的心理，漸進(jìn)決策的方法從本質(zhì)上適合于他們的這種政策要求和心理要求。最后，在解決涉及各個階層和社會集團(tuán)的切身利益以及矛盾尖銳的社會問題時，漸進(jìn)決策有利于使行政決策者找到一種多方面可接受的妥協(xié)或折衷方案?；旌蠏呙铔Q策模型混合掃描決策摸型是社會學(xué)家阿米泰埃奇奧尼年在公共行政評論的一篇論文中提出的，這篇論文的題目是混合掃描：“第三種”決策方法，它點明了提出這種決策方法的背景和思路。作為“第三條道路”，它試圖把理性決策過程和漸進(jìn)決策兩種模型結(jié)合起來，既可利用它們各自的優(yōu)點，又可克服它們各自的缺點。埃奇奧尼認(rèn)為，一種特定的決策可能會包含兩種方法。混合掃描決策的方法承認(rèn)人的理性是有限的，在決策過程中進(jìn)行全面的、綜合的考察是不可能完全做到的，但是對理性決策過程所運用的系統(tǒng)分析技術(shù)給予肯定的評價，主張決策應(yīng)有一定程度的理性思考，“大體正確強似完全不對?！被旌蠏呙璧臎Q策過程仍從對整個責(zé)任領(lǐng)域的廣泛范圍進(jìn)行系統(tǒng)考察開始，首先先確定一個較大的決策考慮的范圍，在這里面可能包括一些重要的決定，也可能包括一些不重要的決定，它不像理性決策過程那樣逐一對這些決定進(jìn)行全面的、詳盡的考察，而只是像漸進(jìn)決策那樣把主要力量集中于那些“重要的決定”上面。這種“重要的決定”是根據(jù)當(dāng)時情況和最廣泛的影響來確定的，因為其決策考察的范圍較廣泛，并不完全局限于對以往政策的修正和補充，比漸進(jìn)決策有更多的選擇余地和伸縮性。在備擇方案的選擇方面，混合掃描決策的選擇范圍也可較為廣泛，但僅集中注意似乎可能的和有希望的選擇。它不太關(guān)心同類問題在以往如何解決，改進(jìn)了漸進(jìn)決策的局限性，可以創(chuàng)造性地選擇決策方案，同時又可節(jié)省用于政策分析的時間和精力。為了形象地說明混合掃描決策的方法，埃奇奧尼用環(huán)繞地球的高空氣象衛(wèi)星作為例子，在他看來，按照理性決策方法，是用寬角度的攝影機(jī)有計劃地、細(xì)微地觀測整個天空，這樣做將會產(chǎn)生太多的數(shù)據(jù)，給行動造成沉重壓力。按照漸進(jìn)決策方法，是用窄角度的攝影機(jī)只注意觀測天空的某一已經(jīng)觀測過的區(qū)域，也不可能準(zhǔn)確預(yù)測天氣的變化。而氣象衛(wèi)星則裝配有兩部攝影機(jī)，一部是廣角攝影機(jī)，覆蓋“天空一切地方，但很不細(xì)微”，另一部是窄角度攝影機(jī)，可以對第一部攝影機(jī)觀測過的區(qū)域進(jìn)行更深入細(xì)微的觀察。在觀測過程中需要靈活運用這種攝影機(jī)，因為在某些情況下，需要“大面積的掃描”（理性決策方法），而在另外一些情況下，則需要“小面積的觀察”（漸進(jìn)決策方法）。繼埃奇奧尼之后，另一位學(xué)者拉里韋德將混合掃描決策方法用于社會問題的實際研究之中，他認(rèn)為，“對社會的一般監(jiān)控”起著廣角攝影機(jī)的作用，對某個部門或某種社會問題的詳盡考察起著窄角度攝影機(jī)的作用，這種方法既可對詳盡研究的領(lǐng)域采取綜合行動，又可以防止做不可能實現(xiàn)的要求，并且可以在保持漸進(jìn)主義的穩(wěn)定性和可預(yù)測性時鼓勵進(jìn)行革新?；旌蠏呙铔Q策在某種程度上可吸收理性決策和漸進(jìn)決策的優(yōu)點并克服其局限性，在政策制定方面有較大的靈活性、創(chuàng)新性和選擇余地，但并不是說它因此就可以取代或排除其他兩種決策方法。實際上，這三種決策方法都是行政決策者實際運用的方法，它們各有其適用范圍和條件。例如，有的學(xué)者認(rèn)為理性決策方法適合于解決長遠(yuǎn)的、宏觀的、計劃性的、經(jīng)濟(jì)的或定量性的決策問題，漸進(jìn)決策方法適合于解決短期的、微觀的、日常的、政治的或非量化的決策問題，混合掃描決策則是在各種問題相互交織的具體情況下對這兩種方法的綜合運用。二、行政決策的一般過程行政決策活動作為一個動態(tài)的過程是由多個環(huán)節(jié)構(gòu)成的。對于這個過程的概括形成了前述的若干個模型和框架，它們雖然各具特點，但由于現(xiàn)實中行政決策過程的復(fù)雜性使得它們難以客觀地再現(xiàn)行政決策的特征。一般地說，邏輯上的行政決策過程包括以下幾個階段。確定問題和目標(biāo)要求確定所要解決的問題或所要完成的工作任務(wù)及目標(biāo)要求是行政決策的前提或出發(fā)點，否則，行政決策將流于形式或“無的放矢”。在行政活動領(lǐng)域中，每天都存在大量的問題和繁重的任務(wù)要求，行政組織經(jīng)常要做的一項重要工作是確定哪些任務(wù)要求應(yīng)當(dāng)列入決策議事日程，根據(jù)其重要性或需解決的迫切性，將這些問題或任務(wù)要求按輕重緩急的順序加以排列。它要求對有關(guān)問題或工作任務(wù)及所要達(dá)到的目標(biāo)要求有一個初步的認(rèn)識和判斷。確定問題或工作任務(wù)及其目標(biāo)要求的具體方法或依據(jù)是多種多樣的，例如某個領(lǐng)導(dǎo)人的判斷、有組織的調(diào)查研究、上級指示和布置、下級的緊急報告、例行的工作安排、社會輿論的強烈反應(yīng)等等。一般的決策的理論認(rèn)為，在此階段或步驟，繼確定問題或工作任務(wù)后，緊接著是深入分析判斷問題、明確確定具體的決策目標(biāo)。在程序化決策、確定型決策過程中，在此階段可能會達(dá)到這一要求，但在非程序化決策、風(fēng)險型決策、非確定型決策等行政決策的實際過程中，此階段對問題的分析和決策目標(biāo)的確定只能是初步的和總括的，對問題的分析一般限于問題的性質(zhì)、社會影響、重要性等等，對其產(chǎn)生的原因、背景和對策還缺乏深入的認(rèn)識。在此基礎(chǔ)上，很難確定明確具體的決策目標(biāo)。在考慮是否將某個問題列入決策議事日程時，實際上只要有必須解決該問題的意向和較籠統(tǒng)的總的目標(biāo)要求就可以作出決定，進(jìn)一步的分析和研究則在擬定決策方案的過程中進(jìn)行。并且，當(dāng)行政領(lǐng)導(dǎo)人決定應(yīng)解決哪個問題時，往往提出一個總的要求，指令專門的部門或人員進(jìn)行分析研究，提出某種解決方案供領(lǐng)導(dǎo)決策時考慮，可以說已經(jīng)開始進(jìn)行第二步的工作了。因此，確定問題和目標(biāo)要求只是說明已認(rèn)識到該問題的重要性和需要進(jìn)行決策的必要性，但并不一定已分析得很透徹。實際上，在行政執(zhí)行過程中，能把某個問題安排到?jīng)Q策議事日程中，只是想使此問題得到解決的機(jī)構(gòu)或具體人員的首要目的，在他們看來，這是一個非常重要的信號。擬定決策備擇方案確定問題或工作任務(wù)之后，擬定決策備擇方案是推進(jìn)決策過程的基礎(chǔ)性工作。對于一般性的、常規(guī)的或較為簡單的問題或工作任務(wù)，往往只有一個決策方案，而對于特殊的、非常規(guī)的或較為復(fù)雜的問題或工作任務(wù)，至少需要擬定兩個以上的決策方案供決策者選擇。決策備擇方案的內(nèi)容一般包括對問題或工作任務(wù)的分析判斷、明確的決策目標(biāo)和可能的決策結(jié)果、具體的實施程序、步驟、時間安排及所需要的條件等等。為了使決策備擇方案符合實際、切實可行，在此階段需要進(jìn)行大量的信息收集、篩選和處理工作。信息的完整性、準(zhǔn)確性、及時性直接影決策備擇方案的質(zhì)量和可行性。研究處理各種信息的過程同時也是深入分析判斷問題、明確具體目標(biāo)、推敲行動步驟、預(yù)測決策結(jié)果的過程，并在此基礎(chǔ)上形成最初的決策備擇方案。擬定方案的具體做法根據(jù)問題或工作任務(wù)的復(fù)雜性、重要性來決定，有時由某個專人擬定，有時成立一個專門的小組或機(jī)構(gòu)，有時由不同的人員或機(jī)構(gòu)分頭擬定。在初步方案擬定后，有時還需反復(fù)論證或在較大范圍內(nèi)廣泛征求意見不斷進(jìn)行修正。選擇和決定決策方案確定問題和擬定決策備擇方案可以說是行政決策的準(zhǔn)備階段，真正的“決策”階段是選擇和決定決策方案。任何決策實質(zhì)上都是一種選擇取舍的過程，無選擇余地的特殊情境意味著只能采取一種選擇，絕對排除相反的選擇。在只有一種決策方案的情況下，首先需要選擇是否基本接受或認(rèn)可這一方案，其次在討論該方案的具體條文時，也有逐一表示“肯定”、“否定”或適當(dāng)修改的選擇過程。一般的決策理論所說的選擇，通常是指在兩種或多種備擇方案中做出抉擇，選定最佳或最優(yōu)方案，這種情況在行政決策過程中也是經(jīng)常出現(xiàn)的。選擇方案的過程是一個評估選優(yōu)的過程。行政決策的評估方法和企業(yè)決策一樣，可以運用定性的、定量的、經(jīng)驗的、技術(shù)的等多種多樣的方法，其可行性的評估分析主要集中在六個方面：（）是否符合現(xiàn)行政策、法律或上級有關(guān)規(guī)定；（）是否符合客觀條件要求；（）經(jīng)濟(jì)上是否可行；（）技術(shù)上是否可行；（）是否還有更好的方案；（）個別地方是否需要修改。評估分析的結(jié)果最終可能從多種備選方案中選定一個最佳或最優(yōu)方案，“最佳”或“最優(yōu)”的概念是就幾個決策方案相比較而言的。當(dāng)然，也有可能出現(xiàn)一個方案也未選中，需要重新擬定新方案的情況。當(dāng)最終選出某一方案并決定按此方案實施時，意味著由行政決策階段開始轉(zhuǎn)化為行政執(zhí)行階段。修正完善決策方案在決策方案進(jìn)行實施之后，某一問題或某一工作任務(wù)方面的行政決策并沒有完全結(jié)束。在實際的行政決策過程中，行政決策往往不是一次性完成的，行政決策階段和采取行動階段在時間上也不完全是截然分開的。行政決策對所采取的具體行動具有指導(dǎo)性的作用，可以用來控制具體行動的方向、次序和進(jìn)程，具體行動的進(jìn)展情況和效果則可以為檢查、判斷既定的行政決策方案的有效性和可靠性提供反饋。當(dāng)在具體行動期間發(fā)現(xiàn)某些不利情況時，可以進(jìn)行二次決策或多次決策，對原有的決策方案進(jìn)行修改和完善，甚至可能會出現(xiàn)推翻既定方案、對原有的備擇方案重新進(jìn)行評估、選擇或重新收集信息、擬定決策備擇方案的現(xiàn)象。為了減少采取具體行動中可能出現(xiàn)大的偏差所帶來十分不利的社會影響和決策后果，在處理一些較為復(fù)雜或較重大的問題或工作任務(wù)時，通常采用先試點后推廣的做法，在試點時期經(jīng)過認(rèn)真觀察和總結(jié)，有目的地修改完善既定的決策方案，在確信有一定把握的適當(dāng)時機(jī)再正式全面布置實施。修正完善決策方案的做法被稱為追蹤決策，它表明了行政決策動態(tài)過程的階段性和連續(xù)性。三、影響行政決策的因素對行政決策程序和步驟的描述一般來說是較為抽象的，在深入研究行政決策過程時，經(jīng)常會遇到一些較為實際的問題，例如，為什么有些問題能夠引起領(lǐng)導(dǎo)者的重視被列入行政決策議事日程而有些問題卻不行？領(lǐng)導(dǎo)者在選擇決策方案時，為什么要選擇方案而不選擇方案？究其原因，是有些因素影響了決策者的判斷和選擇。因此，若要把握實際的行政決策過程，就應(yīng)對這些影響行政決策的因素有一基本的了解。政策和法律因素?，F(xiàn)行的政策和法律是各級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政決策的主要依據(jù)。無論是貫徹上級規(guī)定的執(zhí)行性決策，還是行使自主權(quán)的行政性決策，有無正當(dāng)?shù)恼吆头梢罁?jù)都是行政決策者必然要考慮的重要問題。政策和法律因素在擬定和選擇決策備擇方案時具有特別重要的影響，尤其是負(fù)主要責(zé)任的行政領(lǐng)導(dǎo)在需要做出決定的最后關(guān)頭，這是其能否下決心的可行性評估分析的首要條件。政策和法律因素的另一個影響還在于，它使行政領(lǐng)導(dǎo)者從政策或政治角度考慮其面臨的問題或工作任務(wù)，權(quán)衡輕重緩急和決策議事日程的安排。2問題性質(zhì)。各種社會公共事務(wù)和問題是行政決策的對象，其本身的重要性、緊迫性和特殊性無疑對行政決策的議事日程安排、決策方案的擬定和選擇都有重要的影響，有些問題是突發(fā)性的，例如地震和火災(zāi)；有些問題是有嚴(yán)格時間限制的，例如年度計劃和預(yù)算；有些問題是季度性的，例如工作計劃安排；有些問題是全國性的，例如城市規(guī)劃，等等。在行政領(lǐng)域中，每天都存在著大量的、各種各樣的問題，它們的影響面、嚴(yán)重性、時間要求、復(fù)雜性、解決難度、引起社會和領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注的程度和適當(dāng)?shù)奶幚矸椒ǖ鹊雀鞑幌嗤?，因此對行政決策者的判斷和決策方案的擬定、選擇有著不同的影響。外界壓力。外界壓力指各種社會集團(tuán)、政治團(tuán)體、社會輿論、新聞媒介、上級意圖等獨立于行政決策過程之外但對其有重要影響的因素。行政決策由于牽涉到社會上各個方面的利益，各種社會集團(tuán)、社會階層以及各類人員將會以各種活動或各種方式表現(xiàn)其對某一社會問題或某種決策方案的關(guān)心，甚至可能會在某種程度上直接影響或干預(yù)具體的行政決策過程。外界壓力給行政決策者造成很大的心理負(fù)擔(dān)，例如經(jīng)過選舉產(chǎn)生的行政官員不能不重視選民的輿論要求；由上級任命的行政官員在做出決策時不能輕率地對待上級的意圖，這種心理壓力自然會影響到他們對問題的判斷和對決策方案的選擇。外界壓力對行政決策的影響有些是積極的，有些是消極的，因此提高決策的質(zhì)量和可接受性，就應(yīng)充分發(fā)揮積極因素的作用，抑制和防止消極因素的作用，這是行政決策中需要研究處理的重要問題。信息來源。信息是行政決策的基礎(chǔ)，信息是否準(zhǔn)確、及時、全面直接影響到對問題判斷的準(zhǔn)確性和決策的質(zhì)量與效果。但是，信息需要收集，行政決策者需要有一定的來源使其能夠得到所需要的信息。信息來源是多種多樣的，例如地方或下級的報告、上級文件、新聞媒介、統(tǒng)計資料、調(diào)研活動等正式來源和社會傳聞、小道消息、上訪材料等非正式來源。信息來源方面影響行政決策的主要問題是信息渠道不暢通，如新聞媒介不能報道真實情況；信息反映不及時、不準(zhǔn)確或不全面，如下級單位報喜不報憂；信息過濾影響，即信息在溝通過程中經(jīng)過篩選逐漸減少和失去價值；信息溝通障礙或信息流通渠道阻塞，如有關(guān)人員或單位故意扣留信息，等等。個人素質(zhì)。在前四種因素相同的情況下，決策者個人素質(zhì)不同對決策質(zhì)量和決策行為有不同的影響。實際上，在行政決策過程中，普遍存在的是這四種因素不同的情況，完全有理由認(rèn)為，個人素質(zhì)差異在決策方面引起的差異會更大，個人素質(zhì)的不同直接影響到行政決策者的政策水平、法律觀念、對問題和決策方案的判斷力、承受外界壓力的能力、對信息的敏感性等等，上述各種因素對行政決策的影響正是通過個人素質(zhì)發(fā)生作用的。決策體制。決策體制是由行政領(lǐng)導(dǎo)體制所決定的行政決策形式。在個人負(fù)責(zé)制、集體負(fù)責(zé)制的不同條件下有不同的決策體制。例如，個人負(fù)責(zé)下的決策形式主要是個人決策，而集體負(fù)責(zé)制下的決策形式主要是群體決策。決策體制對行政決策的影響主要表現(xiàn)在對個人決策行為和決策質(zhì)量的影響方面。除了個人決策和群體決策有不同特點之外，個人決策易于突出個人素質(zhì)方面的差異，群體決策雖然可減弱這種差異，但是會使決策成員產(chǎn)生意見沖突或遵從的心理壓力并使決策結(jié)果發(fā)生某種超出個人原有判斷的變化。例如，某些研究表明，當(dāng)群體成員中采用保守方案的意見占上風(fēng)時，決策結(jié)果可能會采用最保守的方案，稱之為保守轉(zhuǎn)化，其相反的情況是風(fēng)險轉(zhuǎn)化，即出現(xiàn)采用最有風(fēng)險的決策方案的趨勢。決策手段。行政政策過程中所使用的決策手段和方法對決策質(zhì)量和決策結(jié)果也有重要的影響。由于行政決策面對的問題十分錯綜復(fù)雜，僅僅利用經(jīng)驗的、手工的、直觀的或簡單的決策方法遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了決策的目標(biāo)要求。近些年來，隨著科學(xué)技術(shù)的飛躍發(fā)展和決策理論的深入研究，各種先進(jìn)的決策手段和方法不斷得到廣泛運用，例如線性規(guī)劃、數(shù)學(xué)模型、實驗?zāi)M、系統(tǒng)分析、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、計算機(jī)科學(xué)、頭腦風(fēng)暴法、德菲爾法等等。先進(jìn)的決策手段和方法有助于及時、準(zhǔn)確、全面收集和處理信息，對決策問題科學(xué)地進(jìn)行定量、定性和可行性分析，客觀地判斷和選擇決策備擇方案，并且可以有效排除或抑制外界壓力、個人素質(zhì)等因素對決策過程的消極影響。決策時機(jī)。決策時機(jī)主要指行政決策的時間安排及當(dāng)時的決策條件。實踐表明，在不同的時間和不同的情況下，人們對同一問題或同一決策方案的看法、判斷可能會有所不同或發(fā)生變化。與決策時機(jī)有關(guān)的因素很多，例如決策議事日程、問題或方案提出的時間、出席決策會議的人數(shù)和具體人員、當(dāng)時的政治經(jīng)濟(jì)形勢等等，其中有一些因素是偶然的或臨時出現(xiàn)的，但