淺論我國(guó)信訪制度的改革論文.pdf

內(nèi)容提要 信訪是公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政 府、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府所屬部門反映情況，提出意見(jiàn)、建議和要求，依法應(yīng) 當(dāng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。信訪制度就是信訪人向國(guó)家機(jī)關(guān)提出信訪事項(xiàng)的 過(guò)程，調(diào)整信訪活動(dòng)的各個(gè)參與主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一系列規(guī)則、程式的統(tǒng)稱。 它是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中的一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度。 當(dāng)前我國(guó)正處于關(guān)鍵的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，改革和發(fā)展中產(chǎn)生許多的問(wèn)題，如法 律不完備，執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公和政策偏失等等，各種問(wèn)題和矛盾通過(guò)不同渠道 集中到各級(jí)信訪結(jié)構(gòu)，并不斷地向中央國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)聚集，信訪大戶、重復(fù)訪、 集體訪頻繁發(fā)生，使首都北京及部分省會(huì)城市面臨很大的社會(huì)穩(wěn)定壓力，信訪制 度承載了整個(gè)社會(huì)變革轉(zhuǎn)型及社會(huì)穩(wěn)定的重任，表現(xiàn)出對(duì)解決問(wèn)題的不力和不適 應(yīng)。信訪制度的改革也成為社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。本文主要從以下五個(gè)大的方面 就信訪制度的基本理論、問(wèn)題及改革作出研究和探討。 第一部分為信訪制度概述。本文分七個(gè)方面對(duì)信訪的概念、性質(zhì)和功能、歷 史發(fā)展、機(jī)構(gòu)設(shè)置、調(diào)整范圍、信訪主體的權(quán)利義務(wù)、信訪活動(dòng)的類型和特點(diǎn)作 了闡述：( 一) 、信訪制度的概念( 略) ( 二) 、信訪制度的性質(zhì)和功能i 、關(guān)于信 訪制度的性質(zhì)，信訪制度是憲法保障的公民民主權(quán)利的制度，信訪制度是一種特 殊的行政救濟(jì)制度，是體現(xiàn)政治溝通的制度；2 、信訪制度的功能：( 1 ) 信訪是人 民群眾政治參與、利益表達(dá)的制度性方式，也是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾經(jīng)濟(jì)利益和 民主權(quán)利的重要手段；( 2 ) 信訪是個(gè)體權(quán)利對(duì)公共權(quán)力的控制，是公民監(jiān)督行政 權(quán)力、司法權(quán)力的有效途徑；( 3 ) 信訪制度是黨和政府及其負(fù)責(zé)人密切聯(lián)系群眾， 了解社情民意的一種制度化形式；( 4 ) 信訪制度深化政權(quán)合法性，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定； ( 5 ) 信訪工作對(duì)建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的獨(dú)特作用。( - - ) 、信訪 制度的歷史發(fā)展，從古代的直訴制度說(shuō)起，追溯到新中國(guó)信訪制度的建立，從中 可以看到現(xiàn)行信訪制度與我國(guó)古代的直訴制度存在繼承和連續(xù)關(guān)系。( 四) 、我國(guó) 信訪機(jī)構(gòu)的建制及運(yùn)作程序：本文闡述了我國(guó)信訪機(jī)構(gòu)龐大分散，歸口不一，規(guī) 格較低，缺乏解決問(wèn)題的資源和實(shí)際權(quán)力，以及信訪工作中的“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口 辦理”的運(yùn)作程序。( 五) 信訪制度的調(diào)整范圍：雖然信訪條例規(guī)定了對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、 農(nóng)村、城市基層組織及其工作人員，成員的職務(wù)行為，信訪人均可向有關(guān)行政機(jī) 關(guān)提出信訪事項(xiàng)，同時(shí)又作出了“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定 途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī) 關(guān)提出?！钡南拗?，但信訪機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中更習(xí)慣于將信訪事項(xiàng)層層向下級(jí)轉(zhuǎn)送、交 辦。( 六) 信訪主體的權(quán)利義務(wù)：信訪法律關(guān)系的主體包括：信訪人、信訪機(jī)構(gòu)、 承辦機(jī)關(guān)，信訪人信訪活動(dòng)中享有“批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉”的權(quán)利，同 時(shí)也承擔(dān)“不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害”的義務(wù)。承辦機(jī)關(guān)享有依法查清 事實(shí)和處理信訪事項(xiàng)的權(quán)利和義務(wù)，信訪機(jī)構(gòu)享有依法登記、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人 提出的信訪事項(xiàng)的權(quán)利義務(wù)，也具有對(duì)承辦機(jī)關(guān)的督查權(quán)和建議追究責(zé)任權(quán)等職 權(quán)。( - h ) 我國(guó)信訪活動(dòng)的類型和特點(diǎn)。我國(guó)目前的信訪活動(dòng)大致可以分為三種類 型：參與類信訪；求決類信訪；訴訟類信訪，其中求決類信訪和訴訟類信訪所占 比例較大，反映的問(wèn)題也更突出。 第= 部分為國(guó)外及其它地區(qū)申訴專員制度與我國(guó)的比較分析西方國(guó)家的政府系列中并 不存在單獨(dú)的信訪機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有如此龐大的信訪群體和居高不下的信訪量，包括我國(guó)的香港 地區(qū)在內(nèi)的許多國(guó)家，一般采取申訴專員制度或請(qǐng)?jiān)钢贫葋?lái)受理人民對(duì)政府在公共行政管理 范圍內(nèi)的投訴。本文介紹了瑞典、澳大利亞的申訴專員制度、法國(guó)的。行政中介人”制度、 南非的公共監(jiān)察員制度以及美國(guó)、我國(guó)香港地區(qū)的相關(guān)制度，與我國(guó)的監(jiān)察制度進(jìn)行了比較， 指出了我國(guó)監(jiān)察制度存在的缺陷。 第三部分為我國(guó)信訪制度存在的問(wèn)題及原因分析。( 一) 本文詳細(xì)列舉了我國(guó) 信訪制度存在的問(wèn)題l 信訪職能過(guò)于寬泛，管轄范圍任意擴(kuò)大，信訪總量居高不 下；2 錯(cuò)位、越位現(xiàn)象嚴(yán)重。信訪的指向往往是掌握黨政司法權(quán)力的官員，卻讓 沒(méi)有權(quán)力的信訪部門出面處理，把信訪部門當(dāng)成了解決問(wèn)題的責(zé)任主體，出現(xiàn)權(quán) 責(zé)錯(cuò)位。3 信訪程序缺失，立案不規(guī)范，終結(jié)機(jī)制不完善；4 政績(jī)壓力下，非正常 手段大量使用。為了解決信訪問(wèn)題，中央、上級(jí)機(jī)關(guān)把責(zé)任大量的壓給了下級(jí)， 下級(jí)政府為了“迅速”“妥善”解決信訪問(wèn)題，爭(zhēng)取政績(jī)，大量的使用非正常的 手段。5 信訪活動(dòng)組織化趨勢(shì)明顯，群體性事件和集體上訪頻繁，過(guò)激行為時(shí)有 發(fā)生，易引發(fā)政治問(wèn)題。( 二) 從初探和再探兩個(gè)層次深入分析了信訪問(wèn)題的原因。 l 初探信訪問(wèn)題的原因：( i ) 信訪制度本身存在缺陷。第一，信訪體制不順，機(jī) 構(gòu)龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導(dǎo)致信訪事項(xiàng)辦理效率低下；第二，信訪工作原則 之缺陷。按照“歸口管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”的工作原則，群眾反映某一國(guó)家機(jī)關(guān)及其 工作人員的問(wèn)題，最終還必須回到該機(jī)關(guān)去處理，信訪機(jī)構(gòu)自身沒(méi)有權(quán)力也沒(méi)有 能力解決上訪群眾提出的問(wèn)題。第三，信訪制度不夠健全和完善，信訪形勢(shì)的迅 速變化與信訪法制化明顯落后存在矛盾。表明信訪制度立法上的缺陷；( 2 ) 行政 權(quán)力過(guò)大且缺乏制約，揭示了行政權(quán)力主導(dǎo)型社會(huì)的弊端；( 3 ) 從傳統(tǒng)法律文化 和信訪者的心態(tài)上看，歷史上的人治傳統(tǒng)和信訪人所追求的“清官”情結(jié)，影響 著信訪人“崇信棄法”的觀念，并希望以特殊的手段達(dá)到預(yù)期更大的目的；( 4 ) 其他法定救濟(jì)渠道的不暢，法律維權(quán)和監(jiān)督成本較高。由于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不具有 相應(yīng)的獨(dú)立性、處理程序上的不公開(kāi)性，行政訴訟受行政干預(yù)較多，以及兩者共 同存在的受理范圍和時(shí)效等限制導(dǎo)致了行政復(fù)議和訴訟缺乏應(yīng)有的公信力和公正 性，此外，向上級(jí)紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)國(guó)家工作人員違法違紀(jì)，不但成本高而且存 在可能遭受被舉報(bào)人報(bào)復(fù)陷害的風(fēng)險(xiǎn)。再探問(wèn)題深層次的原因：( 1 ) 社會(huì)糾紛增 多的體制性根源：社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的變革，單位社會(huì)向契約社會(huì)的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了兩個(gè) 重要的社會(huì)后果，一是人們的關(guān)系類型由權(quán)利服從關(guān)系變?yōu)槠綑?quán)的關(guān)系；二是社 會(huì)糾紛的大量涌現(xiàn)；( 2 ) 社會(huì)環(huán)境：民主缺位，民怨淤塞造成信訪部門的重荷， 由于直接選舉、游行示威、媒體輿論等民主形式不能充分發(fā)揮作用，造成民意表 達(dá)的不暢，因而民怨淤塞，造成信訪部門的重荷；( 3 ) 政治體制改革滯后，官僚 政治體制的弊端凸顯。由于官僚政治體制根深蒂固，官僚主義作風(fēng)助長(zhǎng)信訪問(wèn)題 的蔓延和升級(jí)；( 4 ) 司法權(quán)力的弱化。一方面我國(guó)政治體制存在著問(wèn)題，使司法 權(quán)不具備建立公信力的基礎(chǔ)，法院司法權(quán)未獨(dú)立于當(dāng)?shù)攸h委和政府；另一方面， “重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)使得民眾對(duì)法律的認(rèn)同和服從程度低，進(jìn)而對(duì)司法缺 乏信任；( 5 ) 信訪制度與現(xiàn)代法治精神之沖突，本文剖析了信訪制度的人治性質(zhì)， 揭示了信訪制度與司法制度的矛盾。 第四部分為我國(guó)信訪制度改革的設(shè)想。本文( 一) 第我國(guó)信訪制度存在及改 革的必要性。首先論證論了我國(guó)信訪制度存在的必要性：1 信訪是公民表達(dá)自由 的一種途徑，是公民的一項(xiàng)重要的民主權(quán)利。2 信訪是個(gè)體權(quán)利對(duì)公共權(quán)力的控 制，是公民監(jiān)督行政權(quán)、司法權(quán)的有效途徑，也是公民尋求權(quán)利救濟(jì)不可缺少的 補(bǔ)充方式。3 信訪是反腐倡廉的信息源，也是公民監(jiān)督的重要內(nèi)容。其次論證了 我國(guó)信訪制度改革的必要性：。由于信訪存在的這種制度上的缺陷，它的運(yùn)作帶來(lái) h i 了很多負(fù)面影響：一是救濟(jì)渠道堵塞，矛盾積累：二是在一定程度上弱化了法治 的權(quán)威，阻滯了我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程。( 二) 提出了信訪制度改革的基本思路：1 縮小信訪外延，弱化信訪的權(quán)利救濟(jì)功能。2 賦予信訪制度預(yù)防的功能。3 最終實(shí) 現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)功能與信訪制度的徹底分離。( 三) 我國(guó)信訪制度改革的發(fā)展定位：近 期應(yīng)給我國(guó)信訪制度定位成是公民政治參與的重要手段、公民利益表達(dá)的重要渠 道、公民權(quán)利救濟(jì)的補(bǔ)充方式。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)來(lái)看，要取消信訪制度的權(quán)利救 濟(jì)功能和地位，讓信訪制度純粹成為公民政治參與和公民利益表達(dá)的渠道；( 四) 闡述了我國(guó)信訪制度改革的方案設(shè)想，分為近期方案、遠(yuǎn)期方案及與信訪制度有 關(guān)的保障機(jī)制的改革。1 近期方案是：( 1 ) 糾正信訪機(jī)構(gòu)違反條例的習(xí)慣做法；( 2 ) 依法保障公民正當(dāng)行使信訪權(quán)利，維持正常的信訪秩序，從政績(jī)考核機(jī)制和責(zé)任 追究制度兩個(gè)方面進(jìn)行保障；( 3 ) 建立全國(guó)信訪信息系統(tǒng)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn) 資源共享；( 4 ) 提高信訪工作人員的素質(zhì)，適應(yīng)新時(shí)期新形勢(shì)信訪工作的需要； ( 5 ) 規(guī)范政府決策的法律非訴可行性分析，對(duì)政府決策提出“信訪評(píng)估”的模式， 確保決策科學(xué)化、民主化、法制化；( 6 ) 司法部門信訪制度改革；( 7 ) 改革和創(chuàng) 新監(jiān)察制度，建議信訪部門和監(jiān)察部門合并；( 8 ) 發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、基層組織在解 決社會(huì)矛盾和問(wèn)題中的作用；2 遠(yuǎn)期方案是：( 1 ) 維護(hù)表達(dá)權(quán)和抗議權(quán)等基本公 民權(quán)利，進(jìn)一步落實(shí)和發(fā)展社會(huì)主義的民主；( 2 ) 撤消各級(jí)政府及其職能部門的 信訪機(jī)構(gòu)，把信訪職能集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)人民代表監(jiān)督一府兩院的 工作。改革的具體措施是：1 ) 建立全國(guó)人大信訪網(wǎng)；2 ) 組織各級(jí)人民代表對(duì)本 選區(qū)的重要信訪案件進(jìn)行調(diào)查和督辦；3 ) 建立監(jiān)督專員制度，強(qiáng)化利益表達(dá)和法 律監(jiān)督功能；4 ) 逐步擴(kuò)大在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人大代表直接選舉范圍；( 3 ) 科 學(xué)劃分中央和地方政府之間的權(quán)限范圍，合理構(gòu)建問(wèn)責(zé)制，依法規(guī)范上下級(jí)政府 的關(guān)系；( 五) 與信訪制度有關(guān)的支持保障機(jī)制的改革。1 司法體制改革，改革財(cái) 政、人事體制，保障司法獨(dú)立；加快審判制度改革，運(yùn)用有效的規(guī)則，制衡法官 的自由裁量權(quán)；加強(qiáng)法律援助司法救助工作，降低當(dāng)事人的訴訟成本；2 修改行 政復(fù)議法、行政訴訟法、國(guó)家賠償法，使之充分發(fā)揮公民的權(quán)利救濟(jì)功能；3 實(shí) 現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，重塑政府的公信力，自覺(jué)維護(hù)政府的信譽(yù)，樹(shù)立政府坦率、 坦白、坦然的品質(zhì)。4 建立民意表達(dá)機(jī)制和現(xiàn)代新聞制度，引導(dǎo)媒體正確的履行 監(jiān)督職責(zé)。5 培育現(xiàn)代公民的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，營(yíng)造崇尚法 i v 律的社會(huì)氛圍。 第五部分為結(jié)語(yǔ)。信訪制度在一定時(shí)期和一定程度上聽(tīng)取社會(huì)弱勢(shì)群體的呼 聲，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義等方面起到一定的權(quán)利救濟(jì)作用。但歸根結(jié)底是人治社會(huì)的產(chǎn) 物，不利于糾紛的解決和人權(quán)的保障，撤消或強(qiáng)化信訪制度都是不正確的，應(yīng)對(duì) 我國(guó)信訪制度、司法體制及配套措施進(jìn)行改革，弱化信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能， 直至僅僅承擔(dān)公民的利益表達(dá)和民情反映功能。 關(guān)鍵詞：信訪制度問(wèn)題改革 v a b s t r a c t p e t i t i o nr e f e r st ot h ea c t i v i t i e st h a tc i t i z e n s ，l e g a lp e r s o n sa n do t h e ro r g a n i z a t i o n s u s i n gm a i l s ，t e l e p h o n ec a l l s ，v i s i t s ，i no r d e rt oe x p r e s st h e i rv i e w s ，s u g g e s t i o n sa n d r e q u e s t st ot h ep e o p l e sg o v e r n m e n t sa ta 置ll e v e l s , t h ec e r t a i n gd e p a r t m e n t so f p e o p l e s g o v e r n m e n t sa ta b o v et h ec o u n t yl e v e l s p e t i t i o ns y s t e mi st h et h ep r o c e s st h a t p e t i t i o n e r ss t a t et h e i rp e t i t i o ni s s u e s a n da l s oas e r i e so fr u l e s ，p r o g r a m st h a ta d j u s t t h ev a r i o u sa c t i v i t i e si n v o l v e di nt h er i g h t sa n do b l i g a t i o n so ft h ej o i n e r s i ti sa s y s t e mw i t hc h i n a sc h a r a c t e r i s t i c si nt h ep r o c e s so f b u i l d i n gs o c i a l i s m a tp r e s e n t , c h i n ai sa tac r i t i c a lp e r i o do fs o c i a lt r a n s i t i o n , r e f o r ma n d d e v e l o p m e n tl e a dt om a n yp r o b l e m s ，s u c ha si n a d e q u a t el a w s ，l a xe n f o r c e m e n to f l a w s ，j u d i c i a li n j u s t i c ea n dp o l i c yb ei g n o r e d , a n ds oo n , p r o b l e m sa n dc o n f l i c t s t h r o u g hd i f f e r e n tc h a n n e l sa ta l ll e v e l st of o c u sp e t i t i o ns t r u c t u r e a n dc o n t i n u o u s l yt o t h ec e n t r a ls t a t eo r g a n sc o n c e r n e dt og a t h e rp e t i t i o nl a r g e ，r e p e a tv i s i t s ，f i l ef r e q u e n t l y b e i j i n g ，t h ec a p i t a la n ds o m ep r o v i n c i a lc i t i e sf a c et r e m e n d o u sp r e s s u r eo ns o c i a l s t a b i l i t y p e t i t i o nb e a r i n gs y s t e ma saw h o l et r a n s f o r m a t i o no fs o c i a lc h a n g ea n d s o c i a ls t a b i l i t yo f t h em i s s i o n , s h o w nt os o l v et h ep r o b l e mo f p o o ra n du n a c c u s t o m e d t oi lt h er e f o r mo f t h ep e t i t i o ns y s t e mh a sb e c o m et h ef o c u so f p u b l i ca t t e n t i o mt h i s p a p e rm a i n l yf r o mt h ef o l l o w i n gf i v em a j o ra s p e c t so ft h ep e t i t i o ns y s t e m sb a s i c t h e o r y , a n dt h er e f o r mo f s t u d ya n dd i s c u s s i o n t h ef i r s tp a r ti st h eo u t l i n e so fp e t i t i o ns y s t e m t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t os e v e n a s p e c t so ft h ec o n c e p to ft h el e t t e r s ，a n d t h en a t u r ea n df u n c t i o n , h i s t o r i c a l d e v e l o p m e n t , i n s t i t u t i o n a ls e t u p ，a d j u s t m e n t ，p e t i t i o nm a i nr i g h t sa n do b l i g a t i o n so f t h ep e t i t i o na n dt h et y p e so fa c t i v i t i e sd e s c r i b e dc h a r a c t e r i s t i c s ：( i ) t h ec o n c e p to f t h ep e t i t i o ns y s t e m ( a b b r e v i a t e d ) ( i i ) t h ep e t i t i o ns y s t e ma n dt h en a t u r eo f af u n c t i o n o f t h en a t u r eo f t h ep e t i t i o ns y s t e m 1 p e t i t i o ns y s t e mi st h ec o n s t i t u t i o n a lg u a r a n t e e o ft h ed e m o c r a t i cr i g h t so fc i t i z e n s ，t h ep e t i t i o ns y s t e mi sas p e c i a la d m i n i s t r a t i v e r e l i e fs y s t e mc o m m u n i c a t i o ni st h ep o l i t i c a ls y s t e mi nr e c e n ty e a r s 2 t h ep e t i t i o n s y s t e mf u n c t i o n s ：( 1 ) p e t i t i o ni st h ep e o p l e sp o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o n , e x p r e s s e di n t e r e s t i nt h es y s t e m , a sw e l la ss a f e g u a r d i n ga n dr e a l i z i n gt h ep e o p l e se c o n o m i ci n t e r e s t s a n dd e m o c r a t i cr i g h t so ft h ei m p o r t a n tm e a n s ( 2 ) p e t i t i o ni n d i v i d u a lr i g h tt ot h e v l c o n t r o lo fp u b l i cp o w e ri sac i v i co v e r s i g h to ft h ee x e c u t i v ep o w e r ，j u d i c i a lp o w e ri n a l le f f e c t i v ew a y ( 3 ) t h ep e t i t i o ns y s t e mo ft h ep a r t ya n dt h eg o v e r n m e n ta n di t s r e s p o n s i b l ep e r s o nc l o s et i e sw i t i lt h em a s s e sa n dp u b l i co p i n i o nt ou n d e r s t a n dt h e s o c i a lc o n d i t i o n so fa l li n s t i t u t i o n a l i z e df o r m ( 4 ) t h ep e t i t i o ns y s t e md e e p e n i n g r e g i m el e g i t i m a c y , a n ds a f e g u a r ds o c i a ls t a b i l i t y ( 5 ) p e t i t i o nw o r ko fb u i l d i n ga w e l l - o f fs o c i e t ya n db u i l d i n gas o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t yi su n i q u er o l e ( ) t h e t h ep e t i t i o ns y s t e m sd e v e l o p m e n t , f r o mt h ea n c i e n ts y s t e mo fd i r e c ta p p e a lb e g i n s ， t h en e wc h i n ad a t e sb a c kt ot h ee s t a b l i s h m e n to ft h ep e t i t i o ns y s t e m ，f r o mt h i sw e c a n 讎t h a tt h ec u r r e n tp e t i t i o ns y s t e mi na n c i e n tc h i n aa n dt h ed i r e c ta p p e a ls y s t e m a n dt h ec o n t i n u o u se x i s t e n c eo fi n h e r i t a n c er e l a t i o n s ( ) c h i n a sp e t i t i o nb o d i e s f o r m e da n do p e r a t i o n a lp r o c e d u r e s ：t h i sp a p e re l a b o r a t e do nc h i n a sh u g ep e t i t i o n b o d i e ss c a t t e r e d ，a n da s s i g nd i f f e r e n tl o w e rs p e c i f i c a t i o n s ，t os o l v et h ep r o b l e mo f l a c ko fr e s o u r c e sa n dr e a lp o w e r , a n dt h en o t i c eo f ”i n d i v i d u a lr e s p o n s i b i l i t y c e n t r a l i z e dp r o c e s s i n g ”o p e r a t i o n a lp r o c e d u r e s ( v ) t h ea d j u s t m e n tp e t i t i o ns y s t e m ： a l t h o u g hp e t i t i o nr e g u l a t i o n so f t h es t a t eo r g a n s ，r u r a l ，u r b a ng r a s s r o o t so r g a n i z a t i o n s a n dt h e i rs t a 成m e m b e r so ft h eo f f i c i a lc o n d u c to ft h ep e t i t i o n e rm a ya p p l yt ot h e e x e c u t i v el e t t e r s ，a l s om a d ea ”r i g h tw h i c hs h a l lb et h r o u g hl i t i g a t i o n , a r b i t r a t i o n , a d m i n i s t r a t i v er e v i e w , a n do t h e rl e g a lm e a n st or e s o l v et h ec o m p l a i n tr e q u e s t st h a tt h e p e t i t i o n e ri na c c o r d a n c e 、衍t ht h er e l e v a n tl a w sa n da d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n sr e l a t i n g t ot h ep r o c e d u r ef o ro r g a n s ”r e s t r i c t i o nb u tp e t i t i o ni np r a c t i c em o r ea c c u s t o m e dt o v i s i t st ot h el o w e rl a y e r so ff o r w a r d i n g ，h a n d l i n g ( ) n l er i g h tt op e t i t i o nt h em a i n o b l i g a t i o n s ：p e t i t i o no ft h em a i nl e g a lr e l a t i o n s h i p ，i n c l u d i n g ：t h ep e t i t i o n e r ，t h e p e t i t i o n , t h e c o n t r a c t o ro r g a n s ，p e t i t i o n e r sp e t i t i o nc a m p a i g nt o ”c r i t i c i s ma n d s u g g e s t i o n s ，c o m p l a i n t s ，c o m p l a i n t sa n dr e p o r t s ”o fr i g h t s ，a l s ob e a r ”f a b r i c a t i o no r d i s t o r t i o no ff a c t sf o rt r u m p i n gu p ”o b l i g a t i o n s c o n t r a c t o r sa u t h o r i t i e st oi n v e s t i g a t e t h ef a c t sa n dt h el a wt oh a n d l ep e t i t i o n st ot h er i g h 招a n do b l i g a t i o n s a c c o r d i n gt o p e t i t i o na g e n c i e st or e g i s t e r 謝t ht h es e s s i o n t r a n s f e r r e dt ot h ep e t i t i o n e r sp e t i t i o nf o r t h er i g h t sa n do b l i g a t i o n sa l s oh a v et h ea u t h o r i t yt os u p e r v i s et h ec o n t r a c t o rt ot h e p r o p o s e da c c o u n t a b i l i t ya n dt h er i g h tt e m l s ( ) c h i n a sp e t i t i o nt h et y p eo fa c t i v i t y a n df e a t u r e s c h i n ac u r r e n t l yp e t i t i o n i n ga c t i v i t i e sc a l lb er o u g h l yd i v i d e di n t ot h r e e t y p e s ：t y p ei np e t i t i o n p e t i t i o nf o rs u l n m a r yc a t e g o r y c l a s sa c t i o np e t i t i o n , w h i c h v i l c a t e g o r yp e t i t i o nf o rs u m m a r yp r o c e e d i n g sc a t e g o r ya n dt h ep r o p o r t i o no fl a r g e r p e t i t i o nr e f l e c t st h ep r o b l e mi sm o r ep r o m i n e n t t h es e c o n dp a r tw i l lb et h ef o r e i g na n do t h e rr e g i o i l s ，t h eo m b u d s m a na n d c h i n a sc o m p a r a t i v ea n a l y s i s w e s t e r nc o u n t r i e so ft h es e d e st h e r ei sn os e p a r a t e p e t i t i o n n o ts u c hah u g ep e t i t i o ng r o u p sa n dt h el f i l g hv o l u m eo ft h ep e t i t i o n , i n c l u d i n gc h i n a sh u n gk o n gr e g i o n , i nm a n yc o u n t r i e s ，i ng e n e r a l ，t h eo m b u d s m a n o ra d m i s s i b i l i t yo ft h ep e t i t i o ns y s t e mt ot h ep e o p l eo ft h eg o v e r n m e n ti np u b l i c a d m i n i s t r a t i o nw i t h i nt h es c o p eo ft h ec o m p l a i n t s t h i sp a p e ri n t r o d u c e ss w e d e n a u s t r a l i ao m b u d s m a ns y s t e m , t h ef r e n c h ”c h i e fi n t e r m e d i a r i e s ”，s o u t ha f r i o a l s p u b l i co m b u d s m a ns y s t e ma n dt h eu n i t e ds t a t e s ，c h i n a sh o n gk o n g , t h er e l e v a n t s y s t e m , a n dc h i n a ss u r v e i l l a n c es y s t e mf o rt h ec o m p a r i s o no ft h ee x i s t e n c eo fo u r m o n i t o r i n gs y s t e md e f i c i e n c i e s t h et l l i r dp a r to ft h ep e t i t i o ns y s t e mi n t oo u re x i s t i n gp r o b l e m sa n dt h er e a s o n s f o ra n a l y s i s ( i ) t h i sp a p e rc i t e dc h i n a sp e t i t i o ns y s t e mi st h ee x i s t e n c eo f ap e t i t i o n f u n c t i o n st o ob r o a d 1 a r b i t r a r ye x p a n s i o no f j u r i s d i c t i o n p e t i t i o nh i g hv o l u m e2 p r e d i l e c t i o no v e r r u ns e r i o u s p e t i t i o n o f i e na tt h em a s t e rp a r t y j u d i c i a lp o w e ro f f i c i a l s , w h i l et h ep e t i t i o nd o e sn o th a v et h ep o w e rs e c t o rc o m ef o r w a r d ，u n i t e sp e t i t i o n d e p a r t m e n t sa sas o l u t i o nt ot h ep r o b l e mo f l i a b i l i t y t h e r er e s p o n s i b i l i t i e sd i s l o c a t i o n 3 p e t i t i o np r o c e d u r e sm i s s i n gf i l ei sn o ts t a n d a r d i z e d 4 p e r f o r m a n c ei m p e r f e c t m e c h a n i s m , u n d e rp r e s s u r ef r o mn o n - n o r m a im e a n so f t h el a r g e - s o a l eu s e p e t i t i o nt o s o l v et h ep r o b l e m , t h ec e n t r a lr e s p o n s i b i l i t yo ft h eh i g h e ra u t h o r i t i e sp u tal o to f p r e s s u r et ot h el o w e rl e v e l s ，l o w e rl e v e l so fg o v e r n m e n ti no r d e rt o ”q u i c k l y ”t o ”p r o p e r l y ”a d d r e s s t h ei s s u ep e t i t i o nf o rp e r f o r m a n c e , a n dal a r g en u m b e ro f n o n - n o r m a lm e a n s 5 p e t i t i o n i n ga c t i v i t i e so r g a n i z e do b v i o u st r e n do fg r o u pe v e n t s a n df r e q u e n tc o l l e c t i v ep e t i t i o n , e x c e s s e sh a v eo c c u r r e d ，e a s yt ot r i g g e rap o l i t i c a l i s s u e ( i i ) t w ol e v e l sr e v i s i t e d d e p t ha n a l y s i so ft h ep e t i t i o ni s s u e 1 o n eo ft h e r e a s o n sf o rt h ep e t i t i o n ：( 1 ) p e t i t i o ns y s t e mi t s e l f f l a w e d f i r s t , t h ep e t i t i o ns y s t e mi s n o ts m o o t h , c o m p l e xi n s t i t u t i o n s ，t h el a c ko fo v e r a l ls y s t e m i c ，r e s u l t i n gi np e t i t i o n s f o ri n e f f i c i e n c y s e c o n d l y ，p e t i t i o np r i n c i p l e sd e f i c i e n c i e s ”c e n t r a l i z i n gm a n a g e m e n t , a n di n d i v i d u a lr e s p o n s i b i l i t y ，”t h ep r i n c i p l eo ft h em a s s e so fas t a t eo r g a n sa n dt h e i r s t a f f u l t i m a t e l ym u s tr e t u r nt ot l l eb o d yt oh a n d l e p e t i t i o ni n s t i t u t i o n st h e m s e l v e sn o v i l l a u t h o r i t yn o rt h ea b i l i t yt or e s o l v et h ep e t i t i o n e r sr a i s e d t h i r d ，t h ep e t i t i o ns y s t e mi s n o tp e r f e c te n o u g h , av i s i tt ot h er a p i d l yc h a n g i n gs i t u a t i o na n dv i s i t st h el e g a ls y s t e m i sf 缸b e h i n dc o n f l i c t l e g i s l a t i v ep e t i t i o ns y s t e ms h o w st h ed r a w b a c k s ( 2 ) e x c e s s i v e e x e c u t i v ep o w e ra n dt h el a c ko fc o n s t r a i n t sr e v e a l e dt h ee x e c u t i v ep o w e r - o r i e n t e d s o c i a li l l s ( 3 ) f r o mt h et r a d i t i o n a ll e g a lc u l t u r ea n dt h em e n t a l i t yp e t i t i o np e r s p e c t i v e ， h i s t o r yo f 蚴t r a d i t i o na n dt h ep e t i t i o n e rp u r s u e db yt h e c l e a ng o v e r n m e n t ” c o m p l e x , w h i c hf r i l la f f e c tt h ep e o p l ei n v o l v e d ”i nt h r a l la b a n d o nt h el a w ”a r e ，i t h o p e st oe x t r a o r d i n a r ym e r l 夠t oa c h i e v eag r e a t e rp u r p o s e ( 4 ) o t h e rs t a t u t o r yr e l i e f c h a n n e l sa r es l u g g i s h , t h el a wt os a f e g u a r dt h e i rr i g h t sa n dt h eh i g h e rc o s to f s u p e r v i s i o n a st h ea d m i n i s t r a t i v e r e v i e wb 0 0 yd o e sn o th a v et h en e c e s s a r y i n d e p e n d e n c e ，t h ep r o c e d u r e sf o rh a n d l i n go nt h eo p e n n e s s ，c h i e fa d m i n i s t r a t i v e p r o c e e d i n g sb ym o r ei n t e r v e n t i o n i s t ，t a k e nt o g e t h e r , a n dt h ea d m i s s i b i l i t yo fs u c h s c o p ea n dt i m i n gr e s t r i c