行政管理論文-效能政府視域下的行政倫理問題研究.doc

行政管理論文-效能政府視域下的行政倫理問題研究摘要隨著政治、經(jīng)濟全球化的發(fā)展，科技發(fā)展日新月異，特別是信息時代的到來，各種機遇與挑戰(zhàn)交織在一起，面對紛繁復雜的國際國內環(huán)境如何提高行政效率，提升政府公共服務、公共管理水平已成為行政管理者所追求的重要目標，也是行政學研究的核心課題之一。社會的發(fā)展，無論是經(jīng)濟形態(tài)、政治形態(tài),還是文化形態(tài)的建設，都是在政府的主導下進行的，行政倫理水平的高低就必然對政府效率產(chǎn)生深刻的制約和影響。由于政治、經(jīng)濟、文化等原因的影響，行政管理領域出現(xiàn)了大量行政倫理失范的現(xiàn)象，如何構建與時代相適應的行政倫理道德體系并應用到現(xiàn)實的行政管理領域中提高行政效率就顯得尤為重要。本文對效能政府視域下的行政倫理問題進行了研究，具體來說，本文分為以下四個部分：第一章，基礎理論概述。對行政效率和行政倫理的概念及特點進行了分析。第二章，根據(jù)行政倫理的構成分析了行政倫理對行政效率的影響。即行政人員的道德素質對行政效率的影響、行政組織的道德屬性對行政效率的影響、行政運作的道德控制對行政效率的影響。第三章，依據(jù)行政倫理對行政效率的影響，概括了我國當前行政倫理失范的表現(xiàn)，并分析了這些現(xiàn)象的成因。第四章，對如何進行行政倫理建設提高行政效率提出了對策。即加強行政倫理教育與培訓，建立行政倫理制度，完善行政倫理監(jiān)督獎罰機制。關鍵詞：行政效率行政倫理行政倫理建設第一章基本理論概述1.1行政效率1.1.1行政效率的概念效率(efficiency)一詞在英文中一般理解為“投入產(chǎn)出的比例關系”，一般也稱為機械效率或技術效率。行政效率是指國家行政機關及其行政工作人員在處理社會公共事務，實現(xiàn)行政職能和行政目標活動中所得到的結果與所消耗的人力、物力、財力、時間、信息、空間等要素之間的比率關系，即政府的投入與產(chǎn)出的比率。從一個政府的產(chǎn)出來講，行政效率可以分為微觀效率和宏觀效率，微觀行政效率可以用特定政府機構或公共組織提供相同單位的產(chǎn)品和服務所需要的相對成本來解釋，即具體行政單位管理和服務活動的產(chǎn)出和投入之間的比率。宏觀行政效率可以用不同國家中不同的制度安排所引起的總體發(fā)展速度來解釋。其中，制度安排包括政府與市場、政府與第三部門的相對規(guī)模和相互關系，政府與社會的關系，政府結構和職能分工，政府的政策規(guī)則及其管理活動等等；總體發(fā)展速度既包括經(jīng)濟增長率，又包括文化、教育、社會道德水平等方面的社會發(fā)展速度。1.1.2行政效率的特征行政效率除具有效率的一般特征外，還具有以下特征：第一，行政效率的價值判斷性。行政效率不同于一般意義上的效率，關鍵就在于它在判斷上具有價值性。這是因為行政效率是一個包括經(jīng)濟效益、社會效益等因素在內的綜合概念。行政效率雖然也重視行政效果與所投入的工作量或所消耗的人力、財力和物力之間的比率，但是，它已經(jīng)變成了一個非純粹自然科學的而是社會科學上的復雜概念，因此，它理應包含著對一定時期流行的社會倫理、道德價值觀的應有關懷?？梢?，行政效果的大小，不僅要看行政組織本身職能發(fā)揮得如何，組織目標實現(xiàn)的程度，而且要看其對社會經(jīng)濟發(fā)展和其他事業(yè)發(fā)展的促進程度的大小，看社會公眾對行政管理活動的滿意程度，沒有社會效益的保證，再高的行政管理經(jīng)濟效益也是徒勞無益的。因此，行政效率不僅僅是一個單純的數(shù)量概念，而且包含著對行政效果與行政投入之比較的主觀社會價值判斷過程。第二，行政效率具有多層次性。行政管理活動的復雜性和多樣性決定了行政效率的概念具有多層次性。根據(jù)行政管理活動的不同，行政效率可以分為各種不同的層次：從行政效率形式看，可分為具體行政效率和抽象行政效率，前者是由具體行政行為產(chǎn)生的，后者是由抽象行政行為產(chǎn)生的；從行政效率的范圍看，可分為宏觀行政效率和微觀行政效率，前者是全局性的，后者是局部性的，從行政組織結構的層次看，可分為決策行政效率、管理行政效率和執(zhí)行行政效率。決策行政效率是指決策部門即領導層的工作效率。管理行政效率是指中層干部解決和組織管理問題的效率。執(zhí)行行政效率是指基層工作人員的工作效率。第三，不悔論文Lunwen.Buhui.Net行政效率具有綜合評價性。行政管理是一項龐大復雜的系統(tǒng)的工程，行政效果是通過每一項具體的行政工作表現(xiàn)出來的，因此，作為最終評價的行政效率顯然是對行政管理活動中各項工作的綜合評價的結果。具體到行政管理活動，應該包括：計劃是否可行，執(zhí)行是否順利，決策是否科學，機構設置是否恰當，人、財、物力的組織調配是否合理，指揮是否有力，控制是否到位，行政法規(guī)及措施是否正確，執(zhí)行和實施是否堅決等等。因此，行政效率是對各項工作量度與評價的綜合。第四，行政效率具有遲效性。行政效率的遲效性主要是由于行政管理活動的復雜性和超前性所決定的。大多數(shù)行政管理活動，特別是有關國家和社會發(fā)展計劃的行政管理活動，往往比較復雜而且又具有相當?shù)纳鐣靶?，這些行政行為的效果顯然在極短的時間內是難以顯見的，其行政效率也因此難以準確地把握。因此，行政效率具有一定的遲效性。1.2行政倫理1.2.1行政倫理的概念倫理，是關于道德的學問。所謂道德，“就是指人類現(xiàn)實社會中由經(jīng)濟關系所決定，用善惡標準去評價，依靠社會輿論、內心信念和傳統(tǒng)習慣來維持的一類社會現(xiàn)象”，作為特殊的行為規(guī)范，道德的本質是自律，倫理是道德發(fā)展的高級階段，是自律和他律的統(tǒng)一。倫理作為一種道德關系，不僅包含應該怎樣的思想和行為，還應包括為什么要有這樣的思想和行為，即思想和行為的正義性。所以，從嚴格意義上講，倫理要高于道德，倫理要突出“條理”，更具理性層次，更具概括抽象性。當然，在現(xiàn)實生活中，人們常常認為道德和倫理是同樣的內容，這里簡單的區(qū)別是文章分析的需要。行政倫理指的是行政主體（包括國家行政機關及其公務員）在行使公共權力、從事公務活動中，所應確立和遵守的倫理理念、倫理行為、倫理規(guī)范等。行政倫理是在行政領域內的道德規(guī)范和總則，行政倫理的概念應包涵三個基本的內容，是行政道德規(guī)范、行政倫理制度和行政倫理價值導向的有機結合。首先是行政道德規(guī)范，這是行政倫理內容中基礎的部分，它與行政職業(yè)角色相聯(lián)系，是職業(yè)道德的一種特殊存在形式。在這里，行政道德規(guī)范是從屬于行政倫理范疇的，是其基礎部分和重要內容，也就是說，行政道德是行政倫理的完整概念的重要組成部分，但只是其中的一部分。我們不能簡單地將行政道德等同于行政倫理，更不能代替行政倫理。其次是論文之家作為主干或中介環(huán)節(jié)的行政倫理制度或管理倫理制度，即組織、管理、制度方面的倫理，主要指行政倫理是一種組織化、制度化的倫理或倫理的組織化、制度化。它是以制度、組織或體制、政策等方式，有效反映和集中概括當前社會占主導地位的倫理意識形態(tài)。倫理是制度的重要內容，制度是倫理的外在形式，行政體制和組織就是按照一定的倫理制度維系和聯(lián)結的。行政倫理制度，是行政倫理的內在環(huán)節(jié)和中介環(huán)節(jié)，是行政倫理存在和作用的制度保證，也是倫理建設的難點和重點之所在。其三是作為核心內容和根本的價值觀念模式。指的是行政倫理是承載著一定價值觀念的倫理觀念模式，并為社會提供一套集中表達社會占統(tǒng)治地位意識形態(tài)的倫理價值模式。在行政倫理體系中，如果說行政道德規(guī)范是基礎，行政倫理制度是主干，那么行政倫理價值觀念則是整個行政倫理的靈魂和導向。以倫理價值目標來導向、調控行政主體自身的行為，是行政倫理的最重要特征，是公共行政建設的重要內容和途徑。1.2.2行政倫理研究綜述關于古代中國的行政倫理思想，中國傳統(tǒng)社會是一個倫理型社會，倫理思想深厚而廣博，下面就行政倫理思想選擇其重要的來列舉一二。（1）就孔子論文Lunwennet而言，就有“節(jié)用而愛人，使民以時”(學而)、“為政以德”(為政)、“赦小過，舉賢才”(子路)、“修己以安百姓”(憲問)、“有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安”(季氏)、“民無信不立”(顏淵)；（2）就孟子而言，就有“君有過則諫”(萬章下)、“民為貴，社稷次之，君為輕”(盡心下)、“樂民之樂”，“憂民之憂”(梁惠王上)、“得天下也以仁，其失天下也以不仁”(離婁上)；（3）就荀子而言，有“禮之所以正國也”(王霸)、“從道不從君，從義不從父，人之大行也”(子道)、“君子之能以公義勝私欲也”(修身)、“用國者，得百姓之力者富，得百姓之死者強，得百姓之譽者榮”(王霸)、“無德不貴，無能不官，無功不賞，無罪不罰；朝無幸位，民無幸生”(王制)；（4）此后有董仲舒“正其義不謀其利，明其道不計其功”的主張，柳宗元的“吏為民役”的思想，朱熹“存天理滅人欲”的思想，黃宗羲關于做官是“為天下，非為君”的主張，以及他的“天下為主，君為客”、“官者，分身之君也”的思想，王夫之“一姓之興亡，私也；而生民之生死，公也”的“公天下”思想，顧炎武提倡“清議”，即利用輿論力量來強化道德的主張。這些思想言論，都是從不同側面為創(chuàng)建一個合乎理性和正義的社會而提出的行政倫理方面的建議。這些思想觀點，直到今天，仍然具有它們自身的價值和意義。同時，總結來看，中國傳統(tǒng)行政倫理有以下主要特征：重教化職能而輕管理職能；重個人品行而輕行政實踐；重個人操守而輕角色倫理。這些傳統(tǒng)行政倫理對今天的公務員的行政倫理道德產(chǎn)生了一定的影響，在本文后面的章節(jié)還會具體的論述。另外，行政倫理在西方國家有著長久的歷史，縱觀西方國家的行政倫理發(fā)展歷史，可以分為三個階段：萌芽階段、初步發(fā)展階段和成熟發(fā)展階段。（1）萌芽階段（19世紀80年代末到20世紀20年代末）最早認識到行政倫理問題的是英國著名學者伊頓（DormanB.Eaton），1880年他在英國公務員考試一文中很明確地把公務員改革作為一個基本的道德行為。而美國最早關注行政倫理的是美國行政學者威爾遜，他在1887年的行政學之研究中提到文官制度對公共行政倫理的影響。（2）初步發(fā)展階段（20世紀30年代到60年代末）1936年，高斯、懷特和狄莫克合著的公共行政新領域一書問世。高斯(JohnGous)主張行政官員應有較大的自由決定權，提出行政官員向誰負有自由決定權的責任和自由決定權的裁決責任的含義等；狄莫克(Dmock)也看到了自由權的增長，他也主張允許行政官員擁有更大的自由決定權，但他們決不是要行政自由決定權的任意膨脹，而是主張對其控制。對于控制的方式出現(xiàn)了兩種意見，即外部控制和內部控制。以赫爾曼芬納（HermanFiner）和卡爾弗雷德里克為代表人物。（3）成熟發(fā)展階段（20世紀70年代初至今）這一時期對于行政倫理的研究到了成熟的發(fā)展階段，從研究的數(shù)量和質量上都有很大的提高。約翰羅爾斯（JohnRawlsLunWen）倡導社會平等，并且使之成為新公共行政運動的核心概念。專家學者們主要從四個主題對行政倫理進行了深刻的討論：第一，公民權和民主理論（CitizenshipandDemocraticTheory）；第二，德性倫理（VirtueEthics）；第三，奠基思想和美國憲法傳統(tǒng)（FoundingThoughtsandtheConstitutionalTradition）；第四，倫理教育（EthicsEducation）。國外的學者開展行政倫理研究時間較長，而且在西方公務員制度建設中經(jīng)過了實踐的長期檢驗，其中的經(jīng)驗和教訓，值得我們學習和借鑒。第二章行政倫理對于行政效率的影響行政倫理是行政活動中的諸種倫理因素及其作用和結果的總稱。它是政府過程中的倫理、是行政人員職業(yè)倫理、是國家機關以及公務員道德規(guī)范的總和。主要表現(xiàn)在行政人員的道德素質、行政組織的道德屬性和行政運作的道德控制三個方面。2.1行政人員的道德素質對行政效率的影響行政人員的道德素質是指行政人員內在化的職業(yè)道德品質，主要包括對行政工作的高度的道德責任感和廉潔奉公的道德操守。高度的道德責任感，使行政人員能夠盡心盡力做好自己的本職工作；廉潔奉公的道德操守，則使行政人員能夠正確地行使手中掌握的權力，而不是以權謀私。行政人員的道德素質的這兩個部分，對于提高行政效率有著重要的作用。因為如果行政人員沒有對于行政工作的高度的道德責任感，不把做好行政工作作為自己應盡的道德責任，那么，他就可能玩忽職守、消極怠工、出勤不出力，其所做的工作的量和質都可能難以令人滿意；如果行政人員不能廉潔奉公，那么，公共權力就會蛻變?yōu)橹\取私利的工具，國家對公共領域的投入就可能被轉移到私人領域，從而導致公共產(chǎn)出的減少。此外，在行政人員具備一定的道德素質的前提下，可以運用道德激勵的方式，有效地激發(fā)行政人員的工作積極性，從而提高行政效率。2.2行政組織的道德屬性對行政效率的影響行政組織的道德屬性是指行政組織在設定組織目標、設計組織結構、進行組織變革等時均要遵循正確