行政管理論文-對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策的框架性思考.doc

行政管理論文-對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策的框架性思考農(nóng)村貧困救助問(wèn)題的凸顯，來(lái)自?xún)煞矫嬖颍阂皇侵袊?guó)經(jīng)濟(jì)體制改革形成了趨于統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)，在市場(chǎng)的作用下，城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村內(nèi)部的貧富差距都越拉越大，農(nóng)村社會(huì)的貧困問(wèn)題也越來(lái)越突出，陷于絕對(duì)貧困的人口群體在擴(kuò)大。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的貧困不僅表現(xiàn)在絕對(duì)貧困人口的生活狀況難以有效改善，還表現(xiàn)在略高于絕對(duì)貧困人口的低收入人口生活狀況的不穩(wěn)定。根據(jù)2002年農(nóng)村居民生活消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，農(nóng)村絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)為年收入627元，低收入人口標(biāo)準(zhǔn)年收入869元，該年底全國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口為2820萬(wàn)，貧困發(fā)生率為3%.初步解決溫飽但還不穩(wěn)定的農(nóng)村低收入人口為5825萬(wàn)，低收入人口占農(nóng)村人口的比重為6.2%1.2003年，我國(guó)未解決溫飽的貧困人口不僅沒(méi)有減少，反而增加了80萬(wàn)人，貧困人口自實(shí)施八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃以來(lái)首次出現(xiàn)反彈2.二是農(nóng)村社會(huì)的貧困救助資源一貫來(lái)自集體經(jīng)濟(jì)，例如始于20世紀(jì)50年代即農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期建立的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，一直是政府規(guī)定政策，鄉(xiāng)村集體供給，屬村社集體保障制度。農(nóng)村實(shí)行分田到戶(hù)的生產(chǎn)責(zé)任制以來(lái)，集體經(jīng)濟(jì)瓦解了，主要依靠農(nóng)村自身產(chǎn)出和提供救助資源的途徑行不通了。研究農(nóng)村社會(huì)救助政策，其意義不僅在于解決農(nóng)村貧困救濟(jì)問(wèn)題，更深遠(yuǎn)的意義是沖擊城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本制度矛盾，推動(dòng)中國(guó)社會(huì)走向以公平求發(fā)展的可持續(xù)道路。本文擬在整理農(nóng)村現(xiàn)行的社會(huì)救助措施基礎(chǔ)上，提出對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策體系進(jìn)行總體性思考的初步框架。即重塑農(nóng)村社會(huì)救助概念，建立發(fā)展型政策框架，實(shí)施全覆蓋的農(nóng)村貧困救濟(jì)制度，突出能力扶助和公共服務(wù)投資農(nóng)村公共福利資產(chǎn)和社區(qū)組織，支持集體福利，整合各類(lèi)資源，探討社區(qū)扶助型的社會(huì)救助，為農(nóng)村逐漸向現(xiàn)代化目標(biāo)發(fā)展服務(wù)。一、中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助領(lǐng)域中的主要措施在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助領(lǐng)域，現(xiàn)行的主要政策措施有五保供養(yǎng)、特困戶(hù)救濟(jì)、臨時(shí)救濟(jì)、災(zāi)害救助、最低生活保障和扶貧政策等。下面分述之。1、五保供養(yǎng)制度對(duì)農(nóng)村“三無(wú)”人員實(shí)行五保供養(yǎng)，是我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期實(shí)施的一項(xiàng)基本的社會(huì)政策。1953年，中央人民政府內(nèi)務(wù)部制定了農(nóng)村災(zāi)荒救濟(jì)糧款發(fā)放使用辦法，把無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)依無(wú)靠的孤老殘幼，定為一等救濟(jì)戶(hù)。1956年的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程規(guī)定，對(duì)生活沒(méi)有依靠的老弱孤寡殘疾社員，給予保吃、保穿、保燒，年幼的保證受到教育和年老的保證死后安葬，簡(jiǎn)稱(chēng)“五?！?，享受五保的農(nóng)戶(hù)便統(tǒng)稱(chēng)“五保戶(hù)”。1978年，在研究五保工作立法時(shí)，又把五保條件進(jìn)一步修改成無(wú)法定扶養(yǎng)義務(wù)人，無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)生活來(lái)源的老年人、殘疾人和未成年人，形成了“三無(wú)人員”的完整概念。1994年，國(guó)務(wù)院發(fā)布農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例，民政部發(fā)布了敬老院管理暫行辦法，正式通過(guò)法規(guī)的形式對(duì)五保供養(yǎng)的性質(zhì)、對(duì)象、內(nèi)容、形式等做出了明確規(guī)定，并進(jìn)一步加強(qiáng)了農(nóng)村敬老院的建設(shè)。五保供養(yǎng)的資源在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革之前，來(lái)自村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，分田到戶(hù)后部分來(lái)自五保戶(hù)田畝的代耕收入，部分來(lái)自鄉(xiāng)村的公共事業(yè)收費(fèi)3.2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)檎_(kāi)支。由各級(jí)財(cái)政在對(duì)鄉(xiāng)、村的轉(zhuǎn)移支付資金中提取。目前，我國(guó)農(nóng)村五保戶(hù)供養(yǎng)對(duì)象共有255萬(wàn)人。其中，集中供養(yǎng)的者約69萬(wàn)人，分散供養(yǎng)者約有189萬(wàn)人。2、特困戶(hù)定期定量救濟(jì)政策如何解決農(nóng)村貧困人口的生活問(wèn)題，是改革開(kāi)放以來(lái)民政部鍥而不舍地探索的一個(gè)重要問(wèn)題。起初的思考是普遍推行農(nóng)村低保制度，并從1994年開(kāi)始試點(diǎn)探索。但是幾年試點(diǎn)下來(lái)，完全依靠地方政府的財(cái)力在全國(guó)范圍內(nèi)推行最低生活保障制度顯然不可能，在國(guó)情國(guó)力的限制下，需要調(diào)整政策，確定新的救助辦法。2003年初，民政部通過(guò)對(duì)農(nóng)村困難群體的調(diào)查研究4，制定了對(duì)生活極度困難，自救能力很差的農(nóng)村特困戶(hù)的救濟(jì)辦法。主要做法是對(duì)不救不活的農(nóng)村特困戶(hù)發(fā)放農(nóng)村特困戶(hù)救助證，實(shí)行定期定量救濟(jì)。以農(nóng)村救濟(jì)工作制度化、規(guī)范化做法避免農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)的隨意性、臨時(shí)性，切實(shí)保障好農(nóng)村最困難的特困群體的基本生活。3、臨時(shí)救濟(jì)措施臨時(shí)救濟(jì)的主要對(duì)象是不符合五保供養(yǎng)條件和農(nóng)村特困戶(hù)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，生活水平略高于特困戶(hù)的一般貧困戶(hù)，其生活水平處于最低生活保障的邊緣地帶，一旦受到饑荒、疾病、意外傷害等影響，就很容易陷入貧困境地。這些人有勞動(dòng)能力或生活來(lái)源，或有法定撫養(yǎng)人，但由于遭受到重大疾病等意外情況的困擾，也可能陷入到生活困境，對(duì)于這部分人，一些地區(qū)的地方政府目前采取了臨時(shí)救濟(jì)的方式。臨時(shí)救濟(jì)一般都采取不定期的多種多樣的扶貧幫困措施，如年節(jié)來(lái)臨時(shí)給予生活補(bǔ)助，或不定期地給予生活物品救助的方式等。救濟(jì)經(jīng)費(fèi)一般由當(dāng)?shù)卣?cái)政列支，輔之以社會(huì)互助的方式，如遼寧通過(guò)扶貧幫困手拉手結(jié)對(duì)子，建立扶貧超市等形式，取得了一定的效果。這種臨時(shí)救濟(jì)的形式也是我國(guó)傳統(tǒng)的扶危助困意識(shí)的最好體現(xiàn)。4、災(zāi)害救助制度災(zāi)害救助對(duì)象是突然遭受災(zāi)害侵襲的農(nóng)戶(hù)。早在1950年代初期，黨中央、國(guó)務(wù)院就提出了“生產(chǎn)自救，節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟(jì)”的救災(zāi)方針；到人民公社時(shí)期，又提出要“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救為主，輔之以國(guó)家必要的救濟(jì)”。1983年，救災(zāi)工作思路又充實(shí)為“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救，互助互濟(jì)，輔之以國(guó)家必要的救濟(jì)和扶持”強(qiáng)調(diào)群眾自救與國(guó)家救濟(jì)相結(jié)合。90年代初，為探索救災(zāi)管理機(jī)制，民政部提出了救災(zāi)工作分級(jí)管理，救災(zāi)資金分級(jí)負(fù)擔(dān)的理念。目前，正在積極協(xié)調(diào)出臺(tái)國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案，明確救災(zāi)工作的四級(jí)響應(yīng)規(guī)程。救災(zāi)資金每年由中央安排特大自然災(zāi)害補(bǔ)助費(fèi)，地方予以配合投入的資金每年在20-40億元左右，救濟(jì)災(zāi)民的總數(shù)每年至少在5000萬(wàn)以上。保障災(zāi)民災(zāi)后有飯吃、有水喝、有衣穿、有病能醫(yī)，有房能住，僅每年恢復(fù)因?yàn)?zāi)倒塌的房屋就高達(dá)100-300萬(wàn)間。5、最低生活保障制度1994年以來(lái)，為了解決農(nóng)村困難群眾生活問(wèn)題，民政部門(mén)進(jìn)行了建立農(nóng)村最低生活保障制度的試點(diǎn)探索。目前，這一制度涉及全國(guó)27個(gè)省的2037個(gè)縣、市、區(qū)，有6個(gè)?。ㄊ校┙⒘顺青l(xiāng)一體的低保制度，被納入對(duì)象的人數(shù)為407萬(wàn)人，但在各地極不平衡，有的縣才幾十個(gè)人，有名無(wú)實(shí)，有的縣標(biāo)準(zhǔn)很低，每年僅有百元左右，還不能保障按時(shí)發(fā)放，有的地區(qū)低保制度已經(jīng)出現(xiàn)了逐步萎縮的趨勢(shì)。2003年4月，民政部要求中西部沒(méi)有條件的地方不再實(shí)行最低生活保障制度，只在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)繼續(xù)實(shí)行這一制度。北京、上海、天津和浙江、廣東、江蘇、遼寧決定繼續(xù)推行農(nóng)村最低生活保障制度，并且盡快做到應(yīng)保盡保；山東決定在本省東部地區(qū)農(nóng)村繼續(xù)實(shí)行最低生活保障制度。而福建省則決定從2004年起在全省全面建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，并且省級(jí)財(cái)政每年投入農(nóng)村低保資金4億元，為這項(xiàng)制度的開(kāi)展提供了強(qiáng)大的財(cái)政保障。6、扶貧政策我國(guó)從80年代開(kāi)始實(shí)施大規(guī)模的扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（簡(jiǎn)稱(chēng)八七扶貧計(jì)劃）。起初只側(cè)重生產(chǎn)性扶貧，忽視了其他方面，90年代后，扶貧政策調(diào)整為全方位的扶貧。扶貧即注重提高貧困人口生產(chǎn)自救能力與給予貧困人口最低生活保障的救濟(jì)，兩類(lèi)政策是并行不悖還是扶貧替代救濟(jì)，是有爭(zhēng)論的。以造血為目標(biāo)的扶貧政策顯然有巨大效應(yīng)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，貧困人口從2.5億人下降到現(xiàn)在的3000多萬(wàn)人就是證明。但是，扶貧不能替代救濟(jì)政策也是顯而易見(jiàn)的，對(duì)于農(nóng)村五保戶(hù)和因病因殘喪失勞動(dòng)力、鰥寡孤獨(dú)、因?yàn)?zāi)害等造成家庭生活常年困難的特困人口，只能采取救濟(jì)政策。7、其他救助性政策首先是農(nóng)村醫(yī)療救助政策。自2003年始，在中央財(cái)政每年投入3億元資金用于對(duì)中西部地區(qū)的農(nóng)村醫(yī)療救助支持，這項(xiàng)政策已經(jīng)在一些地區(qū)產(chǎn)生了積極的效果。其次是教育救助政策。政府鼓勵(lì)各類(lèi)社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)資助農(nóng)村的貧困生。如希望工程、春蕾計(jì)劃等公益籌款的教育救助項(xiàng)目都有不錯(cuò)的扶持效果。第三，一些地區(qū)如浙江、寧夏等地的政府致力于探索城鄉(xiāng)一體的社會(huì)救助體系，對(duì)農(nóng)村的救濟(jì)工作做出了一些新的部署，雖然屬于地方政策，不過(guò)，卻代表著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新的政策取向。以上各項(xiàng)政策在不同時(shí)期不同程度上都發(fā)揮了各自的功用，但是由于各項(xiàng)政策出發(fā)點(diǎn)、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)都有很大差別，并沒(méi)有合成為一個(gè)完整統(tǒng)一的社會(huì)救助政策，各項(xiàng)制度在面對(duì)貧困這一課題時(shí)既有重疊交叉，也有覆蓋不全，導(dǎo)致資源浪費(fèi)，政策效果不明顯，不應(yīng)保而保，應(yīng)保卻未保的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，迫切需要整合政策，構(gòu)筑中國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助政策的總體性框架。二、現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)救助領(lǐng)域的主要問(wèn)題1.傳統(tǒng)五保制度不敷需要，救助資金嚴(yán)重不足，救助范圍窄，水平低面對(duì)農(nóng)村的貧困問(wèn)題，傳統(tǒng)的農(nóng)村五保救濟(jì)制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢(shì)的需要。仍然以五保制度解決農(nóng)村貧困救助問(wèn)題，至少有三大矛盾：一是救濟(jì)范圍太窄。根據(jù)民政部2003年全國(guó)特困戶(hù)的大規(guī)模調(diào)查，我國(guó)農(nóng)村特困戶(hù)人口已經(jīng)高達(dá)2000余萬(wàn)人，而五保供養(yǎng)對(duì)象僅有255萬(wàn)人。二是救濟(jì)經(jīng)費(fèi)不足。五保供養(yǎng)的資源來(lái)源在稅費(fèi)改革之前主要來(lái)自村社農(nóng)民互助，而不是政府的公共財(cái)政，稅費(fèi)改革之后，盡管經(jīng)費(fèi)來(lái)源從村社轉(zhuǎn)向財(cái)政，不過(guò)，鑒于人數(shù)統(tǒng)計(jì)和人均標(biāo)準(zhǔn)的等信息收集和傳遞等問(wèn)題，財(cái)政撥款的總額已經(jīng)不足，再加上五保撥款采取加入中央財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村總體轉(zhuǎn)移支付額打捆下?lián)埽３Ｔ趫?zhí)行中被各種名目所侵占，發(fā)到五保戶(hù)手上就所剩無(wú)幾5.三是集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)出現(xiàn)矛盾。集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)是兩種不同的五保戶(hù)供養(yǎng)方式，區(qū)別在于五保對(duì)象進(jìn)農(nóng)村敬老院還是在家生活。由于集中供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于分散供養(yǎng)據(jù)江西調(diào)查6，大約高出1-2倍，以至于按分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)撥付的五保經(jīng)費(fèi)不合理地集中到敬老院中的五保戶(hù)，分散供養(yǎng)的人均資金被攤薄。2、救助對(duì)象難以對(duì)準(zhǔn)最需救助人群，扶貧政策未擺脫“救富”傾向近10年來(lái)，中國(guó)在國(guó)際社會(huì)的幫助下，集中財(cái)力針對(duì)貧困地區(qū)開(kāi)展的大規(guī)模扶貧項(xiàng)目，的確提高了貧困地區(qū)發(fā)展的潛力，使我國(guó)貧困人口數(shù)量有所降低，但在同時(shí)，這種針對(duì)地區(qū)的大規(guī)模幫扶政策也導(dǎo)致了一些問(wèn)題，一是扶貧資金投入量很大，但是扶貧效率不高。資源投入與效益產(chǎn)出不對(duì)稱(chēng)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)每年用于扶貧投資的總額高達(dá)200300億元，其中扶貧貸款占45%，中央及地方財(cái)政扶貧占41%，其他各種捐款及外資等占14%.1986年開(kāi)始強(qiáng)調(diào)以開(kāi)放性扶貧取代生活救濟(jì)性扶貧后，很多扶貧計(jì)劃著眼于建設(shè)項(xiàng)目，貧困戶(hù)未能直接受惠，貧困人口的教育素質(zhì)、民主法治能力等也未能得到有效改善。二是扶貧項(xiàng)目由于慣性使然以及權(quán)力控制等因素的作用，在很大程度上沒(méi)有擺脫“救富”傾向，扶貧方面的大量投入未能有效地緩解農(nóng)村貧困戶(hù)的生活。一些建設(shè)投資項(xiàng)目由于設(shè)計(jì)上的原因或者在基層出現(xiàn)了政策走形，相應(yīng)的資源仍掌握在小部分基層的相對(duì)強(qiáng)勢(shì)團(tuán)體中，難以真正用于處于社會(huì)最底層的貧困農(nóng)民，部分情況下并沒(méi)有達(dá)到縮小貧富差距的目的，這使人們對(duì)扶貧工程在某些程度上存有疑問(wèn)，甚至影響了政府形象，破壞了群眾對(duì)政府的信任。目前，政府盡管開(kāi)始注重在全方位扶貧上下工夫，但是由于缺乏與救濟(jì)性扶貧政策的整合，致使一方面，對(duì)農(nóng)村扶貧的固定投入并沒(méi)有帶來(lái)解困目標(biāo)的穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)，相反，又出現(xiàn)了貧困反彈的勢(shì)頭。另一方面，實(shí)施傳統(tǒng)的給予性救濟(jì)的同時(shí)，人們往往忽略了同時(shí)采用現(xiàn)代扶貧救助這一積極的工作思路。3、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)量大面廣，資金嚴(yán)重不足，籌資方式混亂據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前農(nóng)村接受各種定期救濟(jì)（包括最低生活保障和特困救濟(jì)）的人數(shù)約有1160多萬(wàn)人，接受各種定期救濟(jì)的農(nóng)戶(hù)（包括困難戶(hù)、五保戶(hù)等）約有632.7萬(wàn)戶(hù)，農(nóng)村中接受臨時(shí)救濟(jì)的有2009多萬(wàn)人次，而實(shí)際需要救助的人數(shù)還遠(yuǎn)不止此。目前，中央直接的投入僅有救災(zāi)補(bǔ)助資金，包括倒房重建、口糧救濟(jì)、緊急轉(zhuǎn)移安置以及衣被和治病補(bǔ)助在內(nèi)的救災(zāi)資金預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了實(shí)際需要。各種扶貧貸款、中央和地方財(cái)政投入，以及世界銀行和其他國(guó)際組織的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略也把重點(diǎn)放在加大對(duì)農(nóng)村水利、交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，增加教育投入、衛(wèi)生投入上。但是一些地區(qū)的地方政府申請(qǐng)到的扶貧資金并沒(méi)有落實(shí)到預(yù)定的目標(biāo)上，貧困家庭未能從扶貧貸款中得到好處。顯然需要為了同一個(gè)目標(biāo)的資源整合。長(zhǎng)期以來(lái)，由于農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)資金不足、來(lái)源有限，而救災(zāi)款相對(duì)資金充足、來(lái)源渠道通暢，因此，向上級(jí)多報(bào)災(zāi)情人數(shù)、爭(zhēng)取更多的救災(zāi)款撥付，成為大部分地區(qū)籌措農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)資金的主要方式。其實(shí)，救災(zāi)與扶貧常常可以統(tǒng)一起來(lái)。在災(zāi)情面前，沒(méi)有任何儲(chǔ)蓄的特困戶(hù)、貧困戶(hù)最需要救助。救災(zāi)資金既可