行政管理論文-東北地區(qū)構(gòu)建服務(wù)型政府的滯后性分析.docVIP

行政管理論文-東北地區(qū)構(gòu)建服務(wù)型政府的滯后性分析摘要:近年來,構(gòu)建服務(wù)型政府早已成為我國各地政府改革提出的目標(biāo)和口號。但在每個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的背后,肯定會(huì)有因地制宜的實(shí)際考慮和各地政府的相關(guān)支持。通過對比東北這個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)與國內(nèi)其他發(fā)達(dá)地區(qū)在構(gòu)建服務(wù)型政府方面的具體狀況,并以東北地區(qū)的制度環(huán)境、激勵(lì)機(jī)制、制約因素等為分析參照,解釋了東北地區(qū)構(gòu)建服務(wù)型政府滯后的癥結(jié)所在,在此基礎(chǔ)上,提出東北地區(qū)要突破構(gòu)建服務(wù)型政府的瓶頸就必須要注重其自身的獨(dú)特性與適用性。關(guān)鍵詞:服務(wù)型政府；東北地區(qū)；滯后性Abstract:Inrecentyears,totransformthegovernmentalfunctionsintoservicetypehasbeenbecomingapoliticalgoalofreformevenacommonplace,behindwhichthegovernmentsatdifferentlevelstookdifferentlocalconditionsintoaccountwithrelevantsupportgivenforeachotherComparingtheactualityoftheNortheastChinawithotherdevelopedregionsinrespecttothetransformationmentionedaboveandanalyzingtheinstitutionalcircumstances,incentivemechanismandrestrictionfactors,intheregionitwasfoundthatthetransformationintheregionlaggedbehindotherplacesTherootcausesarethereforediscussedwithsomesuggestionsgivenAsaconclusion,thelocaldistinctivenessandappropriatenessshallbeemphasizedsoastobreakthroughthebottleneckformedintransformingthegovernmentalfunctionsintoservicetypeKeywords:servicetypegovernment；NortheastChina；lagging近年來,有關(guān)服務(wù)型政府理論與實(shí)踐的探索具有前瞻性、科學(xué)性和可行性,并已成為政府改革實(shí)踐和理論研究的熱點(diǎn)之一。隨著十六屆三中全會(huì)正式提出建立公共服務(wù)型政府目標(biāo)之后,溫家寶總理在2004年的政府工作報(bào)告中也著重強(qiáng)調(diào)了建立服務(wù)型政府的重要性,而行政許可法的頒布和施行更是從法律層面上強(qiáng)化了建立服務(wù)型政府的傾向,這都說明建立服務(wù)型政府已成為中國各級政府的既定目標(biāo)1。隨后,全國各地掀起了一輪又一輪的創(chuàng)建“服務(wù)型政府、服務(wù)型部門、服務(wù)型機(jī)關(guān)”的熱潮,取得了顯著的成績,但同時(shí)也出現(xiàn)了創(chuàng)建發(fā)展中的地區(qū)不均衡現(xiàn)象。我們注意到,服務(wù)型政府建設(shè)取得較好效果和較大影響的創(chuàng)建活動(dòng)多集中于沿海地區(qū)和部分發(fā)達(dá)的中西部地區(qū),與之相比的是東北地區(qū)各級政府在創(chuàng)建服務(wù)型政府活動(dòng)方面表現(xiàn)出一種明顯的滯后性。為什么在中央的統(tǒng)一決策和號召之下,東北地區(qū)會(huì)出現(xiàn)這樣的反差呢?那么導(dǎo)致構(gòu)建結(jié)果滯后的原因是什么呢?由于形成這個(gè)結(jié)果的原因是多方面的,因此本文將研究的邏輯起點(diǎn)放在東北與發(fā)達(dá)地區(qū)構(gòu)建服務(wù)型政府的差距比較方面,并在此基礎(chǔ)上,從制度環(huán)境、激勵(lì)機(jī)制、制約因素等方面探尋東北地區(qū)構(gòu)建服務(wù)型政府的滯后癥結(jié)之所在。一、東北與發(fā)達(dá)地區(qū)構(gòu)建服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)差距比較所謂服務(wù)型政府,是指在公民本位和社會(huì)本位理念指導(dǎo)下,按照公民意志,通過法律程序組建的服務(wù)公民和服務(wù)社會(huì)的責(zé)任政府。從形式上看,服務(wù)型政府主要體現(xiàn)在理念、制度和行為三個(gè)層面:從理念層面上看,服務(wù)型政府是一個(gè)執(zhí)政為民的政府；從制度層面上來看,服務(wù)型政府建設(shè)是一場全新的職能配置、管理方法和運(yùn)行模式的革命；從行為層面上來看,無論是從行為范圍、行為方式還是行為效果,都要從社會(huì)公眾需要出發(fā),以社會(huì)和公眾的滿意為依歸。構(gòu)建服務(wù)型政府的過程,就是要從以政府為中心的管理向以公眾為中心的服務(wù)轉(zhuǎn)變,這就意味著需要重新調(diào)整政府角色的定位,從根本上改變我國幾千年以來的管制行政的政府模式。但東北地區(qū)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來的問題還十分突出,政府總體上還處于管制型政府階段,仍然以行政或?qū)徟姆绞街浯罅康膰泻头菄猩鐣?huì)經(jīng)濟(jì)資源,服務(wù)理念遠(yuǎn)未真正形成；官本位、權(quán)力本位現(xiàn)象根深蒂固,行政方式依然以管理和控制為主,將行政管理視為行政監(jiān)管、行政管制的觀念普遍存在；政府在管理過程中表現(xiàn)出重管理、輕服務(wù)的傾向,公共服務(wù)質(zhì)量普遍不高等,再加上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性作用,導(dǎo)致服務(wù)型政府在東北地區(qū)的建設(shè)狀況總體并不令人滿意。東北地區(qū)服務(wù)型政府建設(shè)落后于東部和沿海地區(qū),從表面上看,主要表現(xiàn)在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)投入不足、社會(huì)組織發(fā)育不健全等方面。但從深層次上來看,其滯后的關(guān)鍵在于理念的落后:傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟(jì)和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想積淀深厚,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響深遠(yuǎn),加上改革開放的步伐遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部沿海地區(qū),造成了東北的相當(dāng)一部分干部群眾還存在與服務(wù)型政府發(fā)展相悖的重官輕商、安于現(xiàn)狀、封閉保守等落后觀念,政府也習(xí)慣把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為唯一的核心職能,造成政府定位模糊,政府職能轉(zhuǎn)變緩慢。反觀東部沿海地區(qū),隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,政府權(quán)力的收縮和人民主權(quán)意識的增強(qiáng),要求政府為社會(huì)、公民和企業(yè)提供服務(wù)的呼聲高漲起來,對地方政府提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)與量都提出了更高更新的要求,要求政府不只是管理好社會(huì)公共事務(wù),更重要的是要提供更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在此背景下,東部沿海地區(qū)地方各級政府逐步樹立起現(xiàn)代政府理念,克服傳統(tǒng)行政管理的束縛和影響,在行政過程中滲透顧客至上、有限政府的相關(guān)理念,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充分發(fā)揮政府的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用,在建立和健全市場規(guī)則、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、提升政府結(jié)構(gòu)能力等方面取得了明顯的成績,通過政府流程再造、引進(jìn)全面質(zhì)量管理、健全公共決策制度等手段深化行政體制改革,健全、完善公共服務(wù)型政府的機(jī)制。上海、浙江、蘇州、南京、青島等發(fā)達(dá)省市在改革傳統(tǒng)的行政管理模式、建立服務(wù)型政府方面取得了初步的成效,這些地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為東北各級政府作出了表率,提供了經(jīng)驗(yàn)。二、影響東北地區(qū)構(gòu)建服務(wù)型政府的制度環(huán)境中國大多數(shù)的經(jīng)濟(jì)政治制度變遷是循著“小范圍制度變通局部突破全國運(yùn)動(dòng)式推廣”的發(fā)展軌跡。小范圍的制度變通使微觀主體在相對成本或者偏好的變化的情況下,主動(dòng)地對原有制度進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)這種變通的市場利益明顯的時(shí)候,變遷就會(huì)在更大的范圍得到認(rèn)可。地方政府和學(xué)者就開始營造輿論,影響更高一級的政府,直至中央政府,制度便開始了意識形態(tài)化的過程。一旦成功地意識形態(tài)化,就開始在全國范圍內(nèi)推廣。此時(shí),對其他地區(qū)來說,這種變遷帶有很強(qiáng)的被動(dòng)或者說強(qiáng)制性色彩(謝子平,2003)。構(gòu)建服務(wù)型政府的制度變遷也同樣遵循這樣的邏輯。對于東北地區(qū)而言,構(gòu)建服務(wù)型政府在一定程度上屬于強(qiáng)制性制度變遷,在東北這樣一個(gè)缺乏以市場為價(jià)值理念、以創(chuàng)新發(fā)展為改革思維、以公平效率為行為準(zhǔn)則的地區(qū),服務(wù)型政府建設(shè)的制度變遷表現(xiàn)出一定程度的滯后性。制度環(huán)境影響著治理結(jié)構(gòu)或機(jī)制的選擇2,決定了地方政府的目標(biāo)以及可供調(diào)遣的體制內(nèi)資源。從全國的情況來看,目前各地方的制度環(huán)境具有相似性,都面臨著相互競爭的特點(diǎn),這種競爭不僅僅只是經(jīng)濟(jì)實(shí)力的競爭,還涉及到政府效能、政府管理水平的競爭,在進(jìn)入到發(fā)展的新時(shí)期之后,制度環(huán)境更是納入到更高層次區(qū)域競爭的范疇,并將其與執(zhí)政合法性聯(lián)系起來,通過經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,改善人民生活水平,取得人民的支持和信任。應(yīng)該說,這種政績合法性建設(shè)在20世紀(jì)80年代和90年代前期取得了相當(dāng)大的成功3,但隨著經(jīng)濟(jì)全球化程度的日益加深,中國經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)的程度日益提高,以經(jīng)濟(jì)增長獲取執(zhí)政合法性的邊際效用日益降低。具體到東北地區(qū)的制度環(huán)境,由于東北老工業(yè)基地計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下遺留的問題還比較嚴(yán)重,市場化程度低,國有經(jīng)濟(jì)比重過高,且未成為真正意義上的市場主體,其他市場主體、要素市場發(fā)育緩慢,資源配置效率低下,經(jīng)濟(jì)活力差,自我調(diào)節(jié)能力不足,導(dǎo)致在市場經(jīng)濟(jì)條件下面臨相當(dāng)大的沖擊。近年來,東北在全國經(jīng)濟(jì)總量的比重大幅度下滑,總體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)不景氣狀況,使得以往封閉的資源開發(fā)系統(tǒng)的弊端暴露無遺,產(chǎn)業(yè)雷同、重復(fù)生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)的現(xiàn)象尤為突出,一批工廠破產(chǎn),大批工人下崗,農(nóng)村情況也不容樂觀,一批煤炭、林業(yè)等資源型城市的枯竭使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r雪上加霜,隨之而來的各種社會(huì)問題層出不窮。面對社會(huì)轉(zhuǎn)型期的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻,經(jīng)濟(jì)、政治、意識形態(tài)等各領(lǐng)域都需要政府的介入,大大增加了政府管理社會(huì)的難度,分散了政府精力,促使東北地區(qū)各級政府必須全力確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,以經(jīng)濟(jì)增量的擴(kuò)大來消化和防范社會(huì)突發(fā)事件的發(fā)生,以財(cái)富的增長消除社會(huì)不安定因素。在這種時(shí)代背景下,建設(shè)服務(wù)型政府并沒有實(shí)質(zhì)上成為東北地區(qū)各級政府實(shí)際工作中的重中之重。同時(shí),我國各地面臨的制度環(huán)境是一種行政集權(quán)下的財(cái)政分權(quán)2,20世紀(jì)80年代,中國開始進(jìn)行財(cái)政分權(quán),采取財(cái)政包干制,從而形成中國式的市場維護(hù)的聯(lián)邦主義4。1994年實(shí)行的分稅制改革,僅僅解決了稅權(quán)的劃分,而對事權(quán)的劃分僅限于中央和省一級政府,對省級以下地方政府劃分并沒有明確,由此形成的省級以下的財(cái)政體制與分稅制的設(shè)計(jì)初衷相差巨大。在收入劃分上,從自身便利性出發(fā),各級政府都是“層層抓大”,將大稅種抓在自己手中,以至于下級政府最終面臨財(cái)權(quán)日益上收、事權(quán)卻不斷下壓的尷尬局面。從地方政府官員的政治市場新角度進(jìn)行分析,中國的政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)這一對矛盾,必然導(dǎo)致中央政府對地方政府官員只能采用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核下的政治晉升制度。由此,政治競爭引發(fā)了強(qiáng)烈的地方擴(kuò)張沖動(dòng),各地方的政治晉升錦標(biāo)賽不同于經(jīng)濟(jì)市場競爭,這是一種零和博弈。另從公共選擇理論可知,政府官員同企業(yè)競爭者一樣,都追求個(gè)人效用最大化,擴(kuò)張個(gè)人控制權(quán)。綜合起來地方政府官員有三條途徑:第一條途徑就是向上晉升,即在更大范圍更高層次獲得個(gè)人控制權(quán)；第二條途徑是向下深入,也就是運(yùn)用行政權(quán)力更多地干預(yù)企業(yè)等微觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體和公民的日常生活；第三條途徑就是橫向擴(kuò)張,地方官員控制的地方資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)模的迅速增長。在東北具體的制度環(huán)境下,由于國有經(jīng)濟(jì)比重超大的特點(diǎn)以及國有產(chǎn)權(quán)實(shí)際歸屬利益人不明的屬性,使得東北各級地方政府官員更加方便于在所轄國有企業(yè)運(yùn)用行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益效用最大化,服務(wù)型政府的實(shí)施可能反而會(huì)壓縮政府及官員的權(quán)力尋租空間,損害部門利益。這就不難解釋,近年來東北地區(qū)各級政府在加大公共產(chǎn)品與公共服務(wù)投入力度的同時(shí),其行政權(quán)力還依舊習(xí)慣性地停留在一些不該停留的微觀市場領(lǐng)域,甚至“武斷”地發(fā)揮著影響,制約著政府職能內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)方式、職能劃分與機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的重新定位,阻礙服務(wù)型政府的創(chuàng)建。三、導(dǎo)致東北地區(qū)構(gòu)建服務(wù)型政府滯后的激勵(lì)機(jī)制為什么東北地區(qū)服務(wù)型政府建設(shè)沒有取得預(yù)想中那么明顯的成效呢?這需要研究東北地方政府的激勵(lì)機(jī)制?？傮w來說,地方政府是一個(gè)完整的科層制官僚體系,金字塔的結(jié)構(gòu)決定了各位官員還是十分關(guān)注自己的職業(yè)生涯和個(gè)人利益的,在這些官員中,最關(guān)鍵的是這些對政府行為有著決定影響的擁有決策權(quán)的一把手5,假設(shè)各級政府的一把手是追求個(gè)人效用最大化,那么他們關(guān)心的主要是在職業(yè)生涯中進(jìn)一步升遷,或避免被淘汰出局。因?yàn)樗麄兊墓べY、地位、成就感以及其他待遇都是與其職位直接相關(guān)的6,在政治競爭的制度環(huán)境中,政績已經(jīng)非常細(xì)致地納入干部考核與晉升中。同時(shí),現(xiàn)行的干部晉升制度是一種典型的“淘汰制”,官員自上而下地逐級晉升,一旦在某一個(gè)級別沒有得到提升,就失去向更高級別晉升的機(jī)會(huì)。這種晉升有兩個(gè)特點(diǎn):一是根據(jù)參加競爭的官員之間的優(yōu)者取勝的相對標(biāo)準(zhǔn)來提拔官員；二是這種淘汰制還對年齡進(jìn)行了限制,即某一類干部只能在某一年齡以下進(jìn)行提拔。這意味著,如果一個(gè)干部在某一職位滯留過久而導(dǎo)致年齡超過了某一規(guī)定年限,那么他的職業(yè)生涯就會(huì)在某一職位停滯6。在這種政治競爭的制度環(huán)境中,誘使地方政府官員關(guān)注任期內(nèi)的政績,尤其是短期政績。同時(shí),在淘汰制加年齡限制的晉升制度下,官員也只能關(guān)注短期的政績,即“站臺式的階段目標(biāo)”,隨著近年來干部流動(dòng)的加快,官員在一個(gè)職位上任職的時(shí)間也進(jìn)一步縮短,更加劇了官員追求短期政績的行為傾向。在市場化程度低的東北地區(qū),一方面,政府官員容易沿襲傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的思維慣性,將精力放在抓經(jīng)濟(jì)方面,期望借助政府的力量來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,并從“市場失靈”理論中獲取支持,使得東北各級政府更加向往壟斷社會(huì)資源,并試圖延續(xù)用行政權(quán)力分配資源。來自“東亞模式”的現(xiàn)實(shí)依據(jù)也告訴我們:只有這樣,才能在短期內(nèi)取得經(jīng)濟(jì)的顯性發(fā)展,達(dá)成跨越式巨變,實(shí)現(xiàn)站臺式的階段目標(biāo),官員也才能在政治競爭中獲取更有利的位置,至于這種政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式造成的延緩市場主體的成熟、沖擊市場交易關(guān)系、惡化市場發(fā)育的宏觀環(huán)境等一系列后果,導(dǎo)致后發(fā)地區(qū)競爭力減弱,與領(lǐng)先地區(qū)之間差距拉大的長期不利潛在因素,由于出現(xiàn)的時(shí)間滯后性,并不能對官員的晉升產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。另一方面,東北地區(qū)創(chuàng)建服務(wù)型政府,由于受體制、文化、傳統(tǒng)諸多因素的限制,屬于一種長期性的系統(tǒng)工程,初見成效的時(shí)間跨度非常大,難以“立竿見影”和短期奏效,其績效也難以測量。另外,構(gòu)建服務(wù)型政府這一制度變遷已經(jīng)在全國屬于沒有多大創(chuàng)新意義的項(xiàng)目,在此方面即使取得成績,對地方官員的晉升的作用也不比其他項(xiàng)目來得直接。對于東北地區(qū)而言,由于構(gòu)建服務(wù)型政府收益小而成本大,屬于一種“投入大,產(chǎn)出低”的低效益項(xiàng)目,政府及其官員出于自身的考慮把精力放在“效益”更高的方面,是一種“明智”的選擇。其次,由于東北地區(qū)作為后發(fā)地區(qū),經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面容易出政績,在現(xiàn)有的干部激勵(lì)機(jī)制下,官員之間會(huì)在政績上進(jìn)行競爭,這樣就產(chǎn)生了類似于“囚徒困境”的博弈:如果別的官員都把精力放在了抓經(jīng)濟(jì)和招商引資方面,那么他的最