基層審計機(jī)關(guān)投資審計風(fēng)險防控措施探討.doc

基層審計機(jī)關(guān)投資審計風(fēng)險防控措施探討 公共投資建設(shè)項(xiàng)目往往投資大、周期長、過程復(fù)雜、涉及面廣并且造價結(jié)果不確定，決定其審計具有專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、方法復(fù)雜、內(nèi)容廣泛和要求高等特征，相應(yīng)也決定其風(fēng)險客觀存在并且風(fēng)險較大。如何控制、規(guī)避、化解審計風(fēng)險，是能否提高審計質(zhì)量，維護(hù)審計權(quán)威的關(guān)鍵因素所在。 一、投資審計風(fēng)險及其特征 關(guān)于審計風(fēng)險，目前國內(nèi)外審計職業(yè)界還沒有形成一個完全一致的定義。國際審計準(zhǔn)則第25號重要性和審計風(fēng)險將審計風(fēng)險定義為：“審計風(fēng)險是指審計人員對實(shí)質(zhì)上誤報的財務(wù)資料可能提供不適當(dāng)意見的風(fēng)險”。美國審計準(zhǔn)則說明第47號認(rèn)為：“審計風(fēng)險是審計人員無意地對含有重要錯報的財務(wù)報表沒有適當(dāng)修正審計意見的風(fēng)險”。我國獨(dú)立審計具體準(zhǔn)則第9號內(nèi)部控制與審計風(fēng)險則將審計風(fēng)險定義為：“審計風(fēng)險，是指報表存在重大錯報或漏報，而注冊會計師審計后發(fā)表不恰當(dāng)審計意見的可能性”。以上三個定義，雖然對誤報的界定范圍有所不同，如國際審計準(zhǔn)則界定為“實(shí)質(zhì)上”，我國獨(dú)立審計準(zhǔn)則界定為“重大”，而美國審計準(zhǔn)則界定為“無意”行為，但是對審計風(fēng)險基本涵義的表述是一致的。 因此，投資審計風(fēng)險是持續(xù)客觀存在的，它不以任何人的意志為轉(zhuǎn)移，具有客觀性、時效性等特征。投資審計風(fēng)險的特征，是由審計的本質(zhì)、審計業(yè)務(wù)和工程本身的特點(diǎn)所決定的。 二、投資審計風(fēng)險的分類 由于建設(shè)工程和審計客體的復(fù)雜性以及審計范圍的廣泛性等特點(diǎn)，決定了工程投資審計系統(tǒng)必然成為人為的、動態(tài)的、開放的、有效的系統(tǒng)，因此工程投資審計風(fēng)險種類很多，按其風(fēng)險可分為： 1.地方政府的風(fēng)險。當(dāng)前，雖然區(qū)縣審計機(jī)關(guān)已全面實(shí)施省級審計機(jī)關(guān)人財物直管，但基層審計機(jī)關(guān)仍是當(dāng)?shù)卣慕M成部門，并未“完全獨(dú)立”。因此，在安排和實(shí)施審計項(xiàng)目，特別是投資審計項(xiàng)目時，或多或少會有地方政府的指令。同時，基層審計機(jī)關(guān)時?！氨怀蔀轫?xiàng)目管理單位”，形成既是運(yùn)動員又是裁判員的事實(shí)，造成審計風(fēng)險。 2.業(yè)主的風(fēng)險。由于業(yè)主的風(fēng)險管理意識淡薄，經(jīng)濟(jì)、法律責(zé)任不清或缺乏控制風(fēng)險的能力，導(dǎo)致其往往不遵循客觀規(guī)律，提出不切實(shí)際的要求，項(xiàng)目可行性研究缺乏嚴(yán)肅性，宏觀管理不力，投資先天不足等。 3.承包商的風(fēng)險。雖然承包商所處的位置決定了其以獲取工程利潤為目的，但有些承包商素質(zhì)低，投標(biāo)時不誠實(shí)，缺乏商業(yè)道德和合作誠意，施工過程中偷工減料，給工程投資審計制造陷阱、設(shè)置障礙。 4.監(jiān)理的風(fēng)險。監(jiān)理作為第三方，受業(yè)主的委托，代表業(yè)主對施工質(zhì)量、安全、造價和進(jìn)度實(shí)施監(jiān)理，并承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。但在現(xiàn)階段，實(shí)際由于監(jiān)理隊伍不穩(wěn)定，監(jiān)理人員水平參差不齊，工程監(jiān)理活動并不能嚴(yán)格地遵守法律法規(guī)，也不能完全按有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計文件和建設(shè)工程承包去進(jìn)行，給投資審計帶來了較高的風(fēng)險。 5.勘察、設(shè)計單位的風(fēng)險。勘察、設(shè)計階段是控制工程造價最關(guān)鍵的階段，是有效控制工程造價的第一道關(guān)。但往往由于勘察設(shè)計單位內(nèi)部管理體制不健全、人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、設(shè)計過于保守或勘察設(shè)計深度不夠等問題，導(dǎo)致邊施工邊修改設(shè)計，造成返工等。 6.審計人員自身的風(fēng)險。一是投資審計要求審計人員有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)和職業(yè)素質(zhì)及判斷能力，能保持必要的技術(shù)和職業(yè)關(guān)注，如果審計人員經(jīng)驗(yàn)不夠或者責(zé)任心稍差，在審計過程中敷衍了事，就發(fā)現(xiàn)不了應(yīng)發(fā)現(xiàn)的問題。二是由于激勵約束機(jī)制不健全，個別審計人員受種種利害關(guān)系的影響，不能堅持原則或故意不認(rèn)真履行審計職責(zé)，致使違規(guī)、違紀(jì)行為或有關(guān)事項(xiàng)的真實(shí)狀況沒有被完全揭示出來，從而給審計工作帶來很大風(fēng)險。三是對外聘中介機(jī)構(gòu)和外聘專業(yè)人員不能有效控制帶來的風(fēng)險，這類風(fēng)險在目前區(qū)縣審計機(jī)關(guān)投資審計力量普遍較弱的情況下還很突出。 三、防控投資審計風(fēng)險的應(yīng)對措施 1.強(qiáng)化審計監(jiān)督的獨(dú)立性。審計的獨(dú)立性是審計機(jī)關(guān)能否發(fā)揮監(jiān)督職責(zé)作用的關(guān)鍵。我國國家審計機(jī)關(guān)隸屬于政府，審計經(jīng)費(fèi)受被審計的財政部門的制約，這在客觀上形成了審計機(jī)關(guān)難以嚴(yán)格依法進(jìn)行獨(dú)立審計的體制基礎(chǔ)。在審計機(jī)關(guān)審查政府投資支出時，審計機(jī)關(guān)處于既要審查政府又要聽命于政府的“兩難”境地，弱化了審計機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。雖然當(dāng)前已實(shí)施基層審計機(jī)關(guān)體制改革，對于強(qiáng)化審計的獨(dú)立性具有積極的作用，但由于投資管理體制、審計經(jīng)費(fèi)保障等方面的不足，基層審計機(jī)關(guān)（包括省級審計機(jī)關(guān)）對地方政府仍有“依賴”。相對而言，法國政府審計機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性較大。審計法院屬于準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)，所有審計行為均按精密的司法程序辦理，審計法官獨(dú)立行使審計職權(quán)，獨(dú)立決定該項(xiàng)審計的全過程。在最終判決審計報告時，采取“以領(lǐng)導(dǎo)和成員權(quán)力相等為首要原則”的集體裁決方式，有權(quán)出席的法官，無論其行政職務(wù)高低，一律享有同等的一票表決權(quán)，有效防止行政干預(yù)和主觀隨意性。我國可參照法國的審計體制，在條件成熟時，可建立“審計法院”以強(qiáng)化審計的獨(dú)立性。但從現(xiàn)實(shí)的考慮，強(qiáng)化投資審計的獨(dú)立性，還是要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行審計署關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見（審?fù)栋l(fā)xx30號），做到盡職盡責(zé)，到位而不越位，堅持在法定職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)開展審計工作，不得參與工程項(xiàng)目建設(shè)決策和管理活動。同時，充分解決基層審計機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)問題，割斷審計機(jī)關(guān)與地方政府在經(jīng)費(fèi)供應(yīng)上的聯(lián)系臍帶，避免不必要的行政干預(yù)。 2.建立投資披露。建立投資信息披露制度的主要目的在于使公眾了解政府投資項(xiàng)目的相關(guān)情況，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，消除因信息不對稱，造成政府與公眾之間信息上的不平等所導(dǎo)致的投資效率低下，投資風(fēng)險潛在化等問題，從而對政府投資決策者、執(zhí)行者形成有效的監(jiān)督。投資信息的披露應(yīng)充分有效，應(yīng)貫穿項(xiàng)目決策、招投標(biāo)、建設(shè)管理、竣工驗(yàn)收和事后審計等全過程，重點(diǎn)在決策和審計階段。 3.創(chuàng)新投資審計技術(shù)手段。受限于自身審計力量，基層審計機(jī)關(guān)一般采用購買社會中介服務(wù)的方式開展投資審計，“機(jī)關(guān)+中介”的模式雖然較好的解決了審計力量問題，但同時不可避免的帶來了管理風(fēng)險。而解決這些問題，最有效的方法就是實(shí)施信息化管理，建立項(xiàng)目庫科學(xué)制訂審計計劃，規(guī)范操作流程實(shí)現(xiàn)審計程序化，預(yù)置事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)審計標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)施“留痕管理”限制個人權(quán)力，運(yùn)用數(shù)據(jù)分析提高審計效率。通過技術(shù)手段的創(chuàng)新，既能提高審計質(zhì)量和審計效率，又能防控審計風(fēng)險。 4.培育審計業(yè)人力資本。政府投資項(xiàng)目審計不可避免地要涉及到許多技術(shù)領(lǐng)域，與這些技術(shù)領(lǐng)域相關(guān)的決策不僅對項(xiàng)目質(zhì)量有重大影響，而且也會影響項(xiàng)目成本。在面對技術(shù)復(fù)雜的工程審計時，基層審計機(jī)關(guān)往往力不從心。這就要求審計機(jī)關(guān)通過存量盤活（強(qiáng)化在職審計人員培訓(xùn)）與優(yōu)化增量（引進(jìn)復(fù)合型技術(shù)人員）兩條途徑，來培訓(xùn)審計業(yè)“人力資本”，以適應(yīng)審計業(yè)務(wù)技術(shù)化、專業(yè)化發(fā)展的內(nèi)在需求。 5.確立政府投資審計重點(diǎn)。為了保證政府投資項(xiàng)目的可行性與安全性，強(qiáng)化對投資項(xiàng)目的審計是極為重要的。 （1）強(qiáng)化投資項(xiàng)目的資本審計。為強(qiáng)化投資主體的風(fēng)險約束機(jī)制，我國實(shí)行固定資產(chǎn)投資資本金制度。但是在具體實(shí)施過程中，資本金往往不能按照合理工期的要求及時到位，影響整體投資資金到位率的提高，使得建設(shè)項(xiàng)目不得不“建建停?！?，造成“邊籌資、邊設(shè)計、邊施工”。資本金到位率的嚴(yán)重滯后往往錯過市場供求有利時機(jī)，難以取得應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。為此，必須強(qiáng)化對項(xiàng)目資本金的審計，防止因資金缺乏使項(xiàng)目在開工之前就蘊(yùn)藏著極大的風(fēng)險。 （2）加強(qiáng)投資項(xiàng)目的概（預(yù)）算審計。要控制基本建設(shè)的造價，關(guān)鍵在于編制單位工程概算和施工圖預(yù)算。因此，加強(qiáng)對工程概（預(yù)）算審計就具有重大的意義。工程概（預(yù)）算審計工作量大，一般采取抽查法進(jìn)行審計，可挑選工程量大、造價高的單位工程重點(diǎn)抽查，以點(diǎn)帶面，以求事半功倍。為使審查結(jié)果具有代表性，可在工程量大的單位工程進(jìn)行分類分層抽樣審查