農村研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務：政治學的分析視角.docVIP

農村研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務：政治學的分析視角內容提要20世紀90年代中后期以來，越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入了沉重的債務泥潭。從政治學的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務主要是由五個因素導致的：一、壓力型體制下的政績考核機制和升遷機制；二、畸形的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制；三、失衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織權力結構；四、“條塊”關系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弱勢地位；五、支出膨脹帶來的財政壓力。關鍵詞鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務；形成原因；政治學分析在計劃經濟體制向市場經濟體制轉型時期，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在債務問題。有學者指出，“當前我國鄉(xiāng)村政府的財政短缺具有相當的普遍性和嚴重性，在相當程度上已經成為一種常態(tài)?！?“村十萬，鄉(xiāng)百萬，鄉(xiāng)村債務超千萬。”“中央財政浩浩蕩蕩，省級財政強強壯壯、市級財政勉勉強強、縣級財政搖搖晃晃、鄉(xiāng)級財政空空蕩蕩”。在2005年“兩會”期間，全國政協委員、天津市和平區(qū)人大常委會副主任歐成中說“全國現在38290個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，大約三分之二的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔沉重，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債400萬元左右，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務負擔已經相當于本年財政收入的70%左右?！?鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務數額日益增大，負債面越來越廣，負債增長速度加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題日益嚴重。日益嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務成為近年來社會普遍關注的熱點問題之一。一、已有的主要研究文獻已有的研究文獻對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的形成原因進行了大量的分析，主要有“公共支出說”、“投資高風險說”、“稅費征收說”、“體制說”、“綜合說”。（一）“公共支出說”。公共支出說的主張者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共支出職責增大的結果，而支出職責的增大又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹、財政稅收管理、分配制度以及干部考核任免等制度有關。（徐勇，2000；鄧大才，2000；姜安榮，2001；賀雪峰，2001；項繼權，2002；謝子平、宋洪遠，2005）（二）“投資高風險說”。投資高風險說的主張者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大量投資高風險項目導致的，而這種冒險的投機動機源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迎合上級政府的財政考核。（三）“稅費征收說”。稅費征收說的主張者認為農業(yè)稅的征收是鄉(xiāng)村債務的主要原因。（四）“體制說”。體制說的主張者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務從根本上來說是由體制造成的。（周業(yè)安，2001；趙樹凱，2004；陳永正、陳家濟.2004；.國家發(fā)改委宏觀經濟院課題組.2005.）(五)綜合說。綜合說的主張者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展水平低；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫、財政供養(yǎng)人口失控；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理混亂等多種因素綜合而導致的。（丁德章，2002；王敬堯，2004；周飛舟，2004；趙現波，2004；趙夢涵，2004；國家發(fā)改委宏觀經濟院課題組,2005）二、從政治學視角分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務形成原因的緣由從總體上看，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務形成原因的已有分析主要是從經濟學、財政學的視角，現有的文獻雖然有助于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務形成原因的理解，但是由于受傳統定勢思維的束縛，缺乏新的思考問題的視角，大都是從經濟學、財政學的角度來分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的形成原因，拘泥于經濟學和財政學的研究范疇，沒有跳出經濟學和財政學的研究視野。因此，面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的嚴峻現實，就不應該墨守成規(guī)，而應該在積累經驗材料的基礎上，結合已有的研究成果，從政治學的角度來分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的形成原因。從政治學的角度來分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務形成的原因主要是基于以下兩點：第一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務是一個被忽視了的政治學問題。一直以來，財政問題并沒有受到政治學界的重視，部分學者認為，財政問題是經濟學研究的范疇，與政治學無關，這種置財政問題于千里之外的心態(tài)，導致了財政長期以來沒有納入政治學研究的視野。其實財政問題也會轉化為政治問題，財政制度也是一種政治制度，“財政制度是經濟制度,也是政治制度。3第二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務應該是政治學研究的問題。自從中華人民共和國成立以來，我國的財政制度發(fā)生了幾次重大的變化，特別是1994年實施分稅制以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況同以往相比有一個明顯的不同就是大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政背上了沉重的債務。熊彼特認為“財政上的變化是一切變化的重要原因之一”，反之，“所有的變化都會在財政上有所反映?！?如果不分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力結構、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人的升遷機制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制、條快關系的變化，就無法真正了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的形成原因。三鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的形成原因：政治學的分析視角從政治學的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務主要是由五個因素導致的：一、壓力型體制下的政績考核機制和升遷機制；二、畸形的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制；三、失衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織權力結構；四、“條塊”關系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弱勢地位；五、支出膨脹帶來的財政壓力。（一）壓力型體制的政績考核和升遷機制1壓力型體制?！八^壓力型體制指的是一級政府政治組織為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系?！?其直接表現就是上級政府特別是縣（市）所出臺的形形色色的“目標責任制”甚至“一票否決”，其精髓就是“一手高指標，一手烏紗帽”，在壓力型體制下,指標任務是由上級政府根據自身的工作目標和發(fā)展規(guī)劃單方面制定并往下級政府下達的,而很少考慮下級政府的實際情況和完成能力，“權力一把抓，責任搞批發(fā)，任務層層加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在弱化?！币患壵拥缴霞壪逻_的指令后，將各項計劃指標按一定比例放大，然后再分解給所轄的下級政府，所以到鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級基層政府時，任務非常大。2考核繁多?？h政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核項目主要有：計劃生育、社會治安、招商引資、黨風廉政建設、封山育林、個體私營經濟發(fā)展、農民增收和農業(yè)增長、思想政治宣傳工作、思想建設、文明創(chuàng)建、普九驗收、衛(wèi)生達標、城建規(guī)劃與實施、扶貧開發(fā)、報刊征訂、退耕還林、牲畜防疫、人大工作、民兵建設、法制建設、基層民主選舉、財政收入等。并對計劃生育、報刊征訂、黨風廉政建設、招商引資等方面實行一票否決，“也就是一旦某項任務沒有達標，就視其全年工作任務為零，不得獲得任何獎勵和先進稱號”。63考核壓力下的無奈：負債。在縣級對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核中，財政收入是第一位的任務?！安唤黄弊泳徒幻弊印?。財稅任務實行各級政府負責制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須確保任務完成。更何況鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有其他各個方面的考核，完成任何一項考核都需要一定的投入。在財政收入緊張的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只好通過“虛收實支”、“貼稅”和“買稅”等行為來完成任務。“虛收實支的財政含義，是指在編制預算的時候，故意將不穩(wěn)定、不可靠的收入列入財政歲入，求得財政年度預算中的歲入數目與歲出數目帳面平衡?！?實際是將財政外的資金調入財政內使用。所謂“貼稅”就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際收到的稅與上級所定的稅收任務的差距，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須用自己的錢來墊付。“自己的錢”并不是鎮(zhèn)里的財政收入，實際上借來的錢，實質是一種變相的債務。所謂買稅，就是貧稅區(qū)（經濟欠發(fā)達且稅源不足的地區(qū)）繳納一定數額手續(xù)費，由稅務部門具體操作，到富稅區(qū)（經濟發(fā)達且稅源充足的地區(qū)）調劑稅源，把該轄區(qū)內一些多數的稅款轉移到貧稅區(qū)名下，作為貧稅區(qū)完成或超額完成稅收任務上交入庫。8買稅的手續(xù)費最終會變成債務的一部分。4短命任期下稀缺的升遷機會?！氨Ｗ‖F有職位并得到晉升是地方政府主要官員的主要目標?！?一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導調動太頻繁，任期很短，“屁股都沒有坐熱，就調走了?！绷硪环矫?，升遷的機會也不是很多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是國家科層體制最基層的成員，人數多，文化水平低，素質相對不怎么高，提升機會少，“在缺乏合理激勵的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行為普遍具有短期性?！?0鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導只有在短時間內完成或超額完成上級的任務,否則升遷無望,甚至“烏紗冒”難保。新來的領導既要“新官不理舊帳”、“各人自掃門前雪”，想方設法不還前任欠下的債，也要借錢搞建設以做出政績，其結果是“雨天背稻草，越背越重”，債務一年比一年多。（二）畸形的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制不管是實施承包制、分稅制，還是“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有一定的財政收入，但是上級政府始終控制下級的政府財政?！皣业呢斦刂?、政治控制、人口遷移控制和土地控制諸方面作用于農村，形成了對農村的控制體系，其中，財政控制既是核心，也是目標?！?1實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政始終被縣級控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政從來沒有成為完全意義上的一級財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制是畸形的。1財政承包制。承包制游戲規(guī)則的制定權始終掌握在上級政府手中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雖然有一定的財政收入，但是沒有完全的財政自主權，面臨巨大的財政壓力。2分稅制。分稅制實施后，“一方面，從財政收入來看，實行的是虹吸政策，即將基層財力大量地逐級往上吸取，集中到上級財政特別是中央財政。另一方面，從財政的再分配來看，實行的是噴灌政策。”12分稅制改革的實質是各級政府在財政主體利益的激勵下，將各種好處盡量收到自己的盤子之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權大部分被上收，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權則大大增加。3“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的蛻變?！班l(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”往往容易蛻變成“鄉(xiāng)財縣占縣用”，近年來，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始推行實施“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支體制發(fā)生了一定的變化，雖然形式上保留了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，但是現在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所只是縣級財政主管部門的傳聲筒和鎮(zhèn)政府的出納與會計，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于被動、服從的不平等地位，因而，“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”始終是有利于縣級政府，以保證縣級政府收支為基本前提，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有完整的財稅功能，沒有真正成為一級獨立的財政實體，反而有可能進一步加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境。（三）失衡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力結構中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委-人大-政府的“三位一體”的結構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級組織及權力結構的主要組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府及其它一些組織。1鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構形式上是分設的，但是實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構則是高度一體化的，黨的機構和政府機構實際上沒有明確的區(qū)分，在工作上基本上是統一安排。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不論是人財物，還是黨政經，最高決策權和指揮權都直接歸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，黨委書記是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的最高決策者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導能夠輕而易舉地在信用社和農村合作基金貸款。信用社的經營范圍局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，吸收存款和貸款的收回離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大力支持，更重要的是黨委書記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長在信用社負責人任命上有相當大的建議權；最容易獲得的是農村合作基金會的貸款，在農村合作基金會中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村經營管理站站長擔任主任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長擔任理事長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在某種程度上可以說是完全控制了農村合作基金會，只要找到一個合適的借口或者是得到上級政府的默認，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可以從合作基金會借到錢。貸款是要還的，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不擔心，因為貸款并不需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導個人還款，加之一屆任期不會很長，等到還款期到的時候，早已調到其他地方，并且可能因為政績好而得到升遷，這樣既解決了眼前的困難，又可以撈到好處，何樂而不為呢？后來的領導也照此辦理，貸款到期時，就采取借新債還舊債的辦法解決，最終導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債越來越多。2鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權力邊緣化。從理論上講，政府負責執(zhí)行人大所決定的政務，黨委負責監(jiān)督，人大受黨委的領導，實質上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各種決議只不過是把黨委的意志合法化而已。如果僅僅從權力關系上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督權也是黨委授予，人大的核心組織鎮(zhèn)人大黨組還要接受鎮(zhèn)黨委領導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有實際任免鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導和監(jiān)督黨政機關行為的權力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力結構呈一種失衡狀態(tài)，人大在許多人眼里是軟弱無力的“橡皮圖章”，“黨委坐船頭，政府在岸上走，人大揮揮手”，在國家政治生活中作用甚微，“在一些地方，人民代表大會僅僅是政府履行法律手續(xù)的工具。”13同時人大不具備立法權力，因此人大的權威僅僅體現在選舉時履行法律程序上，事實上人大權力處于邊緣化的狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權力邊緣化也導致財政預算成為擺設。中華人民共和國預算法第三條規(guī)定“各級預算應當做到收支平衡?！敝腥A人民共和國預算法第十三條規(guī)定“設立預算的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會審查和批準本級預算和本級預算執(zhí)行情況的報告；監(jiān)督本級預算的執(zhí)行；審查和批準本級預算的調整方案；審查和批準本級決算；撤銷本級政府關于預算、決算的不適當的決定和命令?！编l(xiāng)鎮(zhèn)預算編制過程一般是“書記定盤子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長定調子，財政所長寫稿子”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政預算以及預算執(zhí)行的監(jiān)督機構,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表成員中,專業(yè)財經人才相當缺乏；和縣級人大相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大顯得松散,幾乎不起作用,每年一次的人大會對政府財政預算的審議也基本上流于形式,鎮(zhèn)人大不可能有效履行對本級財政預決算的審查、批準和監(jiān)督職能。（四）“條塊”關系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弱勢地位條塊關系指的是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和對口組織雙重領導、共同管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織與縣組織的關系。條塊結構的存在，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的又一次瓜分?！稗r村基層政權過程在總體上呈部門掌權，政府協調的格局，七站八所處理的本職業(yè)務所需要的各種資源掌握在條條的手里”。14縣級政府不僅直接通過財政、人事、考核等直接控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而且通過縣級政府職能部門設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”肢解山鎮(zhèn)政府的權能和財政資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能和運作，基本上不是按照一級獨立的政府，而是事實上作為政府的派出機構來安排的。“作為中國最基層一級黨政首腦的鄉(xiāng)黨委書記，其職能其實只是執(zhí)行各條條下達的各項任務而已”15鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名義上是實行雙重領導，可是最關鍵的人事權與財權都在縣里，雙重領導形同虛設。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種條塊分割的組織構成中,上級政府部門不僅對以條為主及條塊結合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直單位