農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)村秩序與縣鄉(xiāng)村體制——兼論農(nóng)民的合作能力問題.doc

農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)村秩序與縣鄉(xiāng)村體制兼論農(nóng)民的合作能力問題當(dāng)前學(xué)術(shù)界討論縣鄉(xiāng)村體制改革的時候，習(xí)慣于從外部設(shè)計制度，抽象地將縣鄉(xiāng)村體制改革問題看作自上而下體制改革的一個部分，甚至僅僅將縣鄉(xiāng)村體制改革看作向所謂“現(xiàn)代制度”變遷的一個步驟，滿足于簡單地照抄照搬發(fā)達國家的經(jīng)驗。這種自上而下，自外而內(nèi)設(shè)計縣鄉(xiāng)村體制的研究，因為不考慮當(dāng)前縣鄉(xiāng)村體制應(yīng)該承擔(dān)的實際功能，而不能為當(dāng)前的縣鄉(xiāng)村體制改革提供有益的建議。本文擬從縣鄉(xiāng)村體制在保持農(nóng)村秩序中的基礎(chǔ)作用出發(fā)，討論縣鄉(xiāng)村體制設(shè)計的一個方向。一、沒有秩序的農(nóng)村是不能忍受的任何社會都需要有秩序，沒有秩序的社會是不能忍受的，也是無法維持下去的。建立社會秩序的辦法，可以粗略分為內(nèi)生型和外生型。內(nèi)生型即通過社會內(nèi)部力量形成秩序，外生型即在社會內(nèi)部不能建立秩序時，臨駕于社會之上的外在力量來建立秩序，這個力量的最高形態(tài)是國家。具體到當(dāng)前的農(nóng)村社會特別是村莊社區(qū)，村莊是否有序，對于農(nóng)民的生產(chǎn)生活具有極其重大的影響。村莊有序的含義大致有五，即：獲得經(jīng)濟的協(xié)作、保持社會道德、抵御地痞騷擾、一定程度上抗衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)的過度提取和保持村莊領(lǐng)袖在主持村務(wù)時的公正與廉潔1。就當(dāng)前農(nóng)村的實際來說，尤其關(guān)鍵的村莊秩序是農(nóng)民需要在生產(chǎn)上獲得經(jīng)濟的協(xié)作，或者說農(nóng)民需要獲得廉價的公共物品。公共物品是指由私人提供不經(jīng)濟而市場又不會提供的那些物品，公共物品因其外部性，而使搭便車成為可能，市場不能克服這種外部性，就需要要么內(nèi)生要么外生的力量來克服因公共物品外部性所產(chǎn)生的供給不足的問題。中國傳統(tǒng)社會公共物品的供給，主要依托于村莊內(nèi)部的力量，尤其是宗族和鄉(xiāng)紳的力量。傳統(tǒng)社會是相對靜止的社會，也是相對封閉的社會。生于斯長于斯的熟人社會，使得習(xí)慣具有力量，公意難以違抗。這也是涂爾干所說的機械團結(jié)的社會，騰尼斯所說的共同體社會，梅林所說的身份社會所共有的特征。費孝通先生認為，在一個變遷緩慢的社會中，名實分離的速度低于世代繼替的速度，從而可以在名實不分的基礎(chǔ)上保持秩序。同時，傳統(tǒng)社會公共物品的供給要求相對較少，尤其是公共物品供給要求的變化較少，變化較少的公共物品供給要求會在一個長的時期內(nèi)形成穩(wěn)定的村莊內(nèi)生制度。兩者結(jié)合，中國傳統(tǒng)農(nóng)村社會，主要依托于內(nèi)生力量而提供了數(shù)量不多但比較穩(wěn)定的公共物品，尤其是村莊安全，少量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的合作2，從而保持了村莊生產(chǎn)生活的有序。人民公社公共物品主要是依托外生行政力量來提供的。人民公社“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的體制，將村莊整合進入國家自上而下行政體系的最基層環(huán)節(jié)，國家不僅依托人民公社體制從農(nóng)村提取大量的經(jīng)濟資源，而且憑借自上而下的行政權(quán)力，建立了外生型的村莊秩序，尤其是利用農(nóng)村勞動力修建了數(shù)量相當(dāng)龐大的農(nóng)田水利設(shè)施，從而大大改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。人民公社建立起以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)的生產(chǎn)和分配單位，擴大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織規(guī)模，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)乃至農(nóng)民生活所需要公共物品的外部性內(nèi)部化，從而極大地節(jié)省了以農(nóng)戶為單位的小農(nóng)經(jīng)濟在達成公共物品供給所需要的談判費用（交易費用）。當(dāng)前農(nóng)村稅費改革以后，僅僅從公共物品的供給籌資來看，按中央政策的辦法主要有三，一是自上而下的政府投資，二是“一事一議”籌集資金，三是“誰受益誰投資”籌集資金。無論如何，自上而下的政府投資不可能滿足農(nóng)民對公共物品供給的需要，農(nóng)村公共物品供給就需要依托于“一事一議”和“誰受益誰投資”所籌資金。恰恰“一事一議”和“誰受益誰投資”需要以農(nóng)民合作為前提，因為“一事一議”和“誰受益誰投資”事實上是一種內(nèi)生型的建立村莊秩序的辦法。問題是當(dāng)前在市場經(jīng)濟條件下的農(nóng)民是否具有合作能力和內(nèi)生建立村莊秩序的能力。曹錦清1998年在河南調(diào)查后得出結(jié)論說中國農(nóng)民歷來“善分不善合”3。曹錦清先生的結(jié)論未免過于悲觀，因為中國傳統(tǒng)社會一直是小農(nóng)經(jīng)濟的天下，但村莊秩序卻是內(nèi)生為主的，也就是說農(nóng)民在村莊范圍內(nèi)還是具有合作能力的。這種合作能力有時候表現(xiàn)的還非常強大，如南方一些強宗大族的族田竟然占到可耕地面積的20%甚至50%以上4，對于不孝敬父母的子女，村莊也有對付的辦法（如宗族長老的勸告調(diào)解，將不孝子女游街示眾，甚至將其亂石砸死）。北方村莊乃至聯(lián)莊的保衛(wèi)村莊安全的自衛(wèi)組織也一直存在。不過，曹錦清先生所提農(nóng)民“善分不善合”的問題，卻正合并手且會越來越合乎當(dāng)前中國農(nóng)村的實際。經(jīng)過20世紀(jì)近100年革命運動的沖擊，中國傳統(tǒng)文化的根和傳統(tǒng)組織的基礎(chǔ)全被破壞，費孝通先生描繪傳統(tǒng)社會的“禮治秩序”在當(dāng)前絕大多數(shù)中國農(nóng)村了無蹤影。最近20年市場經(jīng)濟對農(nóng)村的滲透，更是徹底破壞了傳統(tǒng)村莊秩序賴以存在的根基。市場經(jīng)濟一方面打破了村莊的封閉狀況，農(nóng)民的生活世界不再局限于村莊范圍，農(nóng)民還可以流出村莊，特別是農(nóng)村精英流出村莊；一方面又加速了村莊的變遷，提出了各種新的村莊秩序的要求。市場經(jīng)濟還確立了金錢的霸權(quán)力量，打碎了傳統(tǒng)道德得以存在的前提，依托市場經(jīng)濟進入農(nóng)村的法律也使地方傳統(tǒng)的合法性成為問題5。其結(jié)果，中國農(nóng)村越來越成“缺乏分層與缺失記憶”的社會，農(nóng)民越來越成為原子化的農(nóng)民6。也就是說，農(nóng)民合作的可能性越來越少，合作的成本越來越高，在這種條件下試圖建立內(nèi)生型的村莊秩序，實在大成問題。非常糟糕的是我在農(nóng)村稅費改革后到農(nóng)村調(diào)查的見聞處處印證了以上推論。2002年和2003年，我曾到安徽、江蘇和湖北的農(nóng)村調(diào)查，“一事一議”能夠不依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政強制而進行下去的村，實在只是極少數(shù)，大多數(shù)稅費改革后的村都不再進行這個費力不討好的“一事一議”，原因一是村民開會討論時因為利益分歧達不成一致，因此形不成決議，二是村民代表會議討論通過“一事一議”方案后，部分村民拒絕交納所需資金，由此引起連鎖反應(yīng)。而所謂“誰受益誰投資”的政策，在當(dāng)前農(nóng)村更是降低了農(nóng)民的合作可能性?！罢l受益誰投資”的核心是讓農(nóng)民依托市場或協(xié)作來解決生產(chǎn)生活中公共物品供給不足的問題，問題是，公共物品具有外部性，農(nóng)民無法通過市場來獲得這種公共物品，而協(xié)作的前提是農(nóng)民有合作的能力。對于種水稻的農(nóng)村地區(qū)來說，耕牛是必不可少的生產(chǎn)資料，一條耕牛約可以犁30-50畝耕地。以戶均10畝耕地計算，一條耕牛約可以供3-5戶使用，3-5戶農(nóng)戶合養(yǎng)一條耕牛是最合算的事情了，但當(dāng)前農(nóng)村戶均一條耕牛的情況是十分普遍的。我調(diào)查的一個村民小組，有50多戶，約400畝耕地，人民公社時期僅有8條耕牛，現(xiàn)在則有近50條耕牛。不是現(xiàn)在養(yǎng)牛很容易，而是現(xiàn)在合養(yǎng)耕牛容易吵架扯皮。同樣在種水稻的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)田水利是最為重要的公共物品，但農(nóng)民很難為灌溉形成合作。在當(dāng)前分戶經(jīng)營的土地制度下面，農(nóng)戶的田塊十分分散，農(nóng)田灌溉必須以合作為前提，若有人想搭便車，而沒有內(nèi)生外生的力量來阻止這種搭便車的行為，農(nóng)田灌溉就不能進行。我2003年8月調(diào)查的一個村民小組，只需要畝平收10元錢到泵站抽水，就可以將全部農(nóng)田灌溉一遍，稻谷也就可以成熟了。但有農(nóng)民的農(nóng)田在水渠邊上，他們想搭便車，拒不出畝平10元的抽水費。結(jié)果錢收不上來，水抽不成，稻谷等著旱死。農(nóng)民自己算帳說，因為這次沒有抽成水，農(nóng)田受旱，全部農(nóng)田至少減產(chǎn)20%以上，有的農(nóng)田基本絕收。按農(nóng)民自己的說法，2003年算是風(fēng)調(diào)雨順的一年，卻守在泵站邊上眼看著到手的稻谷被旱死。也有在農(nóng)村稅費改革后仍然較好地解決了公共物品供給籌資的地區(qū)。江西和福建那些宗族組織仍然在發(fā)揮作用的村莊，農(nóng)民的合作能力仍然存在，雖然在公共物品建設(shè)中，人人都有搭便車的私心，卻缺少搭便車的膽量。對全村人都有好處且經(jīng)過大多數(shù)村民通過的公共物品籌資，很少有人敢拒絕出錢，因為很少有人敢在一個存在宗族組織講求聲譽面子的社會冒被眾人指責(zé)的風(fēng)險，即使有人要這樣做，這樣的人也被村莊看作另類，受到打壓，而不會引起其他村民的效仿。還有一些解決了公共物品供給籌資的村莊，是依靠村中強人甚至地痞。這些強人乃至地痞在有人想搭便車而不愿出錢的時候，他們站出來用暴力相威脅，將村中的公共事務(wù)看作不愿出錢的農(nóng)戶不給自己面子，有意與自己過不去的私人事務(wù)。不愿出錢的農(nóng)民迫于強人或地痞的勢力，而勉強將錢出掉，一事一議或誰受益誰投資的事情，也就在這些村辦成了。強人或地痞當(dāng)然會不滿足于僅僅為村民辦公益事業(yè)，他們還會借自己可以壓服村民的機會來謀取私人好處，這就是制造村莊內(nèi)惡性案件的理由，這種事情在安徽北部、河南省和河北省尤其常見。農(nóng)村稅費改革前，村莊公共物品供給依靠的是自上而下的行政強力，其典型是自上而下規(guī)定收取共同生產(chǎn)費及其他各種數(shù)不清的費用，大都是憑借行政強力來收取，這種憑借行政強力的收取費用的辦法當(dāng)然會有效，農(nóng)村必要的公共物品特別是生產(chǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)田灌溉大多有保障。但是，正如地痞憑借個人暴力為村莊公共物品籌資時會順便為自己撈一把一樣，鄉(xiāng)村可以憑借行政強力籌資，就為鄉(xiāng)村亂收費開了口子。正如今天所有人都看到了的，鄉(xiāng)村成為加重農(nóng)民負擔(dān)、巨額村級債務(wù)、不良公共工程的罪魁禍?zhǔn)?。也正是因為這一點，當(dāng)前進行的農(nóng)村稅費改革不再允許鄉(xiāng)村憑借行政強力收取任何費用，希望農(nóng)民通過“一事一議”和“誰受益誰投資”來解決村莊公共物品供給的問題。這樣一來，農(nóng)村公共物品供給就陷入一個不良循環(huán)，農(nóng)民缺乏合作能力，因此不能內(nèi)生提供公共物品鄉(xiāng)村憑行政強力干預(yù)為農(nóng)民提供公共物品鄉(xiāng)村憑借行政強力為自己謀取私利不允許鄉(xiāng)村插手農(nóng)村莊公共物品供給，由農(nóng)民自己合作來解決公共物品供給問題農(nóng)民不能合作解決公共物品供給鄉(xiāng)村不能不插手村莊公共物品的供給。尤其重要的是，正是農(nóng)民不能合作，才需要鄉(xiāng)村組織插手村莊公共物品供給，而正是不能合作的農(nóng)民缺乏抵制鄉(xiāng)村組織憑借行政強力謀取私利的能力。在農(nóng)民具有合作能力，村莊秩序可以內(nèi)生的地區(qū)，不需要鄉(xiāng)村組織插手農(nóng)村公共物品的供給。鄉(xiāng)村組織即使插手農(nóng)村公共物品供給，也因為農(nóng)民具有合作所產(chǎn)生的監(jiān)督約束能力，而使鄉(xiāng)村組織不敢借插手村莊公共物品供給來借取私利。二、建立和維持農(nóng)村秩序的前提從今天中國農(nóng)村的總體情況來看，大部分農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民都處于“溫飽有余、小康不足”的狀況，傳統(tǒng)的宗族宗教組織大都解體，農(nóng)民內(nèi)生合作能力極其貧弱，離開外生型的組織，村莊秩序難以達成，農(nóng)民的生產(chǎn)生活現(xiàn)狀難以維持下去。自上而下憑借行政強力的鄉(xiāng)村組織就不得不介入到村莊秩序的建立中來。因此，問題的關(guān)鍵就不應(yīng)該是取消鄉(xiāng)村組織甚至不是要削弱鄉(xiāng)村組織，而是要約束鄉(xiāng)村組織，不是要降低鄉(xiāng)村組織的行政能力，而是要監(jiān)督鄉(xiāng)村組織行政能力的方向。當(dāng)前缺乏合作能力的農(nóng)村需要有強勢的鄉(xiāng)村組織，但這個強勢的鄉(xiāng)村組要受到有力的約束。約束鄉(xiāng)村組織的辦法很多，其中一個已經(jīng)屢次使用但屢次無效的辦法是自上而下制定政策。強有力的鄉(xiāng)村組織習(xí)慣于借建立村莊秩序來侵害農(nóng)民利益，中央便一次又一次地頒布保護農(nóng)民利益的政策，甚至法律。以農(nóng)民負擔(dān)為例，從1980年代未到2000年，僅中央一級減輕農(nóng)民負擔(dān)的文件就下發(fā)20多個，但農(nóng)民負擔(dān)的頑疾并沒有從根本上緩解，不僅農(nóng)民負擔(dān)沒有緩解，而且諸如村級債務(wù)惡性膨脹等不良行政事件層出不窮。無論中央下發(fā)什么樣的文件，頒布什么樣的政策，鄉(xiāng)村都有辦法作于已有利的應(yīng)對和變通，最終將中央政策變成一紙空文7。正是因為十多年減輕農(nóng)民負擔(dān)的政策沒有起到實質(zhì)性作用，中央才下決心在全國進行農(nóng)村稅費改革，取消三提五統(tǒng)，僅保留由財稅部門征收的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅（部分省市已取消）及兩稅附加，并不再允許以共同生產(chǎn)費等名義收取各種費用，對于村一級重要的公益事業(yè)，采取由村民“一事一議”的辦法籌資，對于生產(chǎn)性的公共物品，采取“誰受益誰出資”的辦法籌資（籌勞）。鄉(xiāng)村兩級除了由財稅機關(guān)征取的兩稅兩附加以外，不能再以任何名義向農(nóng)民收取任何資金。這樣一來，就終于堵死了鄉(xiāng)村組織加重農(nóng)民負擔(dān)的口子（當(dāng)然也不是所有地區(qū)的農(nóng)村都已經(jīng)堵死）。這樣堵死鄉(xiāng)村組織向農(nóng)民收費的口子，產(chǎn)生了一個意料之外的問題，即當(dāng)農(nóng)民由于缺乏內(nèi)生合作能力而不能在公共物品供給中達成協(xié)議時，鄉(xiāng)村組織無能為力。之前是憑借鄉(xiāng)村組織以強勢行政力量，向農(nóng)民攤派用于村莊公共物品建設(shè)的費用，從而也就提供了農(nóng)村基本的公共物品（最典型的是農(nóng)田灌溉），現(xiàn)在，一方面是農(nóng)民自己不能合作起來提供這些基本的公共物品，一方面鄉(xiāng)村組織沒有資格和能力來提供這些基本的公共物品。農(nóng)村稅費改革的目的是減輕農(nóng)民負擔(dān)，其結(jié)果卻可能是，雖然鄉(xiāng)村組織少向農(nóng)民收了數(shù)十元的費，農(nóng)民卻因為基本公共物品供給不足而減少了數(shù)百元的實際收入。（前述例子中，每畝僅收10元用于灌溉農(nóng)田，就可以避免平均達20%以上減產(chǎn)的例子。減產(chǎn)20%，即減少100多元純收入）。稅費改革的結(jié)果可能走向稅費改革目的的反面。稅費改革約束鄉(xiāng)村組織的辦法，是一種典型的因為鄉(xiāng)村組織行政作為可能產(chǎn)生負面結(jié)果（鄉(xiāng)村組織利用行政作為來謀取私利）而不允許鄉(xiāng)村組織行政作為的辦法。這是一種消極的辦法。另外一種自上而下約束鄉(xiāng)村村組織的辦法是眾多的一票否決制，即只要鄉(xiāng)村組織在某一件事情上出現(xiàn)問題，就以行政處分予以嚴(yán)厲懲罰。如此一來，鄉(xiāng)村尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成為眾所周知的高風(fēng)險地帶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政負責(zé)人整天擔(dān)驚受怕，心驚膽顫，鄉(xiāng)村組織強勢行政可能動輒得咎。這種情況下，鄉(xiāng)村組織為了規(guī)避風(fēng)險，而選擇行政不作為，選擇得過且過，應(yīng)付了事。鄉(xiāng)村組織的行政能力大為降低。可見，當(dāng)前農(nóng)村稅費改革（以及一票否決制度）用以約束鄉(xiāng)村組織的辦法，不僅