鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀及問題.doc

學(xué)者霍軍亮認(rèn)為，以城市化與工業(yè)化為基本標(biāo)志的現(xiàn)代化帶來農(nóng)村社會(huì)的危機(jī)和破產(chǎn)，似乎已被證明是全世界的規(guī)律。（一）鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)從中央到地方，中國(guó)的政權(quán)組織共有五個(gè)治理層次，它們是中央、?。▍^(qū)、市）、市（地）、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國(guó)家在鄉(xiāng)村地方設(shè)立的基層治理單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的組織結(jié)構(gòu)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府、上級(jí)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能派出機(jī)構(gòu)（所謂七所八站）、各類協(xié)會(huì)及社團(tuán)組織等等。學(xué)者郭正林認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)質(zhì)上是“多元共治”，就是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為治理中心，政府組織與社會(huì)組織的協(xié)同運(yùn)作。1、“三位一體”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)結(jié)構(gòu)中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委人大政府的“三位一體”的結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委事實(shí)上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)的主要決策者和制裁者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)，由它選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政中樞組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決議的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決策的辦事機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織運(yùn)作仍然深受人民公社時(shí)期實(shí)行的“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際工作，以新的形式強(qiáng)化了黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和經(jīng)濟(jì)組織成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的從屬機(jī)構(gòu)。特別是現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織機(jī)構(gòu)和職能權(quán)限，基本上還是五十年代的框架，其運(yùn)行機(jī)制在相當(dāng)程度上沒有擺脫舊體制的慣性。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的條塊分割嚴(yán)重肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，使其處于有責(zé)無權(quán)并受制于“七所八站”。（1）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為核心的權(quán)力中樞系統(tǒng)在現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是治理的權(quán)力中心、決策中心、指揮中心和控制中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接受縣（或縣級(jí)市）黨委領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行集體決策和書記分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)制度，形成“書記掛帥、分兵把口”的工作格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權(quán)力的合法性來源于中共中央在1999年3月制定和發(fā)布的中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例。（2）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力系統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，基本的功能就是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理結(jié)構(gòu)的合法性。我國(guó)地方組織法規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的12項(xiàng)基本職權(quán)，其中最重要的是由它選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，聽取和審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作報(bào)告，決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力地位和職權(quán)都有待提高。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間，由于其缺乏常設(shè)機(jī)關(guān)，人大主席團(tuán)難以有效履行法律所賦予的決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)。而且在黨政不分的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的許多職權(quán)實(shí)際上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或者政府所代行，人大“橡皮圖章”的形象難以根本改變。（3）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主渠道的行政體系鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國(guó)最基層的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是國(guó)家政策輸出的終端，也是整個(gè)國(guó)家治理系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施。“上面千條線，下面一根針”的說法表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國(guó)家行政體系中的基礎(chǔ)性和重要性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作一般分經(jīng)常性工作和非經(jīng)常性工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大量“中心工作”是非經(jīng)常性工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特點(diǎn)是以完成上級(jí)布置的“中心工作”為重頭戲。為了高效率地完成上級(jí)布置的工作任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般實(shí)行“書記掛帥、鄉(xiāng)長(zhǎng)動(dòng)手、人大主席協(xié)作”的三位一體的分工合作的領(lǐng)導(dǎo)方式。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直存在人員編制少與上級(jí)布置的任務(wù)多的矛盾，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)格按照職能分工、各負(fù)其責(zé)的行政原則運(yùn)行，在目前的條件下是不現(xiàn)實(shí)的。2、“條條”與“塊塊”迄今為止，我國(guó)農(nóng)村基層仍實(shí)行“條塊結(jié)合”的管理體制?？h市下派部門（ “七站八所” 即“條條”）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（“塊塊”）共同治理鄉(xiāng)村。從實(shí)踐來看，這種體制是造成“條塊分割”以及加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的制度性根源，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，應(yīng)進(jìn)行根本改造?！捌哒景怂钡脑O(shè)立及“條塊結(jié)合”的管理體制是對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)實(shí)行專業(yè)化、計(jì)劃化和集權(quán)化管理的產(chǎn)物，其危害表現(xiàn)為：（1）持久的“條塊分割”的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直抱怨上級(jí)機(jī)關(guān)控制著“管財(cái)管物和有權(quán)有利”的部門，剝奪了自己對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的管理權(quán)力，侵害甚至剝奪自身的權(quán)益，而且難以進(jìn)行有效的監(jiān)督和協(xié)調(diào)管理，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)“牌子大、權(quán)力小；責(zé)任大、待遇差”。（2）“七站八所”的擴(kuò)張和膨脹是造成鄉(xiāng)村“食之者眾”的重要根源。一方面，不少地方“七站八所”的機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。另一方面，縣市及上級(jí)各部門不僅常常以加強(qiáng)管理的名義在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村基層設(shè)立自己的派出機(jī)構(gòu)，爭(zhēng)著擠著向基層“插一腳”，造成“七站八所”及機(jī)構(gòu)和人員不斷增多，也借助上級(jí)部門的權(quán)勢(shì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)各項(xiàng)任務(wù)要求，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置相關(guān)的部門、確定專門的人員以配合部門工作，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷增加部門和人員。在人員不夠的情況下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也只能是一人數(shù)職，窮于應(yīng)付，以至于基層牌子“泛濫成災(zāi)”。（3）眾多的“條條”不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不堪重負(fù)，最終也使農(nóng)民群眾不堪重負(fù)。特別是上級(jí)下派機(jī)構(gòu)和部門大都擁有與農(nóng)民生產(chǎn)和生活直接相關(guān)的糧食收購(gòu)、水電分配、稅費(fèi)征收、土地使用及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等等方面管理權(quán)，不少機(jī)構(gòu)在行使管理權(quán)力的同時(shí)巧立名目“搭車收費(fèi)”，有的“只收錢、不辦事”，甚至“收了錢還亂辦事”，對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)橫加干涉，亂收費(fèi)、亂罰款，隨意加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。取消農(nóng)業(yè)稅雖然成功地堵死了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織攤派和收費(fèi)的渠道，但是，“七站八所”和部門收費(fèi)的口子依然存在。有不少縣直部門甚至不經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村直接到農(nóng)村罰款和收費(fèi)?？梢哉f，現(xiàn)存的“七站八所”及“條塊結(jié)合”管理的體制不僅是加劇農(nóng)村管理混亂，也加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的制度性根源。（4）隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些“條條”及其部門的存在及運(yùn)行方式日益喪失其合理性。如郵電、金融、農(nóng)機(jī)、農(nóng)技、文化、廣播、經(jīng)管、客運(yùn)等等不過是計(jì)劃管理體制的延續(xù)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及改革的發(fā)展，這些機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)及活動(dòng)方式也日趨經(jīng)濟(jì)化和市場(chǎng)化，已經(jīng)喪失作為國(guó)家機(jī)構(gòu)行使行業(yè)政管理的必要性。（5）現(xiàn)存的“條條”和部門均是按鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃組建和運(yùn)作的，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口，層層節(jié)制，分區(qū)而治。其結(jié)果使各部門的業(yè)務(wù)工作被行政區(qū)劃割裂開來，難以實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和業(yè)務(wù)管理的優(yōu)化配置。同時(shí)，也使各地方及各部門管理呈現(xiàn)出相當(dāng)程度的孤立、分散和封閉性，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門也僅由垂直的行政權(quán)力上下聯(lián)系起來，缺乏橫向的聯(lián)系，一旦上級(jí)部門對(duì)下派單位缺乏有效的監(jiān)控，或者垂直領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)障礙，必然喪失對(duì)下派機(jī)構(gòu)行為的有效約束。3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的關(guān)系（1）“官民共治”的特征鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理屬于國(guó)家行政的范疇，村民自治具有社區(qū)自治的特征。在鄉(xiāng)村治理的綜合體系中，鄉(xiāng)政包含村政的內(nèi)容，村政滲透著鄉(xiāng)政的要素，鄉(xiāng)村治理的行為與制度具有“官民共治”混合性質(zhì)。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部的關(guān)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這種領(lǐng)導(dǎo)體制一直是維系國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)政治聯(lián)系的主軸。黨支部建在村莊是中國(guó)基層政治體制的特色，也是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的制度保障。村黨支部是農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)和各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，實(shí)質(zhì)上是黨的執(zhí)政權(quán)在農(nóng)村社會(huì)的貫徹或延伸。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村黨支部直接全面的領(lǐng)導(dǎo)，使鄉(xiāng)村兩級(jí)基層黨組織結(jié)成了類科層制的組織結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村基層黨組織具有“準(zhǔn)政府”的功能特征。鄉(xiāng)村黨組織系統(tǒng)是中國(guó)鄉(xiāng)村政治的實(shí)際整合中心，這種治理結(jié)構(gòu)決定著鄉(xiāng)村政治關(guān)系的基本特征。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系村委會(huì)組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，不是科層制意義上的上下級(jí)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的權(quán)力，不能像鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村黨支部的那樣直接領(lǐng)導(dǎo)，而是要通過指導(dǎo)、協(xié)商、合作等行政措施來實(shí)現(xiàn)。顯然，這種制度設(shè)計(jì)的著眼點(diǎn)之一是為了減少政府對(duì)村委會(huì)的行政干預(yù)，增強(qiáng)村委會(huì)的自治能力，拓展農(nóng)村社會(huì)的自由度。但在現(xiàn)實(shí)生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部習(xí)慣于把村委會(huì)看作自己的下級(jí)機(jī)構(gòu)或“腿”，習(xí)慣于采取行政命令的方式，這就難免與村委會(huì)的自治性質(zhì)產(chǎn)生沖突和矛盾。而且，國(guó)家下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的硬性任務(wù)越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就越傾向于行政命令的工作方式。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系，在形式上是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系，而在實(shí)際運(yùn)作上往往表現(xiàn)為“指揮與執(zhí)行”的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。（4）鄉(xiāng)政與村政的兩個(gè)紐帶在現(xiàn)實(shí)的制度框架下，鄉(xiāng)政與村政之間依賴兩個(gè)紐帶而連接起來，一是以黨組織系統(tǒng)為載體的“黨的紐帶”；二是以政府系統(tǒng)為組織載體的“行政紐帶”。上級(jí)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位和戰(zhàn)斗力，目的是通過強(qiáng)化“黨的紐帶”，來保障村莊不脫離國(guó)家政治控制范圍，使“村民自治”不至于演變成不受制約的“村堡政治”。這兩個(gè)紐帶自上而下地在村莊社區(qū)的交織。村莊二元權(quán)力決策之間的矛盾以及調(diào)節(jié)，在很大程度上取決于上級(jí)黨政關(guān)系及其變化。在實(shí)施村民自治的過程中，如何保持和加強(qiáng)農(nóng)村黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，又避免以黨代政的弊端，確實(shí)是村政制度建設(shè)所面臨的一個(gè)亟待解決的大問題。（二）鄉(xiāng)村治理面臨的經(jīng)濟(jì)危機(jī)當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)危機(jī)的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)為：近年來中西部地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日趨沉重，鄉(xiāng)村債務(wù)惡性膨脹，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以為繼。1、鄉(xiāng)村巨債背后的隱患農(nóng)業(yè)部1998年的統(tǒng)計(jì)表明，全國(guó)鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)共計(jì)3259億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)298萬元，每個(gè)村20萬元。另有官員統(tǒng)計(jì)，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬個(gè)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400余萬元，計(jì)2200億元左右。還有基層干部推算，全國(guó)近3000個(gè)縣（市），如平均每個(gè)縣（市）的債務(wù)按2億3億計(jì)算，全國(guó)農(nóng)村債務(wù)大約在6000億9000億元之間。但有專家學(xué)者認(rèn)為遠(yuǎn)不止這個(gè)數(shù)。財(cái)政部科學(xué)研究所研究員白景明認(rèn)為，在省級(jí)行政單位中，鄉(xiāng)村債務(wù)總額有的達(dá)279億元，有的省的鄉(xiāng)村債務(wù)總額超過了這一規(guī)模，如果采用取中間值法則估算，全國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)總額不會(huì)低于6000億元。如果采用高值推斷，全國(guó)可能突破萬億元。鄉(xiāng)村債務(wù)占我國(guó)的比重在510之間，占我國(guó)財(cái)政收入的比重在3050之間，鄉(xiāng)村債務(wù)總額負(fù)擔(dān)實(shí)際上已超過長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債負(fù)擔(dān)，在轉(zhuǎn)軌時(shí)期已積累成為一個(gè)沉重的、影響到國(guó)家財(cái)政安全和鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定的包袱。但目前中國(guó)對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)總額尚未有完整的統(tǒng)計(jì)體系和統(tǒng)計(jì)結(jié)論。白景明認(rèn)為，沒有任何一個(gè)國(guó)家像我國(guó)這樣輕視地方政府債務(wù)管理。西方國(guó)家很早就從理論、政策、法律三方面應(yīng)對(duì)地方債務(wù)增長(zhǎng)，因而時(shí)至今日未出現(xiàn)大的問題。我國(guó)在轉(zhuǎn)型時(shí)期，政績(jī)型評(píng)價(jià)體制使每一個(gè)上級(jí)都可能會(huì)布置一些短期行為式的任務(wù)，而只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的每一個(gè)下級(jí)，都可能會(huì)執(zhí)行對(duì)農(nóng)村未來發(fā)展構(gòu)成長(zhǎng)期不良影響的決策，這是導(dǎo)致鄉(xiāng)村負(fù)債惡性膨脹的最根本原因。我國(guó)鄉(xiāng)村負(fù)債的程度已陷入無人控制的困境，上級(jí)政府把鄉(xiāng)村政府的舉債行為看做是一般性經(jīng)濟(jì)行為，正是上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)村負(fù)債的漠視，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村負(fù)債的無度和欠債不還。而鄉(xiāng)村負(fù)債的特點(diǎn)是債權(quán)人結(jié)構(gòu)復(fù)雜，債務(wù)利息高（其借貸利率一般都在15以上，有的甚至高達(dá)2030），債務(wù)累積時(shí)間長(zhǎng)且呈逐年上升趨勢(shì)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組調(diào)查研究表明，鄉(xiāng)村債務(wù)已經(jīng)引發(fā)了激烈的農(nóng)村社會(huì)矛盾，“以債抵稅”現(xiàn)象普遍存在，鄉(xiāng)村政府和組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)受到影響。此外，鄉(xiāng)村債務(wù)已經(jīng)使鄉(xiāng)村政府和組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力受到影響。2、原稅費(fèi)征收體制存在弊端學(xué)者項(xiàng)繼權(quán)認(rèn)為，原稅費(fèi)征收體制存在弊端：一是“多頭征收”。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、“三提五統(tǒng)”分別由財(cái)政、地稅和經(jīng)管等不同部門分別征收；二是“政府征稅”。雖然農(nóng)村稅費(fèi)由不同部門征收，但是，這些部門通常將農(nóng)村稅費(fèi)征收任務(wù)分派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會(huì)征收；三是“戶交村結(jié)”。雖然有關(guān)文件要求農(nóng)村稅費(fèi)征收要“戶交戶結(jié)”，征收到戶、結(jié)算到戶，但事實(shí)上是由村代征代繳，間接征收；四是“突擊征收”，每年夏秋兩季，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組干部都展開稅費(fèi)征繳行動(dòng)，集中時(shí)間和力量對(duì)稅費(fèi)進(jìn)行突擊征收；五是“行政強(qiáng)制”。一方面對(duì)抗拒不交的農(nóng)民“拔釘子”，對(duì)完不成上繳任務(wù)的干部克扣工資，給予一定的處罰；另一方面對(duì)完不成任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組實(shí)行“硬結(jié)賬”，從下?lián)芸钪锌鄢?，而有不少村組及干部則不得不先借款墊解上交。顯然，原稅費(fèi)征收體制是一種“稅政不分”、“以政代稅”的體制，不僅政府的行政管理權(quán)與征稅權(quán)不分，而且農(nóng)村基層政府成為征稅的主體。在實(shí)踐中，一些鄉(xiāng)村干部百分之七八十的時(shí)間投入到完成稅費(fèi)任務(wù)之中，難以有效地進(jìn)行公共管理，也難以給農(nóng)民提供公共服務(wù)，其結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“種了別人的田、荒了自己的地”。上述體制也是一種“委托代征”的間接征稅體制。不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為征稅部門的執(zhí)行者，村組也成為稅費(fèi)征收的代理者。由于稅費(fèi)征收機(jī)關(guān)與納稅者脫節(jié)，不可避免地出現(xiàn)征管“盲區(qū)”，不可能杜絕村民所反映的稅費(fèi)“分配不公”和“層層加碼”的問題，出現(xiàn)隨意核定稅費(fèi)任務(wù)、轉(zhuǎn)稼負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)所謂的“有地?zé)o稅”、“有稅無地”和“平均攤派”等問題?！皯艚淮褰Y(jié)”及行政強(qiáng)制迫使村委會(huì)及村組干部借貸上交，這是形成村級(jí)債務(wù)的重要原因之一，且依靠行政手段征收稅費(fèi)不可避免引發(fā)干群矛盾。從歷史上看，歷代王朝均未能消除農(nóng)稅代征者欺上瞞下、加征加派、從中漁利的弊病，也難以杜絕因上催下抗難以完成糧款任務(wù)使代征者陷入傾家蕩產(chǎn)、無人應(yīng)役的境地。在任何社會(huì)中，委托者與受托者之間的信息始終是不對(duì)稱的，委托者也難以對(duì)受托者進(jìn)行有效地監(jiān)督。過分地放縱和過分地施壓都會(huì)使受托者的行為發(fā)生變異。也正因如此，委托代征有著內(nèi)在的危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)，取消農(nóng)業(yè)稅是一種“一勞永逸”的解決辦法。對(duì)于當(dāng)前已經(jīng)陷入財(cái)政困難的農(nóng)業(yè)縣市來說，如何保障其合理的穩(wěn)定的財(cái)政來源，是取消農(nóng)稅后首先必須解決的問題。否則，農(nóng)民負(fù)擔(dān)同樣可能反彈。當(dāng)然，取消農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅并不是取消農(nóng)村所有的稅種，更不是不需要獨(dú)立而高效的農(nóng)村稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)。因此，對(duì)于農(nóng)村稅費(fèi)征管體制的改革仍然有其現(xiàn)實(shí)性和必要性。在中國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，面對(duì)廣闊的鄉(xiāng)村和分散的農(nóng)民，征收任務(wù)與征管能力之間的矛盾將是永存的，而如何以最小的征收成本取得最大的效益則始終是一個(gè)難題，也是中國(guó)鄉(xiāng)村治理的困難之所在。（三）鄉(xiāng)村治理中的低水平社會(huì)關(guān)聯(lián)學(xué)者賀雪峰認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)處于深刻的危機(jī)中，而造成這種危機(jī)的，除了經(jīng)濟(jì)政治兩維因素以外，農(nóng)村社會(huì)關(guān)聯(lián)這一結(jié)構(gòu)性因素也具有不可忽視的影響。1、村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)在每一個(gè)特定的社會(huì)中，人與人之間都會(huì)發(fā)生種種并不均質(zhì)的聯(lián)系。這些聯(lián)系構(gòu)成一系列的結(jié)點(diǎn)和凸凹結(jié)構(gòu)，從而使這個(gè)特定社會(huì)本身復(fù)雜化。舉例來說，在一個(gè)村落社區(qū)范圍內(nèi)，人們大都會(huì)以家庭為基礎(chǔ)，以差序的形式向外推展形成自己的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這便是費(fèi)孝通先生所謂的中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)中的“差序格局”。處于“差序格局”的村落中，人們便依關(guān)系遠(yuǎn)近來建構(gòu)利益群體，并以這種關(guān)系遠(yuǎn)近來劃界展開利益斗爭(zhēng)。特定人際聯(lián)系的性質(zhì)與深度，決定了人們?cè)跒楂@得利益和聲譽(yù)所進(jìn)行斗爭(zhēng)中的協(xié)作能力與狀況。在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)，人與人之間社會(huì)關(guān)聯(lián)可分為三種類型：（1）傳統(tǒng)勢(shì)力特別是宗族勢(shì)力依然強(qiáng)大，人與人之間社會(huì)關(guān)聯(lián)嚴(yán)重受制于宗族影響的社區(qū)，宗族聯(lián)系超越人與人之間的其他聯(lián)系，宗族利益成為人與人之間進(jìn)行劃界的主要工具，宗族成為社會(huì)中最為顯明的結(jié)構(gòu)。（2）經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，特別是個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)分層十分明顯，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)精英因?yàn)檎莆罩罅拷?jīng)濟(jì)資源，而在一些方面對(duì)其他人形成了關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上的優(yōu)勢(shì)，這時(shí)，既存在經(jīng)濟(jì)精英內(nèi)部之間聯(lián)系強(qiáng)化的趨勢(shì)，也存在不同精英之間爭(zhēng)奪對(duì)村民關(guān)系主導(dǎo)權(quán)的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)精英開始替代權(quán)力精英，普通村民聚集在經(jīng)濟(jì)精英們的呼號(hào)下面謀求自己的利益和表達(dá)他們的意愿。（3）傳統(tǒng)迅速消解而經(jīng)濟(jì)又不很發(fā)達(dá)，無論是傳統(tǒng)權(quán)威還是現(xiàn)代權(quán)威都未發(fā)展起來，村民在某種意義上既失去傳統(tǒng)的關(guān)聯(lián)，又未建立起現(xiàn)代關(guān)聯(lián)。第一類關(guān)聯(lián)為法團(tuán)主義者所主張；第二類關(guān)聯(lián)“公民社會(huì)”論者所主張。無論是哪一種情況，農(nóng)村社會(huì)關(guān)聯(lián)度都十分強(qiáng)勁，農(nóng)民作為一個(gè)集團(tuán)的意愿，國(guó)家不能忽視。特別是這種社會(huì)關(guān)聯(lián)已經(jīng)產(chǎn)生出突生結(jié)構(gòu)的情況下，如在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)或正在出現(xiàn)的“非官方的、非正式的民間經(jīng)濟(jì)和組織”，和大量私營(yíng)企業(yè)，再如在某些地區(qū)宗族組織的重建等等，都使得這些地區(qū)的社會(huì)關(guān)聯(lián)呈強(qiáng)勢(shì)擴(kuò)展，其對(duì)外表達(dá)政治社會(huì)意愿的能力和對(duì)內(nèi)維持秩序和合作的能力，都大大增強(qiáng)。在當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的大多數(shù)地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)關(guān)聯(lián)屬第三類關(guān)聯(lián)，沒有突生結(jié)構(gòu)，這種情況下，無論是對(duì)外表達(dá)自己的經(jīng)濟(jì)社會(huì)意愿，還是對(duì)內(nèi)維持內(nèi)部秩序與社會(huì)協(xié)作，都相當(dāng)困難，農(nóng)村社會(huì)處于一種甚至比以前更為軟弱無力的困境之中。2、社會(huì)關(guān)聯(lián)影響鄉(xiāng)村治理好的鄉(xiāng)村治理應(yīng)該解決兩個(gè)方面的問題，一是在與外界的聯(lián)系中，具有討價(jià)還價(jià)的能力，而不淪為任人宰割的羔羊。二是必須協(xié)調(diào)好內(nèi)部協(xié)作，以經(jīng)濟(jì)地解決共同面臨的社會(huì)秩序和生產(chǎn)合作等問題。解決以上兩個(gè)問題，都與社會(huì)關(guān)聯(lián)有密切聯(lián)系。無論是傳統(tǒng)還是現(xiàn)代社會(huì)關(guān)聯(lián)比較強(qiáng)的農(nóng)村，特別是存在有突生結(jié)構(gòu)的地方，一定區(qū)域農(nóng)村社會(huì)的人們都有可能以一個(gè)整體來理性行動(dòng)。整體行動(dòng)不僅可以抑制外界的掠奪，而且可以帶來廉價(jià)的秩序和協(xié)作。但是，在社會(huì)關(guān)聯(lián)度不高的農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)民作為一個(gè)整體行動(dòng)起來就會(huì)十分困難，這個(gè)時(shí)候，無論是對(duì)外界掠奪的抵制還是在內(nèi)部協(xié)作的達(dá)成上，都十分困難，社區(qū)內(nèi)部諸多不經(jīng)濟(jì)行為比比皆是，鄉(xiāng)村治理處于不良狀態(tài)。具體地說，在農(nóng)村社會(huì)關(guān)聯(lián)度不高的社區(qū)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的超額提取成為可能，社會(huì)缺乏抑制這種提取的能力，鄉(xiāng)村社會(huì)可能因此而將危機(jī)向深處轉(zhuǎn)化，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系失去了本應(yīng)具有的彈性互動(dòng)的韌性，社會(huì)地痞也會(huì)借助暴力來騷撓農(nóng)民。而在內(nèi)部合作方面，大量公益事業(yè)無人過問，社會(huì)公道不再具有強(qiáng)制力，“各顧各”的村民喪失了對(duì)集體事業(yè)的熱情和集體事業(yè)可以為自己帶來好處的信心，一些臨時(shí)的，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光的事情到處發(fā)生。生產(chǎn)合作、公益事業(yè)、社會(huì)輿論都不再具有價(jià)值。任何一個(gè)社會(huì)得以存在的基本前提是解決內(nèi)部的秩序問題。在當(dāng)前實(shí)行村民自治的情況下，由村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)這一結(jié)構(gòu)應(yīng)該在抑制上級(jí)過度的提取和形成內(nèi)部的協(xié)作上，發(fā)揮一些作用。但事實(shí)上，在社會(huì)關(guān)聯(lián)度較低的農(nóng)村選舉中，一個(gè)方面，村民的自由往往是不受其他結(jié)構(gòu)性力量(諸如宗族，經(jīng)濟(jì)大戶)影響的投票自由，另一方面，每個(gè)村民只擁有分散的一票，不足以構(gòu)成與當(dāng)選村干部之間的互動(dòng)，選舉出來的村干部并不能從他的得票中感受到真正的力量。有時(shí)村民干脆就選那些強(qiáng)悍的人來當(dāng)村干部。這些強(qiáng)悍的人來當(dāng)村干部時(shí)，他們強(qiáng)烈的個(gè)性使他們敢于抵制上級(jí)的不良安排。他可能憑借自己的身體暴力和以身體暴力為基礎(chǔ)的語言暴力，對(duì)村內(nèi)一些破壞公益的行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。有時(shí)，這些選舉出來的強(qiáng)悍的村干部們，反而將村莊治理得較好，但顯然，他很少依靠選舉獲得了可以治理好村莊的資源與力量。也正因?yàn)檫@些選舉出來強(qiáng)悍的村干部們并不從選舉中獲得什么，他們?cè)诖迩f治理中就可能有時(shí)有益，更多的時(shí)候有害，以至村民不久就發(fā)現(xiàn)，他們對(duì)那些選出來的橫行霸道的村干部無可奈何。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初步發(fā)育之下，農(nóng)村社會(huì)充滿著騷動(dòng)不安的氣息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在向村民收取稅費(fèi)時(shí)竭澤而漁，村民根本不關(guān)心那些日漸沉重起來的村級(jí)債務(wù)，村干部們也可能因?yàn)闊o長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期而不負(fù)責(zé)任。在各級(jí)政府都存在短期行為及政策常常不配套的情況下，如何讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)人民負(fù)責(zé)？假若在農(nóng)村社區(qū)，村民之間存有強(qiáng)有力的關(guān)聯(lián)機(jī)制，村民具有強(qiáng)大的一致行動(dòng)能力，情況就可能有些不同。比如在村干部高息借貸上繳提留時(shí)，高息可能留下禍患全體村民的理由，就可以讓村民一致行動(dòng)起來，迫使村干部考慮高息借貸的后果。不僅是借貸，而且所有重要的與全體村民利益相關(guān)的事項(xiàng)，因?yàn)榇迕駨?qiáng)大而一致行為的可能性，致使村干部們不得不慎重對(duì)待。選舉可以進(jìn)一步加強(qiáng)村干部對(duì)強(qiáng)大而一致行為的村民集團(tuán)讓步。在社會(huì)關(guān)聯(lián)緊密的農(nóng)村社會(huì)，大致不會(huì)出現(xiàn)明明是將農(nóng)村推向絕境，村民感到無可奈何，鄉(xiāng)村組織得過且過，所有人都眼睜睜看著走向深淵的情況。而在那些社會(huì)關(guān)聯(lián)較弱的地區(qū)，已經(jīng)有太多的農(nóng)村走向了較一般農(nóng)村危機(jī)嚴(yán)重得多且并非非得如此的困境之中。（四）當(dāng)前鄉(xiāng)村治理模式的政治局限目前中國(guó)政治所面臨的是結(jié)構(gòu)性的功能障礙，具體來說，就是其貫徹意志的能力遠(yuǎn)小于形成意志的能力。經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯指出，經(jīng)濟(jì)制度的演進(jìn)要求政治制度從非正式化走向正式化，即依靠法律手段和獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)來約束統(tǒng)治者及其代理人的行為，否則經(jīng)濟(jì)制度將難以得到有效的實(shí)施。在鄉(xiāng)村基層的實(shí)際生活中，制度的實(shí)際影響力是極為有限的，在國(guó)家設(shè)定的制度原則與制度的實(shí)際運(yùn)作之間，存在著明顯的不一致。這種制度危機(jī)使鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷可能產(chǎn)生的績(jī)效為鄉(xiāng)村政治的結(jié)構(gòu)性障礙所吸納，從而難以在實(shí)際生活中得到體現(xiàn)。1、鄉(xiāng)村治理模式的慣性學(xué)者張鳴認(rèn)為，歷史留給鄉(xiāng)村自治的是帶有很濃的傳統(tǒng)色彩的基層政權(quán)，基本上屬于任務(wù)導(dǎo)向的，只關(guān)心稅收和秩序的問題，且行政效率低下、結(jié)構(gòu)相對(duì)臃腫?，F(xiàn)在的基層政權(quán)，不僅承擔(dān)著與傳統(tǒng)政府類似的事務(wù)，而且還負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)。結(jié)果，一方面“拍腦袋”式的“首長(zhǎng)工程”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村莊遍地開花，造成大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入了足以令它們破產(chǎn)的債務(wù)危機(jī)。而且，政府機(jī)構(gòu)自身福利過分依賴“創(chuàng)收”，本身已經(jīng)使政府行為趨向牟利化。另一方面，剛剛從行政體系中剝離出來的半行政機(jī)構(gòu)，諸如電力、電信、保險(xiǎn)等部門理直氣壯地走向牟利化，壟斷性和強(qiáng)制性地向農(nóng)民榨取高額利潤(rùn)，它們的行為往往又和基層政府行為攪在一起，強(qiáng)化了政府行為的牟利化趨向。而且，鄉(xiāng)村政權(quán)仍然帶有過去動(dòng)員體制的色彩，不僅治理架構(gòu)是劃一的半軍事化的殘余，而且基本的政治運(yùn)作方式也還是運(yùn)動(dòng)式的，以任務(wù)導(dǎo)向的政府面對(duì)各種上面下來的剛性任務(wù)，必須剛性地執(zhí)行，根本不允許村級(jí)架構(gòu)有任何的討價(jià)還價(jià)的余地。2、“明星村”治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在矛盾學(xué)者喬新生認(rèn)為，在中國(guó)鄉(xiāng)村普遍實(shí)行承包制的今天，以華西村為代表的中國(guó)明星村的治理模式面臨特殊的困難，它必須以社員個(gè)人財(cái)富的不斷增加來證明組織的優(yōu)越性，而這樣做與發(fā)展集體組織經(jīng)濟(jì)又存在著一定的矛盾。隨著明星村的發(fā)展壯大，明星村的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生了傾斜。少數(shù)人的決策代替了當(dāng)初的集體選擇，民主的氣息逐漸地淡化了。為了防止不同的聲音出現(xiàn)，以集體財(cái)富的再分配為主要約束機(jī)制，輔之以個(gè)人崇拜的治理手段被不斷強(qiáng)化，這對(duì)明星村來說不是一個(gè)好的兆頭。因?yàn)榧w主義下的治理結(jié)構(gòu)是建立在最充分民主基礎(chǔ)之上的。在集體組織內(nèi)部必須實(shí)行徹底的民主管理。這種民主管理不同于民營(yíng)企業(yè)的內(nèi)部分權(quán)決策，也不同于國(guó)有企業(yè)的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下的職工代表會(huì)制度，而是一種絕對(duì)的民主體制。在集體組織內(nèi)部，每一個(gè)成員擁有絕對(duì)平等的權(quán)利，他們通過集體投票決定組織的事務(wù)。如果村民的權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)，那么集體主義的靈魂就不存在了。一個(gè)只有集體主義的軀殼，而不具備集體主義靈魂的村莊不可能再沿用集體主義的治理結(jié)構(gòu)發(fā)展下去。集體主義的治理結(jié)構(gòu)是建立在一定的道德高地之上的，這種近乎無私的組織結(jié)構(gòu)在險(xiǎn)惡的環(huán)境中往往有頑強(qiáng)的生命力，因?yàn)槿魏我粋€(gè)成員的生存都必須依賴其他人的幫助，以色列的基布茲就是一個(gè)非常典型的例子。在明星村的治理結(jié)構(gòu)中，不是沒有集體決策的形式，而是這種集體決策的形式被異化了；不是沒有個(gè)人財(cái)富，而是個(gè)人財(cái)富與集體財(cái)富混淆在了一起，或者說有人故意將個(gè)人財(cái)富與集體的財(cái)富混淆在一起；明星村不是沒有集體勞動(dòng)，而是在集體勞動(dòng)的過程中，引入了現(xiàn)代企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行所謂“外圓內(nèi)方”，而這種現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)又在制度上否定了集體經(jīng)濟(jì)組織的管理原則；明星村不是不允許個(gè)人私欲，而是沒有用集體主義的道德原則引導(dǎo)每一個(gè)人將個(gè)人私欲和集體的發(fā)展緊密地聯(lián)系在一起，或者說，少數(shù)人的私欲試圖代替大多數(shù)人的私欲，集體主義的決策原則失敗了。明星村內(nèi)部民主的異化可能是導(dǎo)致今后明星村衰敗的最大原因。3、鄉(xiāng)村自治的二元張力有統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)村支部與村委會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)并能順利開展工作的不超過60%。學(xué)者霍軍亮認(rèn)為，村“兩委”矛盾主要為三種形態(tài)：支部“貪政”，即村支部把黨的領(lǐng)導(dǎo)絕對(duì)化，事必躬親，村委會(huì)不能獨(dú)立行使職權(quán)；村委“攬政”，即村委會(huì)事事越權(quán)“不讓管”，而黨支部無原則退讓“不愿管”；兩委“奪政”，村支書和村主任都想把權(quán)力完全集中到自己手里。造成此種矛盾和沖突的原因主要有：（1）“公共管理領(lǐng)域”的誘導(dǎo)。安妮奧羅姆認(rèn)為，對(duì)有著共同目的的兩個(gè)不同的組織而言，如果雙方在職能和權(quán)限等方面沒有重合，那么都可以按照自己的邏輯運(yùn)作下去，不會(huì)發(fā)生沖突。但是，如果雙方在職責(zé)、權(quán)限和管理對(duì)象上沒有做出明確的劃分，存在管理上的公共領(lǐng)域，這些公共領(lǐng)域就構(gòu)成了不同組織之間的“沖突點(diǎn)”。中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織工作條例規(guī)定：村支部的主要職責(zé)是討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題。而村委會(huì)組織法則規(guī)定：村中大事應(yīng)由村民通過村委會(huì)、村民代表會(huì)議和村民大會(huì)等自治組織來決定。這就出現(xiàn)了“公共管理領(lǐng)域”，“村中重要問題”和“村中大事”如何界定沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)。按照這些規(guī)定，村莊中自然就有兩個(gè)決策中心，一個(gè)是村支部，一個(gè)是村委會(huì)，一旦村支部與村委會(huì)的意見不一致，組織間的沖突就不可避免。（2）傳統(tǒng)體制的影響。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，往往是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命的黨支部書記決定村中的一切事務(wù)。但隨著村民自治體制地確立，農(nóng)村的治理就產(chǎn)生了雙重矛盾：一是任命制與選舉制的矛盾，即黨支部成員由任命產(chǎn)生，而村委會(huì)成員則由選舉產(chǎn)生，形成了“上級(jí)來人找支書，村民有事找主任”的局面。二是二元決策的矛盾，黨支部是傳統(tǒng)的村務(wù)決策實(shí)體，而選舉產(chǎn)生的村委會(huì)要依法行使村務(wù)決策權(quán)力。民主選舉使村主任在村務(wù)決策中的位勢(shì)增高，而傳統(tǒng)體制仍然捍衛(wèi)著黨支部書記的優(yōu)勢(shì)地位，出現(xiàn)了法律與傳統(tǒng)體制、傳統(tǒng)觀念的矛盾。（3）權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡?！皟晌标P(guān)系的實(shí)質(zhì)是國(guó)家行政權(quán)力與村民自治權(quán)力的關(guān)系，是政務(wù)與村務(wù)的關(guān)系，是國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系。村黨支部不僅是對(duì)村莊公共生活進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)，更重要的是扮演了國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的角色，行使的是國(guó)家行政權(quán)力，更多的是體現(xiàn)和維護(hù)國(guó)家利益。而村委會(huì)更多的是扮演“村民當(dāng)家人”的角色，本質(zhì)上反映的是村民的利益。于是也就出現(xiàn)了兩種利益中心和兩個(gè)權(quán)力中心，兩委沖突就是行政權(quán)與自治權(quán)沖突、政務(wù)與村務(wù)沖突和國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系緊張的外顯。由于兩種權(quán)力中心之間沒有任何緩沖地帶，沒有設(shè)置特殊的“安全閥”，直接導(dǎo)致了兩者的正面沖突。（4）行政指導(dǎo)的錯(cuò)位。在村民自治過程中，行政指導(dǎo)缺乏系統(tǒng)的、規(guī)范的政策規(guī)定，指導(dǎo)的程序也不完善。在指導(dǎo)中往往又是就事論事，缺乏示范效應(yīng)，或者以包辦代替指導(dǎo)，甚至出現(xiàn)因指導(dǎo)者認(rèn)識(shí)不清、經(jīng)驗(yàn)不足而導(dǎo)致指導(dǎo)失誤，使村委會(huì)的組織目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，大大降低了法律的嚴(yán)肅性和村民對(duì)黨支部與政府的信任度。4、鄉(xiāng)村自治的弱勢(shì)地位學(xué)者徐湘林認(rèn)為，鄉(xiāng)村自治的制度安排在實(shí)踐過程中具有很強(qiáng)的行政主導(dǎo)性，自治權(quán)威仍然帶有相當(dāng)程度的官僚化特性，表現(xiàn)為村一級(jí)權(quán)威來源的轉(zhuǎn)移并不徹底，村黨支部仍然是村級(jí)權(quán)力組織的核心；而村委會(huì)的權(quán)威仍然依賴于上級(jí)黨政機(jī)關(guān)的支持。更重要的是，縣鄉(xiāng)級(jí)黨政機(jī)關(guān)對(duì)村級(jí)選舉擁有具體的指導(dǎo)權(quán)，對(duì)引起爭(zhēng)議的決定擁有實(shí)際的裁決權(quán)。另外，這種村民民主自治的功能只限于自治組織內(nèi)部的利益調(diào)整。由于權(quán)威的依附性和自治規(guī)模的限制，村民自治更多是表象性的而不是實(shí)質(zhì)性的。由于相互隔離的、分散的單個(gè)行政村落的自治和民主選舉自治組織不可能直接影響國(guó)家層面的政策選擇，難以約束基層政府的行為，故而無法改變農(nóng)民在社會(huì)利益分配格局中的弱勢(shì)地位。國(guó)家通過政府基層行政機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的強(qiáng)控制治理模式也沒有發(fā)生本質(zhì)上的變化。所以在目前的情勢(shì)下，中國(guó)鄉(xiāng)村治理從人民公社體制向村民自治和村民民主選舉體制的轉(zhuǎn)型，不能夠徹底解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在現(xiàn)代化和市場(chǎng)化進(jìn)程中所面臨的發(fā)展困境。5、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的制度性缺陷鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是指鄉(xiāng)村治理權(quán)力產(chǎn)生、運(yùn)作與變更的制度安排與組織架構(gòu)，具體由一系列制度規(guī)定。制度由非正式約束和正式約束構(gòu)成，前者包括道德文化、社會(huì)習(xí)俗等行為規(guī)范，后者包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約等。學(xué)者劉曄認(rèn)為，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理處于一種低穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)狀態(tài)，它不斷卷入甚至制造社會(huì)沖突。一方面，它與鄉(xiāng)村社會(huì)的利益處于脫節(jié)狀態(tài)，其權(quán)威合法性受到挑戰(zhàn)；另一方面，它沒有有效連接國(guó)家目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)，其工作效能受到危害。具體來說，低穩(wěn)定的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)通過兩個(gè)互相關(guān)聯(lián)的特征表現(xiàn)出來。第一個(gè)特征是蜂窩狀結(jié)構(gòu)的加劇。改革以后，國(guó)家的退出使鄉(xiāng)村權(quán)威獲得了自由行動(dòng)的更大空間，他們強(qiáng)化“集體”財(cái)產(chǎn)支配地位，嚴(yán)格控制資源分配權(quán)，實(shí)際上形成了與國(guó)家利益、農(nóng)民利益關(guān)聯(lián)性很弱的自治體系。這種狀況導(dǎo)致第二個(gè)特征，即政策執(zhí)行中變通方式的普遍化和常態(tài)化。變通的特點(diǎn)在于非程序化與非規(guī)范化，其微妙之處在于似是而非，表面上看，它所遵循的原則及試圖實(shí)現(xiàn)的目的與國(guó)家和上級(jí)政府的政策目標(biāo)相一致，但經(jīng)過變通后所達(dá)到的實(shí)際目標(biāo)就其更深刻的內(nèi)涵來看則可能與原目標(biāo)從根本上背道而馳。改革初期，變通作為制度運(yùn)作的正當(dāng)方式是為了鼓勵(lì)各個(gè)地方的大膽探索。改革至今，當(dāng)國(guó)家需要重塑權(quán)威時(shí)，原來推動(dòng)改革的措施，已經(jīng)成為鄉(xiāng)村治理權(quán)威對(duì)抗上級(jí)政府的手段了。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)的諸多沖突，根源在于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的制度性缺陷。在治理規(guī)則方面，鄉(xiāng)村權(quán)威沒有貫徹統(tǒng)一普遍的代表國(guó)家的治理規(guī)則，相反，鄉(xiāng)村治理組織發(fā)展出了自己的治理規(guī)則，并取代了其他組織的授權(quán)有效性，代替憲政組織實(shí)現(xiàn)村民的一般權(quán)利。由此，村民生活的一般權(quán)利并非由抽象意義上的憲法或國(guó)家授予，而是在實(shí)際意義上由他們所生活的初級(jí)治理組織授予。鄉(xiāng)村治理組織往往具有在長(zhǎng)期實(shí)踐中被默認(rèn)的權(quán)力，大量成文的或不成文的鄉(xiāng)規(guī)民約強(qiáng)化了鄉(xiāng)村治理組織的這種權(quán)力，國(guó)家治理規(guī)則的剛性被談化，特殊處理成為鄉(xiāng)村秩序的主流特征。鄉(xiāng)村治理組織的巨大權(quán)力與制度空間表明，在治理規(guī)則方面它仍因循鄉(xiāng)間的慣例，鄉(xiāng)村社會(huì)仍在鄉(xiāng)村權(quán)威的控制之中，盡管各種政治變革改變了權(quán)威集團(tuán)，但近代以來形成的權(quán)威與鄉(xiāng)村社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)沒有改變，國(guó)家與社會(huì)的有效整合并沒有產(chǎn)生。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中這種不同于國(guó)家治理的“潛規(guī)則”，構(gòu)成了鄉(xiāng)村秩序的制度基礎(chǔ)，并導(dǎo)致國(guó)家政權(quán)建設(shè)中嚴(yán)重的行政低效性，一種實(shí)質(zhì)上的自治在不必與國(guó)家法制發(fā)生明顯對(duì)抗的條件下得以成立。這種潛規(guī)則體現(xiàn)在一系列的地方性制度中，并維系著現(xiàn)階段鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的內(nèi)聚。從財(cái)政制度來說，鄉(xiāng)村治理組織的稅收收繳范圍和數(shù)量顯然不在上級(jí)政府的控制中，只要是針對(duì)公事工作，公開違背行為并沒有經(jīng)常面臨嚴(yán)厲懲處的的風(fēng)險(xiǎn)，多數(shù)情況下按照基層自定的原則行事是成功的。所有這些慣例，都方便了基層財(cái)政掌握在極少數(shù)權(quán)威人物手中。而在一般情況下，上級(jí)并不追問這種權(quán)力是否得當(dāng)，除非遇到專門的運(yùn)動(dòng)或引起廣泛的不良影響。同時(shí)，一旦破壞這種上下默認(rèn)的定稅權(quán)力，基層執(zhí)行上級(jí)指示的效率會(huì)更低。這樣，國(guó)家對(duì)財(cái)稅的支配權(quán)，就在不經(jīng)意中被層層削減。在土地承包方面，1993-1997年間，國(guó)家連續(xù)下發(fā)的文件要求延長(zhǎng)土地承包期限，將第一輪承包到期的土地再延長(zhǎng)30年，以穩(wěn)定現(xiàn)有制度。但在鄉(xiāng)村兩級(jí)，土地調(diào)整行動(dòng)仍在按照各地自己的需要展開，延長(zhǎng)承包期限的政策遭到變通執(zhí)行，因?yàn)楸３终{(diào)整土地的權(quán)力涉及基層組織的存在基礎(chǔ)對(duì)資源的控制權(quán)，因此鄉(xiāng)村治理組織總是用各種借口和方法抵制國(guó)家政策的深入，維護(hù)自己的控制權(quán)。從這個(gè)意義上說，“人地矛盾”在很大程度上是默認(rèn)的不良制度造成的，這種制度使得國(guó)家政策在有效解決矛盾方面無能為力。同時(shí)，基層組織還積極阻止來自鄉(xiāng)村個(gè)體的控制權(quán)競(jìng)爭(zhēng)，他們發(fā)展出一系列集體經(jīng)濟(jì)組織，強(qiáng)調(diào)集體資產(chǎn)的管理，以阻止民間經(jīng)濟(jì)組織擴(kuò)