我國鐵路建設(shè)融資模式發(fā)展及現(xiàn)狀.doc

.我國鐵路項目融資的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀摘要：鐵路是我國的運輸大動脈和大眾化運輸工具，在我國交通運輸系統(tǒng)中占據(jù)重要地位。但是，鐵路行業(yè)建設(shè)資金長期匱乏，大大影響了鐵路建設(shè)的速度。如何加快推進鐵路投融資體制改革，克服體制上的弊端，加速市場化融資步伐，滿足鐵路建設(shè)大規(guī)模建設(shè)的資金需求，是擺在我們面前的一個重要問題。近期，中國政府網(wǎng)正式發(fā)布由國務(wù)院出臺的關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見（以下簡稱意見），這是近年來，鐵路在引入民間資本問題上決心最大、開放程度最高、內(nèi)容最具體的一個實施細則。意見圍繞鐵路投融資共提出了六條措施，其中經(jīng)營權(quán)收益權(quán)向社會資本開放、價格補貼機制及盤活鐵路用地資源等，都引發(fā)市場關(guān)注。李克強總理在鐵路總公司考察時說，鐵路投資再靠國家單打獨斗和行政方式推進走不動了，非改不可。投融資體制改革是鐵路改革的關(guān)鍵，要以此為突破口，依法探索如何更好吸引社會資本參與。希望鐵總進一步解放思想，為國企特別是大型國企改革創(chuàng)造經(jīng)驗。關(guān)鍵詞：中國鐵路；項目融資；發(fā)展；現(xiàn)狀正文1 中國鐵路項目融資的發(fā)展“十一五”期間，國家己明確將交通運輸業(yè)列入優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，國務(wù)院審議通過了中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃，明確了我國鐵路網(wǎng)中長期建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)，標(biāo)志著我國鐵路新一輪大規(guī)模建設(shè)的展開。根據(jù)中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃總體目標(biāo)的要求，預(yù)計到2020年全國鐵路營業(yè)里程達到12萬公里以上，主要繁忙干線實現(xiàn)客貨分線，基本形成布局合理、結(jié)構(gòu)清晰、功能完善、銜接順暢的鐵路網(wǎng)絡(luò)，運輸能力和運輸質(zhì)量滿足國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，主要技術(shù)裝備達到或接近國際先進水平。要實現(xiàn)鐵路跨越發(fā)展，實現(xiàn)鐵路中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃的構(gòu)想，都需要巨額的融資支持。據(jù)此估算，完成上述目標(biāo)，我國每年新修鐵路不低于1200公里，每年投資不低于2500億元，那么到2020年，我國對鐵路基本建設(shè)投資將達到25000億元。如此龐大的建設(shè)規(guī)模、如此龐大的資金需求，如果僅靠鐵路建設(shè)基金、地方財政籌資和銀行貸款等現(xiàn)有的融資渠道和規(guī)模，以目前鐵路建設(shè)基金和銀行貸款為主的鐵路建設(shè)資金來源渠道，已經(jīng)無法滿足年均上千億元的投資需求。目前，我國鐵路行業(yè)仍然處于發(fā)展時期，我國鐵路的建設(shè)和改造任務(wù)仍很繁重。特別是西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，將使鐵路投資帶來一個新的高潮。但是，同國際上其他許多國家一樣，資金的嚴重不足是困擾我國鐵路發(fā)展的一個重要因素，如何消除這個困擾，是一個無法回避的問題。而且，我國鐵路系統(tǒng)長期處于計劃經(jīng)濟的僵化體制中，投資決策程序煩瑣，投資風(fēng)險沒有明確的承擔(dān)主體，投資效率低、效益差。在社會主義市場經(jīng)濟的大背景下，我們必須要打破計劃體制的束縛，以符合市場原則、順應(yīng)市場規(guī)律的方式來克服過去的弊病。鐵路建設(shè)屬于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè), 基礎(chǔ)設(shè)施或多 或少具有公益性。這類項目并不是都可利用項目融資方式進行融資, 而且適于采用項目融資的建設(shè)項目也可能有各種融資方式。依照鐵路建設(shè)項目融資模式設(shè)計的原則和項目的特點, 可考慮選擇的模式有: 投資者直接安排項目融資模式、投資者通 過項目公司安排項目融資模式、以“設(shè)施使用協(xié)議” 為基礎(chǔ)的項目融資模式、BOT 模式、ABS 模式。1.1投資者直接安排項目的融資模式 投資者直接安排項目的融資模式是結(jié)構(gòu)上最簡單的一種項目融資模式, 投資者直接承擔(dān)起融資安排中相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。其結(jié)構(gòu)有兩種: 一是由投資者分別安排項目融資; 二是投資者獨立地安排融資和承擔(dān)市場銷售。這種模式適用于主要投資者本身公司財務(wù)結(jié)構(gòu)不很復(fù)雜, 而且投資者要求直接擁有項目資產(chǎn)并直接控制項目現(xiàn)金流量的項目。另外, 如投資者正在考慮為一個項目籌集追加資金時, 也應(yīng)選擇該模式。滿足上述要求的鐵路建設(shè)項目主要有客貨運專 線的項目, 如城際間鐵路客運專線、大宗貨物運輸專線( 最典型的如運煤專線) 等。這些項目采用第二種 結(jié)構(gòu)比較合適。由投資者直接安排融資, 投資者的信用發(fā)現(xiàn)決定融資成本, 有利于吸引信用狀況良好的投資者; 投資者分別承擔(dān)市場銷售, 可吸引一些信用 良好、規(guī)模較大的客貨運公司參與, 以提高項目的運作效率, 而且, 政府不必對項目的市場安排作出承諾。但采用該模式對投資者的要求較高, 因為投資者既要單獨安排融資, 又要負責(zé)市場銷售, 投資者的壓力較大。1.2 投資者通過項目公司安排項目融資模式投資者通過項目公司安排項目融資模式，是由投資者共同投資組建一個項目公司, 再以該公司的名義擁有、經(jīng)營項目和安排融資。由于項目公司除了正在安排融資的項目之外沒有任何其他的資產(chǎn), 也沒有任何經(jīng)營歷史。因此該模式要求項目公司能提供與融資有關(guān)的擔(dān)保商業(yè)協(xié)議, 如投資者的完工擔(dān)保。1.3以“設(shè)施使用協(xié)議”為基礎(chǔ)的項目融資模式利用以“設(shè)施使用協(xié)議”為基礎(chǔ)的項目公司安排融資, 主要應(yīng)用于一些帶有服務(wù)性質(zhì)的項目, 如石油、天然氣管道項目、發(fā)電設(shè)施、港口及鐵路設(shè)施等項目。該融資模式的特點是:利用“設(shè)施適用協(xié)議”為基礎(chǔ)的項目融資模式, 其成敗的關(guān)鍵是項目設(shè)施的使用者能否提供一個強有力的具有“無論使用與否均需付款”性質(zhì)的承諾; 由于有“無論使用與否均需付款”的市場安排, 項目公司可安排成上市公司, 政府可參股或控股, 如澳大利亞的一個運煤港口，項目的建設(shè)就是采用該模式進行融資; 項目的投資者可以利用與項目利益有關(guān)的第二方( 即項目設(shè)施使用者) 的信用來安排融資、分散風(fēng)險、節(jié)約初始資金投入, 因而特別適用于資本密集、收益相對低但相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施。由于該項目融資模式的關(guān)鍵在于能否與客戶達成“無論使用與否均需付款”的設(shè)施使用協(xié)議, 故在鐵路建設(shè)中有廣泛的用途: 在運煤專線項目建設(shè) 時, 可與煤礦和煤炭客戶談判達成“無論使用與否均 需付款”性的設(shè)施使用協(xié)議。 在一些經(jīng)濟發(fā)達和運 能緊張地區(qū)的鐵路支線項目, 城市間的客運專線項 目都較易與主要運輸客戶達成“無論使用與否均需 付款”的設(shè)施使用協(xié)議?；蛘唔椖抗局慌d建線路及附屬設(shè)施, 再與線路的營運公司或所在地的鐵路局達成“無論使用與否均需付款”的設(shè)施使用協(xié)議。1.4 BOT 項目融資模式BOT 是建設(shè)、經(jīng)營和轉(zhuǎn)讓的意思。它是由項目所在國政府或所屬機構(gòu)為項目的建設(shè)和經(jīng)營提供一種特許協(xié)議作為項目融資的基礎(chǔ), 由本國公司或外國公司作為項目的投資者和經(jīng)營者安排融資, 承擔(dān)風(fēng)險, 開發(fā)建設(shè)項目并在有限的時間內(nèi)經(jīng)營項目, 獲取商業(yè)利潤, 經(jīng)營期滿后, 根據(jù)協(xié)議將該項目轉(zhuǎn)讓給相應(yīng)政府機構(gòu)。從項目的所在國角度來看, 利用BOT 融資模式的優(yōu)點在于: 第一, 可以減少項目建設(shè)的初始投入, 能吸引本國民間資金; 第二, 可以吸引外資,引進新技術(shù), 改善和提高項目的管理水平。BOT 融資模式能否成功的一個關(guān)鍵因素是獲得政府“特許權(quán)協(xié)議”。對鐵路項目而言, 政府在選擇項目時必須考慮: 該項目對國計民生及國家安全所起的作用, 政府是否對鐵路建設(shè)項目最終所有權(quán)及項目控制權(quán)有要求。因為與其它項目融資模式相比, BOT 模式的最大特點是在特許合約期內(nèi), 項目發(fā)起人對項目沒有直接的控制權(quán)。雖然 BOT 模式項目最終權(quán)屬于項目發(fā)起人, 由于鐵路建設(shè)投資巨大, 投資回收期相當(dāng)長, 特許權(quán)合約期也相應(yīng)較長。馬來西亞南北高速公路, 投資 21 億美元, 特許權(quán)合約期達 30 年。在長達幾十年的特許合約期, 政府對項目沒有控制權(quán), 這是中國政府在選擇 BOT項目融資模式時應(yīng)關(guān)注的。1.5 ABS 模式ABS（Asset-Backed Securitization）模式的漢譯全稱是“資產(chǎn)支持證券化”融資模式，是指以目標(biāo)項目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以該項目資產(chǎn)的未來預(yù)期收益為保證，在資本市場上發(fā)行高級債券來籌集資金的的一種融資方式。2 中國鐵路融資現(xiàn)狀及存在的問題2.1 中國鐵路融資現(xiàn)狀中長期鐵路路網(wǎng)規(guī)劃明確了中國鐵路路網(wǎng)中長期建設(shè)目標(biāo)和發(fā)展藍圖，同時鐵路超常規(guī)發(fā)展將需要強大的資金和財力作為保障。2020年之前我國鐵路要完成中長期規(guī)劃所制定的建設(shè)任務(wù)，總投資據(jù)估計需20000億元人民幣。而在“十一五”期間的2006年到2010年就需要投入12500億元，每年大概要籌資2500而在05年之前鐵路建設(shè)項目每年投資都在600億左右，4到5倍的資金需求量對鐵道部是一個很大的挑戰(zhàn)。2.1.1 政府投資占主導(dǎo)2004年，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定的要求，鐵道部確立了“政府主導(dǎo)、多元化投資、市場化運作”的鐵路投融資改革總體思路。其主要內(nèi)涵是:政府主導(dǎo)，就是各級政府要在鐵路建設(shè)中發(fā)揮投資主導(dǎo)作用，承擔(dān)起項目審批、資金籌措、工程實施推進以及為投資鐵路創(chuàng)造良好的法律和政策環(huán)境等責(zé)任；多元化投資，就是把政府投資與境內(nèi)外社會投資結(jié)合起來，實現(xiàn)投資主體多元化，形成多種建設(shè)模式；市場化運作，就是依據(jù)市場規(guī)則和有關(guān)法律法規(guī)，通過組建規(guī)范的鐵路公司，落實市場法人主體責(zé)任，維護和保障各方出資者的合法權(quán)益，實現(xiàn)風(fēng)險和收益共擔(dān)。但是，從鐵路的發(fā)展歷史來看，我國鐵路行業(yè)仍然存在著很多的問題。即使是在合資鐵路這種投資主體最活躍的鐵路公司中，中央政府投資仍舊占據(jù)了主導(dǎo)地位。從整個鐵路系統(tǒng)來看，鐵道部是鐵路建設(shè)最大的投資主體，約占總投資的90%以上。建設(shè)資本金主要來源于征收的鐵路建設(shè)基金以及每年幾十億元的財政預(yù)算內(nèi)資金，其它的建設(shè)資金基本上是債務(wù)性資金，主要是國內(nèi)銀行貸款、債券、國際金融組織貸款等。所有基本建設(shè)的投資和融資由鐵道部最終決策和作為投融資主體。目前鐵路的外部籌資主要還是政府行為，銀行對鐵路的貸款是根據(jù)國家的計劃和政策以及其他行政命令而向鐵道部提供的。中央與地方合資建路，各級政府使用預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金投入鐵路建設(shè)仍然是典型的政府行為，鐵道部發(fā)行的鐵路建設(shè)債券數(shù)額很少，而且鐵道部作為債務(wù)人依然是政府行為6。為了更好地剖析鐵路基本建設(shè)資金的來源，以“十五”期間和2009年鐵路基本建設(shè)資金來源結(jié)構(gòu)為例進行分析，“十五”期間鐵路基本建設(shè)總投資2819.5億元，其中專項基金(即:鐵路建設(shè)基金)為1325.8億元，占資金重量的47%；國內(nèi)貸款614.2億元，占資金總量的22%；國家預(yù)算內(nèi)資金255.4億元，占總資金的10%；利用外資116.4億元，占資金總量的4%；發(fā)行債券144.1億元，占資金總量的5%；企事業(yè)單位自籌2 .2億元，占資金總量的10%；其他資金53.2，占資金總量的2%。如下圖顯示:圖2.1 十五期間鐵路建設(shè)基金來源結(jié)構(gòu)圖資料來源：鐵道部經(jīng)濟規(guī)劃研究院:對鐵路“十一五”規(guī)劃若干問題的思考，鐵道經(jīng)濟研究2009年第1期從上圖可以直觀的看出，在“十五”期間，專項基金(即:鐵路建設(shè)基金)和國內(nèi)貸款約占鐵路建設(shè)資金總量的70%，是鐵路建設(shè)基金的主要來源。另外幾種的融資方式所占比重較小，由此看出政府投資占主導(dǎo)3。圖2.2 2009年鐵路建設(shè)基金來源結(jié)構(gòu)圖資料來源：鐵道部經(jīng)濟規(guī)劃研究院:對鐵路“十一五”規(guī)劃若干問題的思考，鐵道經(jīng)濟研究2009年第1期根據(jù)2009年的資金來源結(jié)構(gòu)圖可看出，政府籌集資金約占50%左右。雖然較“十五”相比有所下降，但投資主體仍然主要是中央政府。2.1.2 民間投資動力不足從目前的情況來看，國鐵的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)緩慢，資本結(jié)構(gòu)高度封閉，企業(yè)間公平經(jīng)營與競爭的市場化環(huán)境尚未形成，投資者權(quán)益無法得到有效保護。其實很多投資者已經(jīng)看到了中國鐵路潛在的商業(yè)利益，但因為鐵路主管部門沒有拿出切實可行的保障措施，所以大多數(shù)民間投資者仍然持幣觀望，駐足不前。目前我國民營資本投資動力不足的主要原因可歸結(jié)為以下幾個方面：(l)收益的不確定性民營資本是私人所有的，具有較強的逐利性，成本與收益的差才是民營企業(yè)做出選擇的主要因素，站在民營資本的角度來看，鐵路行業(yè)初期投資大，投資回收期長，而且目前是由國家控制鐵路網(wǎng)運營運權(quán)和統(tǒng)一定價的局面，沒有良好的收益預(yù)期完全不利于民營資本通過參與國家主干線經(jīng)營獲利4。(2)進入該行業(yè)的的高壁壘從政策環(huán)境來看，民營資本進入鐵路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域仍然受到一些限制和不公正待遇。與鐵道部相比，民間資本投資者在鐵路建設(shè)、運營管理中基本沒有話語權(quán)，究其原因，首先，鐵道部在合資鐵路公司享有絕對控股地位；其次，鐵路經(jīng)營的網(wǎng)絡(luò)化與規(guī)?；?、由鐵路局高度壟斷，使得合資鐵路必須依賴鐵路局，鐵路經(jīng)營專業(yè)化使得民間資本在經(jīng)營上沒有主動權(quán)；再者，作為長期壟斷經(jīng)營、政企不分的鐵路局在執(zhí)行鐵道部相關(guān)政策時，不顧投資者利益。最后，行業(yè)主管部門經(jīng)常采取審批制等手段，不僅排擠系統(tǒng)外的企業(yè)特別是民營企業(yè)進入，而且通過指令性方式授權(quán)行業(yè)壟斷企業(yè)擔(dān)任項目承擔(dān)方，構(gòu)成對民資進入的天然屏障5。(3)難以進入高端領(lǐng)域鐵路運輸關(guān)系到社會整體利益，國家必須保證維護鐵路網(wǎng)完整、保持運輸集中統(tǒng)一指揮、提高運輸效率。在這一前提下民營資本要想獲得穩(wěn)定高額的收益是不現(xiàn)實的，鐵道部的文件也規(guī)定:只允許民營資本控股貨運公司，相對利潤率較高、重要性較大的客運公司仍必須由國家控股，允許民營資本通過包租的方式經(jīng)營客運列車。這條規(guī)定使民營資本進入客運行業(yè)成為“雞肋”。(4)缺乏透明、公正的運作規(guī)則，投資者權(quán)益無法得到保障目前我國鐵路投融資運作規(guī)則不夠透明、收益預(yù)期不明、權(quán)益保障不足是影響社會資本投資鐵路最大的障礙。社會資本投資鐵路形成的合資鐵路公司，在經(jīng)營上與國鐵干線路網(wǎng)的通路和市場開放程度具有很強的相關(guān)性，其經(jīng)營效益也取決于國鐵干線對其開放的通路權(quán)；再者，合資鐵路公司的經(jīng)營收入不是直接從市場上獲得的全部收入，而是在鐵道部清算系數(shù)下的收入再分配，投資者無法真正搞清楚不同類型鐵路項目的實際盈利水平?？梢哉f，合資鐵路公司、地方鐵路公司等非國鐵運輸公司在當(dāng)前的體制與機制下不具備自主經(jīng)營權(quán)。2.1.3 外方投資空間較大我國鐵路建設(shè)還存在著巨大的資金缺口，如果只靠傳統(tǒng)的以鐵路建設(shè)基金和國內(nèi)外銀行貸款為主的方式難以滿足鐵路建設(shè)的需求，而外資的進入則可以在很大程度上緩解目前的資金短缺狀況。另外，近年來，隨著我國物流業(yè)的迅猛發(fā)展，中國逐步開放的鐵路運輸市場己經(jīng)逐漸成為國際物流業(yè)巨頭的“必爭之地”。對于大幕已經(jīng)拉開的我國鐵路改革，國際鐵路巨頭正在加速其在我國的業(yè)務(wù)拓展，但對于是否有意直接參與我國鐵路的投資建設(shè)時，外資的反應(yīng)卻是出奇的冷淡。早在2005年，山東省就嘗試過向外資轉(zhuǎn)讓部分鐵路股權(quán)，河南省則與美國天盛集團投資香港有限公司簽署協(xié)議，計劃合資建設(shè)河南省的地方鐵路項目。但到目前為止，這些項目都沒有取得任何實質(zhì)性的進展。之后，另一條投資預(yù)算高達1100億元人民幣的武廣高速鐵路在海外融資同樣遭到冷遇。我國鐵路屢屢遭遇“敞開大門卻無人敢進”的窘境6。020406080100120140八五九五十五十一五利用外資圖2.3 鐵路建設(shè)利用外資數(shù)額表由上圖可知，雖然外資投資有所提高，但是外資占我國鐵路融資的比例至今還是少于7%。所以外資投資的空間還是很大的。我國鐵路建設(shè)利用國際金融組織和外國政府貸款。從“八五期間”開始，鐵道部基本建設(shè)資金中外資部分也一直占有一定數(shù)額。由圖可以看出，自從八五期間，鐵道部在鐵路建設(shè)中不斷引入國外貸款，并且貸款數(shù)額呈穩(wěn)步上升趨勢。十一五期間，外資銀行貸款的數(shù)額首次達到 130億元左右。目前，國外投資商投資中國鐵路的興趣還沒有完全被激發(fā)出來。我國鐵路企業(yè)和建設(shè)項目吸引外資進入的主要障礙有以下兩點：（1）中國鐵路的財務(wù)報告還沒有做到透明商業(yè)投資者認為缺少進行投資決策通常所需的完整財務(wù)信息。鐵道部會計辦法中的內(nèi)部分配收入機制不能反映市場經(jīng)濟條件下的實際成本和收入結(jié)構(gòu)。商業(yè)投資者需要看到詳細的財務(wù)報表，把鐵路營業(yè)收入和支出項目從非運輸業(yè)中單獨列出來。在現(xiàn)今的鐵路投資決策中，那些沒有資金投入和沒有經(jīng)濟效益的公益性運輸服務(wù)，由鐵道部為政府埋單，結(jié)果會沖減投資者的回報7。（2）合資鐵路公司的建立給商業(yè)投資者帶來問題，因為他們的投資只是文件上的股份公司，而不參與運營新企業(yè)的鐵路資產(chǎn)由鐵路局負責(zé)運營，其決策可能基于有利于鐵路局的利益出發(fā)，而不是有利于企業(yè)。在很多商業(yè)投資者看來，這樣的企業(yè)結(jié)構(gòu)并不利于風(fēng)險的控制和管理，因為企業(yè)做出了投資，但卻難以對其投資形成的資產(chǎn)的使用加以實際的控制。2.2 中國鐵路融資存在的問題2.2.1 投資主體單一由下圖不難看出，目前我國鐵路建設(shè)投資比較主體單一，雖然從2005年到2009年期間國家投資的比例略有下降，但鐵路主要還是依靠國家來投資，市場化融資程度還是很低的，鐵路建設(shè)的資金缺口較大。表2.4 我國鐵路2005年-2008年投資比例變化表資料來源：歷年中國交通年鑒和鐵道統(tǒng)計公報。在鐵路建設(shè)資金的來源中，鐵路建設(shè)基金是鐵路最主要的資金來源，是由鐵道部代表國家收取的、專項用于鐵路建設(shè)的財政資金，屬于政府投資行為；國家開發(fā)銀行貸款屬于國家政策性貸款，也是政府行為；發(fā)行鐵路建設(shè)債券，從形式上說是企業(yè)行為，但是鐵道部發(fā)行，以鐵路建設(shè)基金為擔(dān)保，其實質(zhì)仍是政府行為，雖然有少數(shù)企業(yè)發(fā)行鐵路建設(shè)債券，但是數(shù)量基本可以忽略；地方政府資金基本采用財政或者國家銀行政策性貸款。因此，我國鐵路政府作為單一的投資主體，大量使用商業(yè)銀行貸款是企業(yè)行為，鐵路采取大量舉債新建鐵路，然而卻沒有穩(wěn)定的還本付息資金來源，已經(jīng)形成了較為嚴重的債務(wù)危機8?？梢哉f，一方面我國鐵路建設(shè)主要是靠國家投資和銀行貸款來維持的，鐵路資金還未能廣泛實現(xiàn)投資主體的多元化。而另一方面，鐵路建設(shè)還面臨巨大的資金缺口。2.2.2 融資方式單一我國鐵路資金來源主要有六個渠道：一是鐵路建設(shè)基金；二是國債主要集中西部地區(qū)公益性項目；三是地方政府和企業(yè)投資即合資鐵路；四是市場化融資，包括股票、債券、項目融資、融資租賃等；五是發(fā)行中國鐵路債券；六是銀行貸款。目前我國鐵路建設(shè)資金來源主要包括鐵路建設(shè)基金、財政預(yù)算內(nèi)專項資金、國家開發(fā)銀行貸款、鐵路系統(tǒng)自籌資金、鐵路債券、地方政府投入等方式，其中又以鐵路建設(shè)基金、財政預(yù)算內(nèi)專項資金和國內(nèi)銀行貸款資金為主，這三項資金約占總?cè)谫Y額的79%，利用外資、債券、發(fā)行股票、企事業(yè)自籌及其他資金約占21%。圖2.5 “十一五”期間鐵路基本建設(shè)資金來源情況資料來源：歷年鐵道統(tǒng)計公告根據(jù)圖示如上：以“十一五”期間鐵路基本建設(shè)資金來源結(jié)構(gòu)為例分析，總資金2819.5億元，其中專項基金1325.8億元，占總資金的47%；國內(nèi)貸款614.2億元，占總資金的22%；國家預(yù)算內(nèi)資金255.4億元，占總資金的10%；利用外資116.4億元，占總資金的4%；發(fā)行債券144.1億元，占總資金的5%；企事業(yè)自籌277.2億元，占總資金的10%；其他資金53.2億元，占總資金的2%。由分析得融資渠道依然主要是專項基金與銀行貸款。2.2.3 資金來源不足首先，中國作為發(fā)展中國家，根本問題是經(jīng)濟發(fā)展落后，資金短缺始終是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與發(fā)展的瓶頸。發(fā)展中國家很難有積累資金用于大規(guī)模興建城市基礎(chǔ)設(shè)施，如果缺乏必要的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護資金，地方經(jīng)濟就很難有真正的發(fā)展;反過來地方經(jīng)濟不發(fā)展，也就很難實現(xiàn)資金的積累。顯然，這是一個惡性循環(huán)。而且，在世界經(jīng)濟一體化的趨勢越來越強的形式下，越是不發(fā)達地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)就越重，城市基礎(chǔ)設(shè)施的供求矛盾也越突出，這又進一步加劇了惡性循環(huán)的程度。所以，從總體上看，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)展中國家將面臨著更艱巨的任務(wù)和更嚴重的挑戰(zhàn)9。其次，由于決策機制和管理體制的不科學(xué)，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的低效率和低水平服務(wù)現(xiàn)象也十分嚴重。一方面城市基礎(chǔ)設(shè)施面臨著緊迫的投資壓力；另一方面也存在建成的設(shè)施閑置或使用成本過高、效率低下的現(xiàn)象。有時甚至因為運營管理和維護失當(dāng)，造成已有的城市基礎(chǔ)設(shè)施迅速失效。重復(fù)建設(shè)和項目質(zhì)量低劣的問題也較為嚴重，使本來就有限的資金被大量地浪費，進一步加劇了本來就短缺的資金矛盾。除上述兩種原因外，按國務(wù)院中長期鐵路路網(wǎng)規(guī)劃，到2020年，我國每年平均需要2500億元，而我國鐵路目前可得到的來自國家的基本建設(shè)投資總額只有五六百億元，這樣每年鐵路資金缺口高達1700億元。據(jù)統(tǒng)計，2007年的基本建設(shè)投資（路軌、橋梁、車站等固定設(shè)施）總額為1772億，就有1200億左右來自于發(fā)行國債、開發(fā)銀行貸款和地方政府投資。鐵道部2008年鐵路基本建設(shè)投資計劃安排2560億元，以如此速度發(fā)展，資金缺口將達到2000億左右，這還只是鐵路基礎(chǔ)建設(shè)用資，如果考慮其他配套的鐵路設(shè)備所需資金，這個缺口就更大。以現(xiàn)有的鐵路融資能力看，要滿足如此巨額的資金需求有相當(dāng)大的難度。2.2.4 市場化程度低在外界看來，中國鐵路系統(tǒng)的改革一直步履蹣跚，且在中國目前的交通運輸領(lǐng)域內(nèi)，鐵路系統(tǒng)是市場化程度最低的部分。中國鐵路系統(tǒng)的體制改革一直都在進行當(dāng)中，并未停滯，尋找與鐵路發(fā)展階段相匹配的改革模式，一直是鐵道部的努力方向。市場化投融資是指企業(yè)以獲取贏利為目的，依據(jù)企業(yè)信用或項目收益為基礎(chǔ)，以商業(yè)貸款、發(fā)行企業(yè)債券股票等商業(yè)化融資為手段籌集資金并加以運用的金融活動。由于目前我國鐵路行業(yè)的政府主管部門仍然具有政府和企業(yè)的雙重身份，鐵路企業(yè)還不是真正意義上的市場主體，所以社會資金無法對其進行投資，外商外資也無法對其參股、控股，而鐵路運輸企業(yè)自身也難以進行資本運作，通過金融市場來籌措所需資金10。3 中國鐵路融資存在問題的原因3.1 鐵路融資現(xiàn)有方式的局限性我國傳統(tǒng)鐵路的融資方式有:銀行貸款、政府貸款、發(fā)行債券、和鐵路建設(shè)基金等。其特點如下：其一、銀行貸款。它是我國鐵路建設(shè)融資的重要渠道。由于銀行資本充足，且對鐵路等基礎(chǔ)性設(shè)施的貸款利率較為優(yōu)惠，因而十分適合于鐵路建設(shè)項目的資金需求。但與此同時，中長期貸款受到國家貸款規(guī)模的限制，且負債經(jīng)營使得合資鐵路公司和鐵路投資公司經(jīng)營困難，資不抵債現(xiàn)象十分嚴重；同時，鐵路資本金中大量使用國家開發(fā)銀行貸款，較大程度地加劇了鐵路投資金融風(fēng)險。銀行貸款雖然能夠從表面上解決中國鐵路建設(shè)資金問題，但是鐵路建設(shè)的資本金卻無法真正解決。同時由于銀行貸款產(chǎn)生的負債問題需要引起重視11。世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的貸款，期限長，且具有很長的寬限期，因而成為我國鐵路利用外資的主要方式。但是，銀行貸款即使條件最優(yōu)惠，也必須還本付息。截止到2008年底，鐵路的國內(nèi)、國外長期借款有:國內(nèi)借款1363億元，世行借款91.6億元，日元借款228.9億元，其他借款16.4億元，目前這些貸款還款已到期或接近到期，我國鐵路正處于還債高峰期，鐵路的還貸壓力十分沉重，一定程度上將影響鐵路新線建設(shè)和技術(shù)改造。其二、政府貸款。主要是指中央政府投資和地方政府對鐵路的投資。隨著各地掀起鐵路建設(shè)的高潮，地方政府投資修路的熱情不斷高漲，各地紛紛成立鐵路投資公司作為地方政府投資的產(chǎn)權(quán)代表，搭建區(qū)域鐵路建設(shè)的投融資平臺。政府貸款相對于銀行貸款而言，其利率更為優(yōu)惠，低息甚至免息，且還款期很長，因而成為很多國家利用外資的有效手段。但是這種貸款往往帶有很濃的政治色彩，貸款時常附有一定的政治條件，甚至有時會損害借款方的國家利益。鐵路關(guān)系國計民生，具有半軍事化性質(zhì)，因此鐵路利用政府貸款較其他產(chǎn)業(yè)受到更多的制約。其三、發(fā)行債券。發(fā)行債券可以籌集大量的資金，發(fā)行準(zhǔn)備時間短，簡便易行。從發(fā)達國家鐵路發(fā)展的經(jīng)驗來看，鐵路大發(fā)展恰恰是利用了資本市場，所以它成為企業(yè)融資的主要形式之一，與股票一起被稱為“金融社會推動經(jīng)濟發(fā)展的兩個車輪”。但是，發(fā)行債券必須具備一定的資信級別；且還款期較短，為35年，長的710年，這些期限相對于鐵路運營時間來說較短，到期必須還本付息，而且發(fā)行債券的利率一般較同期銀行貸款的利率高，這些都加重了鐵路的還款壓力。而且通過資本市場融資，需要對現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)從鐵路局或合資鐵路公司中剝離，但是剝離的政策等問題成為主要障礙；另一方面，在政企不分的體制下，我國鐵路缺少真正意義上的鐵路融資主體，需要對現(xiàn)有鐵路企業(yè)改制。其四，鐵路建設(shè)基金。鐵路建設(shè)基金不需償還。每年約350億元的穩(wěn)定收入緩解了鐵路建設(shè)的資金需求壓力，也提高了鐵路償債能力。但是，具有運價形式卻不具有運價實質(zhì)的鐵路建設(shè)基金的征收加重了貨主的負擔(dān)，建設(shè)基金水平的不斷上升導(dǎo)致了部分運量的轉(zhuǎn)向，而且，征收鐵路建設(shè)基金涉及國家物價及其他許多方面的政策、法規(guī)，因此，要想提高基金的征收水平十分困難。傳統(tǒng)的鐵路投融資體制是中央政府包辦一切的體制，融資權(quán)利高度集中，融資渠道和方式單一，責(zé)任約束軟化、管理方法僵化，其運行結(jié)果必然造成鐵路融資的效率低下，嚴重阻礙了鐵路的建設(shè)和發(fā)展。3.2 鐵路管理體制的弊端建國以來的經(jīng)驗證明，“政企合一”體制是計劃經(jīng)濟的“遺產(chǎn)”，其最大的優(yōu)點是能迅速動員、集中中央財政體制內(nèi)的資源，完成國家重點項目建設(shè)，適應(yīng)于政府投資主體單一化的發(fā)展機制。但這種體制也存在致命性弊端，一方面是結(jié)構(gòu)不合理，微觀效益差等問題突出，另一方面也從根本上排斥其他投資者的進入，對發(fā)展造成嚴重影響。鐵路“政企合一”體制不僅對國鐵的經(jīng)營和發(fā)展造成危害，更是會對其他投資者造成嚴重危害，成為鐵路發(fā)展的梗桔。首先是國鐵在準(zhǔn)入方面具有絕對的優(yōu)先選擇權(quán)，其他投資者從一開始進入就會受到不公正的待遇。二是“政企合一”下的鐵路是國鐵集“規(guī)則制定者、裁判員、運動員”為一身的游戲，監(jiān)督缺乏基本的獨立性，不可能建立公平、有效的監(jiān)管體制。三是在鐵路運輸市場上，國鐵的規(guī)模決定了其必然要處于壟斷地位。處于壟斷地位并不可怕，可怕的是實施壟斷行為而不受到必要的限制?！罢蠛弦弧辈坏珡闹贫壬喜荒芟拗茋F的壟斷行為，反而強化了國鐵的壟斷力量，使其成為了超級壟斷者，難以維護其他投資者的合法權(quán)益。因此，不解決“政企合一”問題，其他投資者只有進入的愿望，而無必要的“信心和勇氣”難以實現(xiàn)鐵路投資主體多元化，對鐵路跨越式發(fā)展產(chǎn)生重大影響12。鐵路行業(yè)長期實行著政企不分的體制。表現(xiàn)為鐵道部依然掌握著全路的主要生產(chǎn)、經(jīng)營、投資和權(quán)力分配等，鐵道部既有鐵路行業(yè)管理的職能，又有從事生產(chǎn)經(jīng)營的職能；既代表國家行使國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理權(quán)，又有資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)；既是行業(yè)法規(guī)、條例的制定者，又是這些法規(guī)和條例的執(zhí)行者，因此被賦予法人地位的各鐵路局成為虛假法人。既不具備完全法人財產(chǎn)權(quán)，也不具備完整的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，使鐵路企業(yè)無法轉(zhuǎn)型為規(guī)范的市場主體和法人實體，不能獨立地面對市場配置鐵路資源。國家、鐵道部、鐵路企業(yè)三者之間的關(guān)系形成了國家對鐵路全行業(yè)的嚴格規(guī)制，鐵路內(nèi)部鐵道部機關(guān)對鐵路企業(yè)的規(guī)制，使鐵路企業(yè)無法轉(zhuǎn)型為市場主體。造成鐵路融資體制改革中社會資本不愿進入的深層次原因是政企不分的管理體制。我國目前已經(jīng)頒布多種關(guān)于進行鐵路融資體制改革，加快多元化投資主體進入鐵路市場的政策，但是沒有相應(yīng)的體制作基礎(chǔ)，好的政策也難以落實。體制是政策的基礎(chǔ)和前提，我國目前管理體制方面存在的核心問題是“政企不分”。鐵路“政企合一”體制特征主要表現(xiàn)在三個方面:首先是鐵道部具有政府的多項權(quán)力和履行多重職責(zé)，既要履行國有資產(chǎn)所有者和經(jīng)營者的權(quán)力和職責(zé)，也要履行政府行業(yè)管理的權(quán)力和職責(zé)，同時還要履行政府監(jiān)管權(quán)力和職責(zé)。二是以政代企。鐵道部既是政府行業(yè)主管部門履行政府職能，同時也履行企業(yè)管理職能，以政代企是其必然結(jié)果，既不利于鐵道部履行好政府職能，也不利于鐵路局的企業(yè)化運作。三是以企代政。在鐵道部履行政府管理職能時，鐵路局自然就成為其派駐或分支機構(gòu)行使政府職責(zé)，從而造成鐵路局的政企不分，以企代政也就成為必然。3.3 高壁壘導(dǎo)致融資渠道狹窄外部資金進入鐵路運輸業(yè)主要存在三大壁壘：一是天然壁壘，一個產(chǎn)業(yè)的屬性和特征對它能否吸引投資、吸引多少投資以及吸引什么類型的投資有著決定性的影響。 首先，鐵路業(yè)的公共性、建設(shè)周期長、回收慢、收益較低等行業(yè)特征，使某些投機資金、期望在短期內(nèi)獲利的資金以及期望獲得高贏利的資金，只能對鐵路投資望而卻步。然后，對于鐵路這樣具有自然壟斷性的產(chǎn)業(yè)，價格管制決定了這個產(chǎn)業(yè)的利潤空間是受到控制的，這使部分資本進入受到影響。最后，鐵路是資金密集型的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，鐵路建設(shè)和經(jīng)營項目的投入動輒幾十億元或數(shù)百億元，才能形成一定的運輸能力。鐵路的規(guī)模性特征會對外部經(jīng)營主體形成較高的進入“門檻”，對外部資本的進入則會形成“淹沒效應(yīng)”。幾億元的外部資本投入鐵路，會被數(shù)量龐大的鐵路國有資產(chǎn)所淹沒，在總的鐵路資本構(gòu)成中其比重微乎其微，外部投資主體在企業(yè)決策中就完全失去了發(fā)言權(quán)，其權(quán)益無法得到保障，因此無法吸引社會資本進入鐵路行業(yè)進行投資。二是體制壁壘，即目前我國存在鐵路業(yè)政企不分，產(chǎn)權(quán)不清，權(quán)責(zé)不明，缺乏公平的市場競爭環(huán)境。多年來我國鐵路一直實行收支兩條線的管理體制，這對強化鐵路運輸進款收入管理十分有效，但在進行運輸收入分配時，由于清算單價的不盡合理，常常導(dǎo)致鐵路運輸企業(yè)之間權(quán)責(zé)不清，進而影響企業(yè)的積極性。目前由于各鐵路局均是完全的國有企業(yè)，鐵道部完全可以通過行政手段、計劃手段等予以調(diào)節(jié)。但是一旦引入外部資金，就必須向投資者陳述項目的基本情況、技術(shù)經(jīng)濟評價、財務(wù)狀況、投資報酬率等，企業(yè)間清算單價不合理必然影響投資者所掌握信息的真實性，這也是外部資金在是否投資于鐵路上猶豫不決的原因。鐵路管理體制上政企合一，使得民營鐵路面臨不利的競爭環(huán)境。由于在現(xiàn)行管理體制中，鐵道部兼有企業(yè)和政府雙重屬性。作為政府部門，鐵道部應(yīng)該是一個對所有運營者保持中立的組織，憑借公平競爭的原則進行管理;作為一個以利潤最大化為目標(biāo)的企業(yè)，為了保住其商業(yè)利益，鐵道部會幫助鐵路局與合資鐵路、民營鐵路競爭。這使合資鐵路、民營鐵路不可避免地面臨著不平等競爭的風(fēng)險。三是規(guī)模壁壘，一方面投資額大，使小額資本很難進入，另一方面與規(guī)模龐大的國鐵相比，外資、民資或企業(yè)的資金規(guī)模較小，小規(guī)模資金一旦進入會被巨額國有資本所淹沒，從而在決策中失去發(fā)言權(quán)，權(quán)益也無法得到保障。況且鐵路資產(chǎn)的專用性強，投資額較大，一旦投入就長期沉淀，退出壁壘非常高，而目前我國還沒有制定對投資退出實施保護或補償?shù)恼?。因此，在缺乏政策性保護下，投資者特別是中小型投資者不會冒風(fēng)險進入?？梢姡弑趬臼硅F路融資相對其他行業(yè)更加艱難，渠道更加狹窄13。3.4 沒有良好的收益預(yù)期外部資本進入鐵路的目的主要是為了獲取利潤，因此，只有當(dāng)項目具有相當(dāng)可觀的投資收益時，資本才愿意進入。目前我國鐵路尚未政企分開，各鐵路運輸企業(yè)的責(zé)權(quán)利劃分不明確，鐵路運輸企業(yè)基本沒有自主經(jīng)營權(quán)，外部資金進入則意味著相應(yīng)喪失了對自己財產(chǎn)行使完整的法人權(quán)利；我國鐵路實行的是嚴格的運價管制，價格管制決定了這個產(chǎn)業(yè)的利潤空間是受到控制的，甚至連正常利潤都很難取得，這就使部分資本進入受到影響。此外，鐵路相對其他一些行業(yè)贏利水平較低，這樣鐵路業(yè)對社會資本客觀上就缺乏吸引力，加之目前我國鐵路實際效率不佳，如我國合資鐵路的70%處于虧損狀況，必然影響到地方政府和社會投資者的信心?？梢姡F路經(jīng)營本身的低收益以及缺乏一個良好的收益預(yù)期，使趨利的外部資本不愿涉足。因為資本市場是有投資能力的民間資本集中地，鐵路投資如果預(yù)期會獲得一定的收益，那么這些理性的個人或單位就會選擇對鐵路的投資，但若預(yù)期沒有收益，這些資本就會轉(zhuǎn)移。所以在資本市場中獲得資金要給投資者一定的信心。我國鐵路建設(shè)的融資的問題一直是困擾鐵路建設(shè)和發(fā)展的一個重要問題。經(jīng)過多年的融資實踐，利用資本市場籌集鐵路建設(shè)和發(fā)展的資金，已經(jīng)成為國家和鐵路部門的共識。本文針對中國鐵路融資難的現(xiàn)狀，首先對中國鐵路融資政府占主導(dǎo)地位，民間動力不足和外方投資低下的現(xiàn)狀進行了分析。然后，就鐵路行業(yè)融資存在的問題進行了具體的分析，鐵路行業(yè)的許多弊端影響了其融資作用的進一步發(fā)揮，如政企不分、管理體制落后;投資主體單一，融資方式單一；相應(yīng)的法律法規(guī)的不健全，市場化程度